Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Под редакцией Маркеловой Е.Г. Автор: Лагун И.В.

Комментарий

к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ

«Об Уполномоченном по правам человека в РФ»

2010

1

УДК 342

ББК 67.400

Под редакцией Маркеловой Елены Геннадьевны — к.ю.н., доцента кафедры правовых дисциплин Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, филиала в г. Балаково; консультанта комитета по Регламенту и организации работы Саратовской областной Думы, индивидуальный член Европейского института Омбудсмена.

Авторы: Лагун Ирина Владимировна — к.ю.н., доцент кафедры государственного муниципального управления ПАГС им. П.А. Столыпина;

Юдина Анастасия Борисовна – консультант отдела правового обеспечения деятельности Саратовской Областной Думы,

Лагун И.В., Юдина А.Б.

Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред. Маркеловой Е.Г., Ай Пи Эр Медиа, 2010

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Виздании дается постатейный комментарий основного закона в сфере регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ – Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Данный Закон применяется уже свыше 10 лет, и за это время сложилась определенная практика применения его положений.

Входе реализации положений Федерального конституционного закона выявлялись его слабые стороны, в связи с чем были внесены изменения, направленные на устранение пробелов законодательства, а также на уточнение и упорядочение полномочий Уполномоченного по правам человека в РФ с учетом правоприменительной практики.

Комментарий предназначен для работников государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, общественных объединений, а также практикующих юристов организаций, граждан Российской Федерации, реализующих право на защиту своих конституционных прав и свобод. Он так же будет интересен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.

2

Список сокращений

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации; ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

УК РФ – Уголовный кодекс РФ; УПК РФ – Уголовно-процессуальный кодекс РФ; РФ – Российская Федерация;

Уполномоченный – Уполномоченный по правам человека в РФ; п. – пункт; п.п. – подпункт;

ст. – статья, статьи; г. – года; ч. – часть.

3

Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

(с изменениями от 16 октября 2006 г., 10 июня 2008 г.)

Настоящий Федеральный конституционный закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Комментарий к преамбуле

Впреамбуле к комментируемому закону определяется предмет его регулирования.

Вчастности, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» регулирует:

порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного;

компетенцию Уполномоченного;

организационные формы и условия деятельности Уполномоченного. Анализируя указанные положения можно говорить о том, что комментируемый

Закон является основополагающим нормативным правовым актом, которым Уполномоченный руководствуется в своей деятельности.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1.

1.Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2.Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

3.Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Комментарий к ст. 1

1. Частью 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона определяются цели создания в РФ должности Уполномоченного по правам человека в РФ. К указанным целям относится обеспечение:

4

гарантий государственной защиты прав и свобод граждан;

соблюдения и уважения прав и свобод граждан государственными органами,

органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Человек, его права и свободы, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ, являются

высшей ценностью демократического федеративного правового государства. Именно таким государством на конституционном уровне провозглашена РФ. Нормой Конституции РФ установлено, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ).

Права — это установленные законом пределы дозволенного поведения, отражающие правовые формы и средства (способы) удовлетворения потребностей человека и гражданина.

Свободы — установленные законом пределы внутреннего волеизъявления личности, выражающие правовые формы и способы ее жизнедеятельности. Правами человека в демократическом правовом государстве являются права, образующие основу правового статуса личности.

Правовой статус личности — признанные и гарантируемые законодательством государства права, свободы, обязанности и законные интересы человека.

Права и свободы представляют собой виды возможного поведения человека, признанные и обеспеченные государством, обязанности — виды должного поведения личности, обеспеченные силой государственного принуждения. Понятия «правовой статус» и «правовое положение» личности, используемые в российском законодательстве

исоответствующей литературе, равнозначны.

Вмеждународном публичном праве права человека впервые закреплены Всеобщей декларацией прав человека ООН 1948 года, которая стала универсальным международным документом. Однако данная Декларация, как и другие резолюции международных организаций по правам человека (например, Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 г., Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным

иязыковым меньшинствам 1992 г.), носит рекомендательный характер.

Другую часть документов в области прав человека составляют международные договоры. В их числе – Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. и другие договоры. Они закрепляют стандарты в области прав человека и носят обязывающий для их участников характер.

Для России значимым событием стало принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г.

Окончательно международные стандарты прав человека в РФ утвердились с принятием Конституции РФ. Правам и свободам человека и гражданина посвящена гл. 2 Конституции РФ (ст. 17–64).

В зависимости от содержания, права человека обычно делятся на личные,

политические, социально-экономические и культурные, однако, стоит заметить, что в значительной степени такая классификация довольно символична. Для ряда прав

5

существенно лишь различие между правами человека и правами гражданина.

Личными правами обладает каждый человек от рождения. Часто термин «личные права» подменяют определением гражданские права, но это не означает того, что они связаны с принадлежностью к гражданству государства (или вытекают из него). Личные права неотъемлемы для любого человека независимо от его гражданства, пола, возраста, расы, этнической или религиозной принадлежности.

Кличным правам, например, обычно относят право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, право на неприкосновенность жилища, право на судебную защиту, свободу вероисповедания и другие права.

Политические права и свободы связаны с принадлежностью к гражданству данного государства и отличаются этим от личных, социальных, экономических и других прав.

Под гражданством РФ понимается устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» (далее – Федеральный закон «О гражданстве РФ»).

Политические права являются одной из групп основных конституционных прав и свобод граждан, так как дают возможность человеку участвовать в общественной и политической жизни страны.

Кполитическим правам, как правило, причисляются:

свобода слова;

свобода информации;

право человека на гражданство;

право граждан на объединение;

свобода собраний, т.е. право собираться мирно и без оружия, проводить митинги, демонстрации, шествия;

право на участие в управлении делами государства и на равный доступ к государственной службе;

право на участие в отправлении правосудия;

право обращений или петиций, т.е. обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

свобода средств массовой информации;

избирательные права (активное и пассивное субъективное избирательное право – права избирать и быть избранным).

Социально-экономические права нормативно закрепляют социально-

экономические условия жизни человека, определяют его положение в области труда, быта, социальной защищенности, занятости. Играя значительную роль в обеспечении правового статуса личности, они гарантируют человеку достойную жизнь, нормальное физиологическое развитие, свободу предпринимательской и иных форм экономической и трудовой деятельности. Социально-экономические права, как правило, распространены на определенную область жизни человека, а их реализация зависит от состояния национальной экономики и ресурсов.

6

Ксоциально-экономическим правам относятся: право на труд; право на собственность; право на отдых; право на социальное обеспечение; право на забастовки; право на достойный уровень жизни; право на охрану здоровья и др.

Культурные права – совокупность прав и свобод человека, гарантированных Конституцией РФ, которые призваны обеспечивать реализацию возможностей человека в сфере культуры, науки, научных исследований.

Ккультурным правам относятся: право на образование; право на доступ к культурным ценностям; право на участие в культурной жизни; свобода творчества; право на доступ к культурным ценностям и др.

Конституционные обязательства РФ о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина распространяются не только на гражданские, политические, социально-экономические и культурные права личности.

Так, согласно ст. 69 Конституции РФ, они распространяются также:

а) на коллективные права коренных малочисленных народов. Коренные малочисленные народы составляют небольшую часть населения России. Тем не менее, они в полном объеме обладают правами, которые имеют все народы РФ, независимо от их численности и места проживания. Это следует в первую очередь из преамбулы Конституции РФ, закрепившей общепризнанный принцип равноправия и самоопределения народов. Основываясь на том, что каждый народ самобытен, все народы России обладают правом на сохранение и развитие национального языка, своей культуры, сохранение этничности.

В Конституции РФ гарантиям прав малочисленных народов посвящена отдельная норма ст. 69, устанавливающая, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ. В данной конституционной норме прямо не указываются и не определяются конкретные права лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам.

Защита прав коренных малочисленных народов РФ составляет одну из важных конституционных задач нашего государства;

б) на права национальных меньшинств, которым в соответствии с ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гарантируется единая государственная защита.

Указанная норма получила дальнейшую конкретизацию в п. «в» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которым в ведении РФ находятся «регулирование и защита прав национальных меньшинств», а также в п. «б» ст. 72, согласно которому в совместном ведении РФ и ее субъектов находится «защита прав национальных меньшинств».

Провозгласив приоритет прав и свобод человека и гражданина, РФ приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения (ст.2 Конституции РФ).

Для этого государство развивает и создает соответствующие гарантии (условия и средства) государственной защиты прав и свобод человека и устанавливает юридические механизмы их осуществления (реализации). Гарантом прав и свобод человека и гражданина выступает Президент РФ.

7

Вцелях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека, созданы институты, способствующие реализации их прав.

Юридические гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина обеспечиваются законодательными актами, принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ, и направленные на развитие ее положений. В РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Процессуальные гарантии обеспечиваются системой судебных и правоохранительных органов. Им посвящены ст. 46–54 Конституции РФ. Среди них: право на судебную защиту прав и свобод (в том числе право на обжалование в суд незаконных действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц), право на защиту, право на получение квалифицированной юридической помощи и т.п. Исключительное по своей важности место в системе органов, обеспечивающих защиту прав человека, занимает суд. Защита прав и свобод человека осуществляется также правоохранительными органами (органы прокуратуры, органы юстиции, органы внутренних дел и др.).

Вслучаях, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, каждый человек, согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.

Европейский Суд по правам человека при Совете Европы (Страсбург) играет особую роль среди межгосударственных органов по защите прав и свобод человека. Действуя на основании Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., он рассматривает индивидуальные жалобы граждан государств-участников на нарушения их прав, закрепленных в Конвенции 1950 г. и дополняющих ее протоколах.

РФ в 1996 г. принята в состав Совета Европы, и после ратификации названной выше Конвенции и протоколов к ней, в частности протокола о признании юрисдикции Европейского Суда по правам человека, этот суд вошел в число межгосударственных органов по защите прав и свобод человека, на которые распространяйся действие ч. 3 ст. 46 Конституции РФ.

Дополнительной гарантией, обеспечивающей государственную защиту прав личности стало создание института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный), осуществляющего контроль за соблюдением прав

исвобод личности в государстве в случаях, когда лицо уже обращалось за защитой своих прав в органы государственной власти или судебные органы.

Следует отметить, что законодатель в комментируемой норме определил границы деятельности Уполномоченного. В частности, Уполномоченный призван обеспечивать контроль за соблюдением прав и свобод исключительно граждан РФ. Данное положение вступает в противоречие со ст. 15 комментируемого Закона, в соответствии с которой Уполномоченный рассматривает жалобы не только граждан РФ, но и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства.

8

2. Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией РФ 1993 года. Пункт «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ относит к ведению Государственной Думы РФ назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитный институт, таким образом, получил конституционный статус, особенностью которого является тот факт, что ни Президент РФ, ни Правительство РФ, ни Совет Федерации РФ не могут изменить или подменить решения Государственной Думы РФ о пребывании Уполномоченного на должности государственного правозащитника.

Задачей Уполномоченного по правам человека в РФ является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Институт подобного рода существует в разных государствах мира и обобщенно называется «институтом омбудсмена». Во многих странах для обозначения этой должности используются различные названия, например в Испании - Защитник народа, в

Великобритании – Парламентский уполномоченный по делам администрации, во Франции

– Посредник, в Италии – Гражданский защитник, в США – Общественный адвокат и помощник граждан, в Польше – Защитник прав граждан.

Помимо рассмотрения жалоб и обращений граждан, в функции национальных институтов омбудсмена включаются также:

взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления;

мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека;

анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека;

правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.

Впоследнее время «омбудсмены» из разных стран оказывают все большее внимание информационно-просветительской деятельности государства. В их обязанность стало входить формирование культуры прав человека, в том числе путем просветительской деятельности и разработки информационных программ образования и просвещения в этой области.

3. Обеспечение гарантий государственной защиты сводится к содействию Уполномоченного восстановлению нарушенных прав человека, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международных отношений в области прав человека и правовому просвещению населения государства по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.

Комментируемый Закон наиболее полно регулирует деятельность Уполномоченного по рассмотрению жалоб о нарушениях прав человека и оказанию содействия заявителям в их восстановлении. Итогом рассмотрения Уполномоченным таких жалоб является не только содействие в их восстановлении, но и анализ, обобщение

9

иформирование информационного материала о соблюдении прав человека, устранения причин их нарушений и условий, способствующих таким нарушениям.

Другие полномочия государственного правозащитника (участие в законотворческом процессе, международное сотрудничество по правам человека и др.) устанавливаются комментируемым Законом, иными федеральными законами, а также реализуются в его практической деятельности. Так, например, полномочия по содействию в совершенствовании законодательства о правах человека и участию в законодательном процессе Уполномоченный реализует в соответствии с Регламентом Государственной Думы, на основании результатов изучения и обобщения своей правоприменительной практики.

Необходимо отметить, что в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ также принимает участие в осуществлении мер по обеспечению прав человека. Проекты федеральных законов о признании, соблюдении и защите прав человека разрабатываются на основании планов его деятельности, связанной с подготовкой законопроектов.

Уполномоченный, участвуя в законодательном процессе с позиции государственного народного правозащитника, обладая в значительной степени познаниями и опытом в области прав человека, наиболее эффективно оценивает необходимость принятия законов, анализирует их соответствие общепризнанным нормам

ипринципам международного права.

Деятельность Уполномоченного в российском парламенте направлена, прежде всего, на содействие человеку при реализации и защите его прав, и не в коем случае не определяется интересами государственных органов.

Уполномоченному предоставляется право участвовать в любом открытом и закрытом заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии с Регламентом его работы, что обеспечивает необходимое взаимодействие государственного правозащитника с парламентом по вопросу совершенствования законодательства РФ о правах человека.

Относительно международного сотрудничества в деятельности Уполномоченного важно отметить, что подготовка проектов федеральных законов, соответствующих международным обязательствам РФ в области прав человека, производится с учетом рекомендаций межгосударственных органов, осуществляющих контроль за соблюдением международных договоров, участником которых является и РФ. К числу таких органов относятся, например: Комитет по правам человека ООН, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ООН, Комитет против пыток ООН, Комитет по правам ребенка ООН, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин ООН.

В2001 году институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был присвоен статус «В».

В2008 году Аппарат Уполномоченного подготовил заявку на присвоение

институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации высшего аккредитационного статуса «А». В начале ноября 2008 года эта заявка была рассмотрена Подкомитетом по аккредитации Международного координационного комитета национальных правозащитных институтов при Совете ООН по правам человека. По

10