Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

То есть сам по себе, аппарат Уполномоченного юридическим лицом не является. Однако, при осуществлении своей деятельности аппарат Уполномоченного наделяется правами и обязанностями, присущими юридическому лицу.

Статья 38

1.Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета.

2.В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата.

3.Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов.

4.Финансовая отчетность предоставляется Уполномоченным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

5.Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью. Уполномоченный обеспечивается документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, иными государственными органами, общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Комментарий к ст. 38

1.Финансирование расходов, необходимых для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из бюджетных средств РФ.

Федеральный бюджет России — основной финансовый план государства.

Он имеет силу закона, утверждается высшим законодательным органом страны (Федеральным Собранием Российской Федерации), после чего подписывается Президентом РФ.

2.Норму о специальном выделении средств, необходимых для обеспечения Уполномоченного и его рабочего аппарата в составе затрат федерального бюджета можно определить как показатель, позволяющий Уполномоченному четко соизмерить и спланировать свою деятельность на предстоящий год с учетом ставящихся задач.

В то же время примененная формулировка «отдельной строкой» Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрена.

Общепризнанно, что словосочетание «отдельной строкой» означает строго целевое направление и расходование средств.

81

Средства, предусматриваемые в федеральном бюджете для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата, необходимы для оплаты труда государственного правозащитника и государственных гражданских служащих возглавляемого им органа, покрытия командировочных расходов, материальнотехнического обеспечения и др.

3.Смета расходов бюджетных средств, выделенных Уполномоченному, разрабатывается и исполняется им самостоятельно, т.е. без привлечения и участия какихлибо иных органов. Счетная палата РФ осуществляет финансовый контроль за целевым расходованием бюджетных средств и соблюдением финансовой дисциплины Уполномоченным и его рабочим аппаратом.

4.Финансовая (бюджетная) отчетность, предоставляемая Уполномоченным, установлена Министерством финансов РФ в соответствии с положениями раздела VIII.1 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ и является годовой.

В соответствии со ст. 264.1 Бюджетного кодекса РФ бюджетная отчетность включает в себя:

отчет об исполнении бюджета;

баланс исполнения бюджета;

отчет о финансовых результатах деятельности;

отчет о движении денежных средств;

пояснительную записку.

Отчет об использовании выделенных финансовых средств направляется Уполномоченным в высший исполнительный орган государственной власти – Правительство РФ в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.

5.В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью.

Согласно ст. 296 ГК РФ государственные учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

Собственником имущества, находящегося в оперативном управлении Уполномоченного и его рабочего аппарата является РФ.

Уполномоченный и возглавляемый им аппарат не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним государством или приобретенным за счет бюджетных средств (ст. 298 ГК РФ).

6.П. 5 комментируемой статьи также предусматривается информационное обеспечение деятельности Уполномоченного высшими органами исполнительной, законодательной и судебной власти, Генеральным прокурором РФ, Администрацией Президента РФ, общественными объединениями.

К иным государственным органам, предоставляющим Уполномоченному информацию и документы о своей деятельности относят органы особой компетенции. К их числу относятся, например, Центральная избирательная комиссия РФ, Счетная палата РФ.

82

Информационное обеспечение деятельности Уполномоченного подразумевает обязательное направление в его адрес всех вступивших в законную силу законов, Указов и Распоряжений Президента РФ, постановлений и определений высших судов РФ, и других документов, необходимых государственному правозащитнику для оценки правовой ситуации в стране.

Другими информационными и справочными материалами, направляемыми Уполномоченному, могут быть любые документы и сведения органов государственной власти, органов особой компетенции, их должностных лиц, общественных объединений и организаций, способствующие эффективной реализации Уполномоченным своих полномочий.

Статья 39

1.Уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит его работой.

2.В пределах сметы расходов Уполномоченный устанавливает численность и штатное расписание своего рабочего аппарата.

3.По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный издает распоряжения.

Комментарий к ст. 39

1. Уполномоченный по правам человека руководит своим рабочим аппаратом на принципах единоначалия.

Настоящий закон устанавливает правовое положение рабочего аппарата Уполномоченного. Положение о нем утверждается непосредственно Уполномоченным и отражает внутреннее устройство и распределение компетенции государственного правозащитного органа.

Положение о рабочем аппарате Уполномоченного является локальным нормативным актом, в котором определяются: порядок его создания (образования); правовое и административное положение в государстве; структура; задачи и функции аппарата; его права и взаимоотношения с другими органами и должностными лицами; ответственность аппарата в целом и его служащих.

2.Организационная структура аппарата Уполномоченного является элементом ее внутренней среды и создается с целью обеспечения координации и контроля деятельности ее подразделений и сотрудников.

Структура любой организации представляет собой фиксированные внутренние взаимосвязи. Ее можно понимать как установленную схему взаимодействия и координации ее подразделений и служащих.

Структура рабочего аппарата утверждается Уполномоченным и отображает состав и наименование ее подразделений, секторов и других линейных и функциональных единиц.

3. Структурные подразделения рабочего аппарата Уполномоченного, на

83

организационного обеспечения, отдел связи с общественностью и СМИ, отдел государственной службы и кадров);

управление делами;

управление государственной защиты прав человека (отдел защиты политических прав человека и административных процедур, отдел защиты жилищных прав человека, отдел защиты трудовых прав человека, отдел защиты прав человека в уголовном судопроизводстве и др.);

организационно-аналитическое управление (отдел взаимодействия с государственными органами и общественными объединениями, отдел взаимодействия с уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, отдел по защите свободы совести, отдел мониторинга и анализа соблюдения прав человека, отдел подготовки ежегодных и специальных докладов и др.);

управление по правам ребенка (отдел защиты прав детей);

управление финансирования и обеспечения деятельности аппарата (отдел исполнения бюджета, бухгалтерского учета и отчетности, отдел

финансового и валютного обеспечения, отдел информационных технологий, отдел социального обеспечения, отдел материально-технического обеспечения).

Каждое структурное подразделение рабочего аппарата действует на основании положения о нем, утверждаемом Уполномоченным.

4. Численность рабочего аппарата Уполномоченного представляет собой количественный состав должностей государственной гражданской службы аппарата Уполномоченного, распределенный по группам и категориям.

Статьей 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» установлено, что должности государственной гражданской службы подразделяются на категории и группы. К категориям должностей гражданской службы относят:

руководители;

помощники (советники);

специалисты;

обеспечивающие специалисты.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

высшие должности гражданской службы;

главные должности гражданской службы;

ведущие должности гражданской службы;

старшие должности гражданской службы;

младшие должности гражданской службы.

5.Штатное расписание — это организационно-распорядительный документ, отражающий структуру любой организации.

В штатном расписании аппарата Уполномоченного содержится полный перечень должностей государственной гражданской службы с указанием их количества , размеров окладов и дополнительных премий и надбавок, существующих в данном государственном органе по отношению к той или иной должности, а также месячный фонд заработной платы всех сотрудников.

84

Численность рабочего аппарата и его штатное расписание утверждаются его руководителем – Уполномоченным в пределах бюджетных средств, выделенных на его содержание (сметы расходов).

6. Руководство аппаратом предполагает реализацию управленческих функций Уполномоченного, заключающихся в принятии решений по вопросам функционирования

идеятельности аппарата и его сотрудников.

Вэтой связи Уполномоченный вправе издавать от своего имени акты управления – распоряжения, являющиеся его организационно-распорядительными документами. Распоряжения Уполномоченного готовятся в целях разрешения оперативных вопросов; чаще всего, имеет ограниченный срок действия, и касаются узких сфер деятельности рабочего аппарата.

Статья 40

1.Материальные гарантии независимости Уполномоченного, связанные с оплатой труда, медицинским, социальным и иным обеспечением и обслуживанием, устанавливаются применительно к соответствующим гарантиям, предусмотренным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для должностных лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации.

2.Права, обязанности и ответственность работников рабочего аппарата Уполномоченного,

атакже условия прохождения ими государственной службы определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе, а также законодательством Российской Федерации о труде.

Комментарий к ст. 40

1. Частью 1 комментируемой статьи устанавливается равенство статуса Уполномоченного и должностных лиц, занимающих государственные должности РФ в части обеспечения материальными гарантиями. Так, оплата труда, медицинское, социальное и иное обеспечение и обслуживание Уполномоченного осуществляются в порядке и объемах, предусмотренных для должностных лиц, занимающих государственные должности РФ.

Государственные должности РФ – должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Правовой статус лиц, их замещающих, регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством.

Лица, занимающие государственные должности РФ не относятся к федеральным государственным служащим, в связи с чем им не присваиваются классные чины федеральной государственной гражданской службы. Им могут присваиваться воинские и специальные звания, дипломатические ранги, классные чины правоохранительной службы.

Государственные должности РФ следует отличать и от должностей государственной службы, а также от государственных должностей субъектов РФ.

85

Последние устанавливаются конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях РФ» должность Уполномоченного включена в Сводный перечень государственных должностей РФ.

Материальные гарантии деятельности Уполномоченного (оплата труда, медицинское, социальное и иное обеспечение и обслуживание) приравнены к гарантиям, предусмотренным для других государственных должностей РФ, что позволяет заключить о равнозначности их правового статуса на государственном уровне.

Размер оплаты труда Уполномоченного регулируется Указом Президента РФ от 09 апреля 1997 г. № 309. «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности РФ».

Социальное обеспечение Уполномоченного предусмотрено Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности РФ и государственные должности федеральной государственной службы». В соответствии с данным Указом лица, замещавшие государственные должности РФ на постоянной основе не менее одного года и получавшие денежное вознаграждение за счет средств федерального бюджета, освобожденные от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в РФ» либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в РФ».

Ежемесячная доплата к государственной пенсии указанным лицам устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при замещении государственной должности РФ от одного года до трех лет – 55 процентов, свыше трех лет – 75 процентов их месячного денежного вознаграждения.

При этом, месячное денежное вознаграждение указанных лиц для исчисления размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии определяется (по выбору этих лиц) по государственной должности РФ, замещавшейся на день достижения ими возраста, дающего право на государственную пенсию по старости, либо по последней государственной должности РФ, полномочия по которой были прекращены (в том числе досрочно).

Порядок установления, выплаты и перерасчета ежемесячной доплаты к государственной пенсии установлен Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 1999 г. № 1233 «О реализации Указа Президента РФ от 15 июня 1999 г. № 755 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности РФ и должности федеральных государственных служащих».

Иное обеспечение и обслуживание подразумевает установление Уполномоченному различных льгот (например, жилищного характера, обеспечение его личным служебным автотранспортом и др.)

2. Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» (далее – Федеральный закон «О системе государственной

86

службы РФ» выделяется два вида государственных служащих: федеральные государственные гражданские служащие и государственные гражданские служащие субъектов РФ. Сотрудники рабочего аппарата Уполномоченного имеют статус федеральных государственных гражданских служащих.

Федеральный государственный гражданский служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» установлено, что должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента РФ, подлежат включению в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы.

Наименования должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных органах или их аппаратах должны соответствовать наименованиям должностей, включенных в Реестр, утвержденный Указом Президента РФ 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».

Права, обязанности, ответственность, условия прохождения службы, установленные главой 3 «Правовое положение (статус) государственного гражданского служащего» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являются элементами правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего. Отношения, возникающие в связи с прохождением федеральной государственной гражданской службы определяются также иными федеральными законами, например, Федеральным законом «О системе государственной службы РФ»; Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ».

Помимо норм федерального законодательства, правовое положение федеральных государственных гражданских служащих регулируется и иными нормативными правовыми актами, такими, как, например, Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Помимо положений федерального законодательства, регулирующих особенности прохождения государственной гражданской службы РФ, профессиональная деятельность федеральных государственных гражданских служащих как работников, состоящих в трудовых отношениях с государственными органами, регулируется Трудовым кодексом РФ.

Статья 41

87

При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

Комментарий к ст. 41

Создание при Уполномоченном экспертного совета обусловлено исключительно целью оказания ему и его аппарату консультативной помощи в осуществлении независимой деятельности по соблюдению прав и свобод человека и их государственной защиты.

Комментируемая статья устанавливает, что такой совет может создаваться только из лиц, обладающих необходимыми научными познаниями или соответствующим практическим опытом.

Согласно общепринятому определению, «эксперт (от лат. expertus - опытный):

1)специалист в различных областях науки, техники, искусства и других отраслей, приглашаемый для исследования каких-либо вопросов, решение которых требует специальных знаний;

2)в праве – лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое

уполномоченными государственными и общественными (например, третейский суд) органами для проведения экспертизы»5.

По правовому положению (статусу) экспертный совет является консультативносовещательным общественным органом. Члены совета призваны оказывать Уполномоченному консультативную помощь, например, в подготовке правовых экспертиз

изаключений на законопроекты; в подготовке программ, докладов, подборе материалов и иных документов, используемых в его деятельности и др.

Обладание членами экспертного совета необходимыми познаниями в области прав

исвобод человека и гражданина в настоящем законе представляется как необходимое требование, указывающее на то, что данные лица должны не просто иметь представление о правах и свободах человека, но и иметь специальные (учитывая сложную и многообразную международную и отечественную систему прав человека) и глубокие знания в данной области, а также опыт их защиты.

Глава V. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 42

Местом постоянного нахождения Уполномоченного является город Москва.

Комментарий к ст. 42

88

Нормой комментируемой статьи установлено, что Уполномоченный находится в столице РФ – городе Москве (Центральный федеральный округ).

Размещение и постоянное пребывание Уполномоченного и его рабочего аппарата в центре страны:

способствует наиболее эффективной реализации его независимых контрольнонадзорных полномочий;

обеспечивает взаимосвязь и взаимодействие с Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным судом РФ, другими федеральными органами государственной власти, их должностными лицами;

позволяет при возникшей необходимости беспрепятственно посещать руководителей государственных органов, участвовать в заседаниях Государственной Думы РФ, Общественной палаты РФ и пр.

Юридический и фактический адрес Уполномоченного (его рабочего аппарата):

103084, Москва, Мясницкая, 47.

Статья 43

В срок не позднее 30 дней со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного в порядке, установленном главой II настоящего Федерального конституционного закона.

Комментарий к ст. 43

Комментируемый Федеральный конституционный закон принят в соответствии с Конституцией РФ, которой учреждена государственная должность Уполномоченного. П. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного.

До принятия комментируемого Закона 17 января 1994 г. Государственной Думой РФ первым был назначен на должность Уполномоченного С.А. Ковалев, 10 марта 1995 г. он был освобожден от занимаемой должности.

После процедур согласования 25 декабря 1996 г. Государственной Думой РФ был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Закон определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности.

Всоответствии со ст. 44 комментируемого Федерального конституционного закона, указанный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Первое официальное опубликование состоялось в Собрании законодательства РФ от 3 марта 1997 г. № 9, ст. 1011. Таким образом, комментируемый закон начал действовать с 3 марта 1997 г.

Всрок не позднее 30 дней со дня вступления Закона в силу Государственная Дума РФ обязана была назначить Уполномоченного. Первый раз этот вопрос рассматривался 4 апреля 1997 г. Государственной Думой РФ было проведено тайное голосование по каждой из пяти предложенных кандидатур. Необходимое большинство голосов не набрал ни один

кандидат. 17 сентября 1997 г. при повторном рассмотрении вопроса ситуация

89

повторилась. В мае 1998 года депутаты Государственной Думы в третий раз заслушали соискателей на должность Уполномоченного.

22 мая 1998 г. Постановлением Государственной Думы РФ № 2496-II ГД по результатам тайного голосования ее депутатов (299 депутатов – «за», 29 – «против» и 3 – «воздержались») на должность Уполномоченного был назначен О.О. Миронов – известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права.

В этот же день им была принесена присяга и О.О. Миронов вступил в должность Уполномоченного по правам человека в РФ.

Статья 44

Настоящий Федеральный конституционный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Комментарий к ст. 44

Действие нормативного акта ограничено во времени и определяется рамками от момента вступления в силу нормативного правового акта и до момента утраты им юридической силы.

Момент вступления в силу нормативных правовых актов может определяться:

1)временем его принятия;

2)временем, указанным в самом акте либо специальном акте о вступлении в силу данного акта;

3)днем официального опубликования акта;

4)датой, связанной с истечением определенного срока после официального опубликования акта.

Норма права начинает свое действие с момента вступления в силу, юридическим фактом которого которым является официальное опубликование. В соответствии с п.3 ст. 15 Конституции РФ законы и другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина подлежат официальному опубликованию.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ. Ст. 1 указанного закона устанавливает, что на территории РФ применяются только официально опубликованные федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания.

Также согласно ст. 6 указанного Федерального закона федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Первое официальное опубликование комментируемого Федерального конституционного закона состоялось в Собрании законодательства РФ от 3 марта 1997 г.

№9, ст. 1011.

90