Комментарий к ФЗ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ Об обороне

Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора (Париж, 27 мая

1997 г.), Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе и условиях пребывания российской военной базы на территории Республики Таджикистан (Москва, 16 апреля 1999 г.), Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о военном сотрудничестве (Минск, 19 декабря 1997 г.), Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (г. Москва,3 января 1993 г.), Соглашение о Концепции военной безопасности государств-участников Содружества Независимых Государств (Бишкек, 9 октября 1992 г.), Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о порядке использования Таджикистанской Стороной движимого имущества, переданного во временное пользование российской военной базе (Душанбе, 16 октября 2004 г.) и другие.

Согласно Конституции РФ законодательство об обороне может состоять только из федеральных и федеральных конституционных законов. Федеральные и федеральные конституционные законы в данной области, наряду с настоящим ФЗ, являются по своей природе комплексными и предполагают межотраслевое регулирование. К таким нормативным актам относятся не только комментируемый закон, но и ФКЗ «О военном положении», ФКЗ «О Правительстве РФ», ФЗ «О государственном материальном резерве», Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и ряд других.

Существенное место в правовом регулировании деятельности в области обороны занимают Указы Президента РФ. Общим вопросам, и конкретным направлениям посвящены следующие документы: Указ Президента РФ от 23 ноября 1995 г. № 1173 «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства», Указ Президента РФ от 14 ноября 1997 г. № 1227 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти в области мобилизационной подготовки и мобилизации», Указ Президента РФ от 2 октября 1998 г. № 1175 «Об утверждении Положения о военно-транспортной обязанности», Указ Президента РФ от 15 марта 1999 г. № 350 «Вопросы Службы специальных объектов при Президенте РФ», Указ Президента РФ от 1 сентября 2007 г. № 1132 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах» и другие.

42

Положения федеральных законов и Указов Президента РФ развиваются в

постановлениях Правительства РФ. Различные аспекты обороны страны отражены в Постановлении Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. № 719 «Об утверждении Положения о воинском учете», Постановлении Правительства РФ от 28 мая 2004 г. № 256 «Об утверждении Положения о порядке прохождения альтернативной гражданской службы», Постановлении Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. № 397 «Об утверждении Положения об оплате труда работников мобилизационных органов», Постановлении Правительства РФ от 24 июля 2000 г. № 551 «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях», Постановлении Правительства РФ от 21 сентября 2000 г. № 745 «Об утверждении Положения о статусе воспитанников воинских частей», Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. № 1441 «Об утверждении Положения о подготовке граждан РФ к военной службе», Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. № 222 «Об утверждении Положения об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службу по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы» и ряде других документах.

2. Согласно Конституции Российская Федерация, все ее государственные органы действуют на основе законности. Государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ, законы РФ. Вот поэтому законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ действуют независимо от их объявления приказами и иными правовыми актами органов управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Нормативные правовые акты, в том числе и в области обороны, федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Они готовятся в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

43

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного

акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования

ивступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", Федерального закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах РФ» и ряда других законов на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Раздел II. Полномочия органов государственной власти РФ в области обороны

Статья 4. Полномочия Президента РФ в области обороны

1.Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ.

2.Президент РФ:

1)определяет основные направления военной политики РФ;

2)утверждает военную доктрину РФ;

3)осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

4)в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию,

44

вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий;

5)исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения в соответствии

сКонституцией РФ и федеральным конституционным законом;

6)принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;

7)утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил РФ,

Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и федеральную государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны;

8)утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

9)утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;

10)утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в

Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает от их воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;

11)утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также штатную численность гражданского персонала органов;

12)принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил РФ, других войск,

воинских формирований от соединения и выше; 13) утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-

морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах,

военно-транспортной обязанности;

14) утверждает положения о Министерстве обороны РФ и федеральных органах исполнительной власти (органах), уполномоченных в области управления другими войсками,

воинскими формированиями и органами, определяет вопросы координации деятельности

45

федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в

области обороны;

15)утверждает Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны;

16)утверждает планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;

17)ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ в области обороны,

включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности;

18) издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан РФ и их распределения между Вооруженными Силами РФ,

другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом;

19)устанавливает перечень организаций, осуществляющих деятельность в интересах обороны страны и безопасности государства, и федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, в которые военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, могут направляться не на воинские должности, а также общее количество военнослужащих, направляемых не на воинские должности в каждые из указанных организаций и образовательных учреждений;

20)осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами РФ.

Комментарий к ст. 4

1.Согласно ст. 87 Конституции РФ и комментируемому закону Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент РФ издает указы и распоряжения в области обороны. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.

2.В соответствии сост.83 Конституции РФ Президент РФ имеет ряд полномочий:

1) Президенту РФ предоставлены важные полномочия по определению основных направлений военной политики РФ. Данные вопросы Президент РФ рассматривает на Совете Безопасности РФ, который создается согласно Закону РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I "О безопасности". Он действует на основе Положения о Совете Безопасности РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726. На Совете Безопасности РФ рассматриваются вопросы военной политики РФ в области обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем оборонной

46

безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий. Он подготавливает решения Президента РФ по вопросам военной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, проекты указов Президента РФ по вопросам обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества. Совет Безопасности РФ осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии в области военной политики, военно-технического; организует подготовку федеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль за ходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечения безопасности государства;

2) в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ и комментируемым законом Президент РФ утверждает Военную доктрину РФ. Это было сделано изданием Указа Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706. Утвержденная Военная доктрина состоит из трех глав. Первая глава называется « Военно-политические основы» и имеет следующие разделы «Военно-политическая обстановка», «Основные угрозы военной безопасности», «Обеспечение военной безопасности»,«Военная организация государства», «Руководство военной организацией государства». Вторая глава именуется «Военно-стратегические основы» и разделена на следующие части - «Характер войн и вооруженных конфликтов», «Основы применения Вооруженных Сил РФ и других войск». Третья глава называется «Военно-экономические основы» и разбита на разделы «Военно-экономическое обеспечение военной безопасности», «Международное военное (военно-политическое) и военно-

техническое сотрудничество».

Положения Военной доктрины опираются на комплексную оценку состояния военно-

политической обстановки и стратегический прогноз ее развития, на научно обоснованное определение текущих и перспективных задач, объективных потребностей и реальных возможностей обеспечения военной безопасности РФ, а также на системный анализ содержания и характера современных войн и вооруженных конфликтов, отечественного и зарубежного опыта военного строительства и военного искусства. Положения Военной доктрины могут уточняться и дополняться с учетом изменений военно-политической обстановки, характера и содержания военных угроз, условий строительства, развития и применения военной организации государства, а также конкретизироваться в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в директивах по планированию применения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, в иных документах по вопросам обеспечения военной безопасности РФ.

47

Реализация Военной доктрины достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломатических,

экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер,

направленных на обеспечение военной безопасности РФ и ее союзников; 3) Президент РФ, являющийся Верховным Главнокомандующим Вооруженными

Силами РФ осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками,

воинскими формированиями и органами. Он, согласно ст. 83 Конституции РФ назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Таким образом, Президент РФ осуществляет Вооруженными Силами РФ и другими войсками через руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ, координирующим деятельность и организующим взаимодействие Вооруженных Сил РФ и других войск по выполнению задач в области обороны.

Управления главнокомандующих (командующих) видами (родами) Вооруженных Сил РФ (войск) осуществляют разработку и реализацию планов строительства и применения видов (родов) Вооруженных Сил РФ (войск), их оперативной и мобилизационной подготовки, технического оснащения, подготовки кадров, обеспечивают управление войсками (силами) и их повседневную деятельность, развитие системы базирования и инфраструктуры.

Управления военных округов (оперативно-стратегические командования)

осуществляют управление межвидовыми группировками войск (сил) общего назначения, а

также планирование и организацию мероприятий по совместной с другими войсками,

воинскими формированиями и органами подготовке к обеспечению военной безопасности в установленных границах ответственности с учетом их задач и единой системы военно-

административного деления территории РФ.

В целях централизованного руководства обеспечением военной безопасности РФ

осуществляется единое стратегическое и оперативное планирование применения Вооруженных Сил РФ и других войск в интересах обороны, программно-целевое планирование военного строительства, предусматривающее разработку долгосрочных (10 -

15 лет), среднесрочных (4 - 5 лет) и краткосрочных (1 - 2 года) документов;

4). Согласно ст. 87 Конституции РФ, Президент России в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов,

направленных против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение.

48

Военное положение, в соответствии со ст.4 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении", на территории РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ.

Президент РФ незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Совет Федерации) и Государственной Думе Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума).

В указе Президента РФ о введении военного положения должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

дата и время, с которых начинает действовать военное положение;

границы территории, на которой вводится военное положение.

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации.

Вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа.

Вслучае, если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее срока, указанного выше.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением.

Вслучае, если указ Президента РФ о введении военного положения Совет Федерации не утвердил, такое решение оформляется постановлением Совета Федерации. При объявлении военного положения Президент РФ отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий.

Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении военного положения.

Вслучае агрессии или непосредственной агрессии, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ Президент РФ объявляет частичную или общую мобилизацию. Согласно Конституции РФ и федерального закона № 31-ФЗ от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ», он, в этих целях, издает указы.

49

В зависимости от масштабов проведения мобилизация подразделяется на два типа.

Общая мобилизация распространяется на все Вооруженные Силы, проводится на всей территории страны. Частичная мобилизация охватывает войска одного или нескольких военных округов (флотов) или отдельные соединения (объединения). Проводится такая мобилизация лишь на определенной части территории государства.

Определение вида мобилизации вооруженных сил, масштабов ее проведения зависит каждый раз от складывающейся политической, военной и международной обстановки;

5) На основании Конституции РФ, комментируемого закона, Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении", Президент РФ исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения. Прежде всего они касаются осуществления руководством организации обеспечения режима военного положения и обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения. Также в перечень полномочий Президента РФ входят: контроль применения мер по обеспечению военного положения и определение мер по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение,

атакже полномочия указанных органов по применению этих мер. Согласно своих полномочий Президент РФ определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения, порядок прохождения военной службы в период действия военного положения, устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды. Он уполномочен на время военного положения приостанавливать деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ, устанавливать запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования,

атакже иных массовых мероприятий, а также на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом.

Президент РФ имеет полномочия по прекращению в условиях военного положения деятельности в РФ иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные

50