Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

итогам рассмотрения российской заявки, а также всего массива приложенных к ней документов — извлечений из российского законодательства, докладов Уполномоченного и других материалов о его деятельности - институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был присвоен искомый статус «А» как национальному правозащитному институту, находящемуся в полном соответствии с указанными «Парижскими принципами».1

Россия, при ратификации международных договоров о правах человека, принимает на себя обязательства как выполнять предусмотренные в них общепризнанные стандарты в области прав человека, так и придерживаться рекомендаций, учрежденных в соответствии с ними межгосударственных органов.

Руководствуясь в осуществлении своей деятельности международными договорами РФ, Уполномоченный не ограничивается только контролем их соблюдения, а стремится к формированию общественного мнения в поддержку дальнейшей законодательной интеграции общепризнанных международных стандартов в области прав человека в правовую систему РФ.

При исполнении своих обязанностей, связанных с международным сотрудничеством в сфере прав и свобод человека, Уполномоченный, в соответствии с нормой ст. 61 Конституции РФ, уделяет значительное внимание также обеспечению защиты прав граждан, находящихся за пределами страны.

Деятельность Уполномоченного на международной арене проявляется в сотрудничестве с такими организациями, как Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Консультативный комитет Кабинета министров Совета Европы, другими межгосударственными органами по защите прав человека.

Указом Президента РФ от 28 декабря 2005 г. № 1549 «О Межведомственной комиссии РФ по делам Совета Европы» для обеспечения международных связей Уполномоченного и его участия в сотрудничестве с Советом Европы, данная государственная должность включена в состав утвержденной комиссии.

Реализация прав и обязанностей Уполномоченного в рамках международного сотрудничества по защите прав человека реализуется им также в деятельности, позволяющей государственным правозащитникам иностранных государств и международным неправительственным правозащитным организациям участвовать в качестве наблюдателей в период проведения избирательных кампаний.

Так, в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19–ФЗ «О выборах Президента РФ» и ст. 31 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51–ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» Уполномоченный вправе подавать предложения о направлении соответствующих приглашений иностранным (международным) наблюдателям.

Правовое просвещение населения Уполномоченным сводится к его информационной деятельности в сферах образования и воспитания личности в государстве различными общепризнанными формами и методами, способствующими достижению цели устранения причин нарушения прав человека.

1 http://www.denmark.mid.ru/news_13

11

Для обеспечения Уполномоченного необходимыми документами и материалами о правах человека, формах и методах их защиты на государственном и межгосударственном уровне, информации об общепризнанных стандартах их соблюдения в демократическом правовом государстве, установлено его право на сотрудничество с информационными центрами ООН и Совета Европы в РФ.

Статья 2

1.Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

2.В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к ст. 2

1. Мандат, предоставленный Уполномоченному как государственному защитнику прав человека в РФ настоящим Законом, позволяет ему реализовывать свои полномочия независимо от государственных органов и должностных лиц.

Систему государственных органов составляют органы государственной власти и иные государственные органы.

В свою очередь органы государственной власти подразделяются на органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ – это органы законодательной

(представительной), исполнительной и судебной власти РФ, которыми в соответствии со ст. 11 Конституции РФ являются Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

Органами государственной власти субъектов РФ являются законодательные

(представительные) и исполнительные органы субъектов РФ.

Понятие «должностного лица» содержится в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, а также в примечании 1 к ч. 3 ст. 285 УК РФ.

Государственным органом является, например. Избирательная комиссия РФ. Должностным лицом признается лицо, осуществляющее функции представителя

власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

При осуществлении своей деятельности Уполномоченный исполняет свои права и обязанности по государственной должности единолично, действуя независимо от какихлибо государственных органов, их должностных лиц, политических партий и общественных объединений и не участвует в представлении их интересов.

12

Правовая позиция Уполномоченного беспристрастна. Решения государственного правозащитника должны соответствовать Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам права, международным договорам РФ.

Деятельность Уполномоченного по правам человека «в личном качестве» направлена на обеспечение независимой и самостоятельной защиты прав человека в РФ; никакие государственные органы и должностные лица не могут влиять на принимаемые им решения и создавать препятствия в реализации им своих полномочий.

Относительная свобода и автономность при осуществлении своих полномочий государственным правозащитником, однако, не свидетельствует о том, что Уполномоченный действует обособленно от государства.

Напротив, его должность относится к числу государственных должностей РФ, учреждаемых Конституцией РФ, оплачивается за счет средств бюджета РФ, кандидатура на должность Уполномоченного утверждается Государственной Думой РФ, а его законотворческая деятельность при осуществлении своих полномочий осуществляется в Федеральном Собрании РФ. Все это свидетельствует о том, что Уполномоченный действует от имени государства, но в интересах прав человека.

Гарантии, предоставленные Уполномоченному от вмешательства в его деятельность по обеспечению и защите прав и свобод человека в РФ во многом схожи с гарантиями, предоставляемыми судьям и прокурорам РФ при осуществлении ими своей профессиональной деятельности в сферах правосудия и надзора за соблюдением законности на территории РФ.

Так, например, согласно норме ст. 120 (ч. 1) Конституции РФ судьи также независимы и руководствуются только Конституцией РФ и федеральным законодательством, а судебная власть в соответствии с нормой ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1–ФКЗ «О судебной системе РФ» является самостоятельной и действует независимо от власти законодательной и исполнительной.

Органы прокуратуры, в свою очередь, на основании нормы ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» также осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и общественных объединений.

Однако такая схожесть в предоставляемых гарантиях независимости и неподотчетности не является свидетельством того, что государственная должность Уполномоченного и должности судей и прокуроров РФ равнозначны по статусу.

Судьи и прокуроры РФ представляют органы государственной власти РФ и наделены властными полномочиями. Осуществляя свою деятельность по защите прав и свобод человека, они также могут оказаться в качестве субъектов, нарушивших своими решениями или действиями (бездействиями) права человека.

Уполномоченный не наделен какими-либо властными полномочиями, что исключает его возможность самому быть нарушителем прав и свобод человека. В силу этого Уполномоченный, выполняя государственную функцию защиты, действует только в интересах личности, что, с одной стороны, говорит о его весьма значимой роли в сфере защиты прав и свобод человека.

13

Однако, с другой стороны, деятельность Уполномоченного направлена не на устранение допущенных нарушений, а лишь на содействие в восстановлении прав и свобод личности в государстве, что подтверждает тот факт, что обращение к Уполномоченному с жалобой является лишь дополнительным средством защиты гражданами своих прав и свобод, а рассмотрение указанных жалоб Уполномоченным – дополнительным средством со стороны государства в защите прав человека.

Не имея властных полномочий, и не будучи подотчетным и подконтрольным каким либо государственным органам и должностным лицам, государственный правозащитник использует иные способы и средства для достижения восстановления нарушенных прав и свобод человека.

Уполномоченный по правам человека в РФ, используя профессиональные знания, навыки и опыт работы в области защиты общепризнанных прав и свобод человека, достигает поставленные пред ним задачи по восстановлению прав путем вынесения специальных рекомендаций для устранения нарушений между какими-либо государственными органами, должностными лицами и человеком.

2. Занимая государственную должность и являясь государственным защитником прав человека, Уполномоченный в своей правозащитной деятельности руководствуется Конституцией РФ, комментируемым Законом, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, а также законодательством РФ, регулирующим права человека.

В своей профессиональной деятельности Уполномоченный не только осуществляет контроль за соблюдением международных договоров РФ, но и способствует имплементации общепризнанных международных норм в области прав человека в законодательную систему РФ. В связи с этим, согласно норме ст. 8 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101–ФЗ «О международных договорах РФ», Уполномоченный вправе представлять Президенту РФ или Правительству РФ (в зависимости от характера затрагиваемых вопросов) свои рекомендации о заключении соответствующих международных договоров РФ.

Статья 3

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Комментарий к ст.3

1. Обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 2 Конституции РФ возложены на государство. Под

существующими (основными) средствами защиты прав и свобод в широком значении

подразумеваются конституционные гарантии, обеспечивающие государственную правовую защиту прав и свобод личности в первую очередь правоохранительными органами (например, судебная защита, прокурорский надзор). В более узком значении под конституционными гарантиями понимаются правовые средства реализации и защиты

14

гражданами своих прав и свобод. К системе таких гарантий, являющихся по сути дополнительными, относится деятельность специальных государственных органов, как, например, Уполномоченного, Конституционного Суда и др.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 1, 2 ст. 46).

Правовой механизм реализации этой конституционной гарантии определен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Защита прав и свобод человека органами правосудия представляет собой юрисдикционный институт правового государства.

Нормой ст. 18 Конституции РФ установлено, что права и свободы граждан обеспечиваются именно правосудием. Основная функция суда как органа судебной власти правоохранительная, а важнейшим способом ее реализации является правосудие, обеспечивающее защиту и восстановление нарушенных прав.

Однако даже в суде человек зачастую сталкивается с произволом и злоупотреблениями со стороны должностных лиц правоохранительных органов, и в таком случае требуется дополнительная, специальная защита нарушенных прав и их восстановление. На обеспечение защиты и восстановление прав и свобод гражданина направлена профессиональная деятельность Уполномоченного.

2. В соответствии с действующим российским законодательством решения Уполномоченного по правам человека не подменяют компетенцию государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Компетенция государственных органов (от лат. competens — соответствующий)

– особый комплекс полномочий государственных органов и должностных лиц, которым он наделяется в соответствии с законом, нормативным документом, уставом, положением.

Уполномоченный действует самостоятельно и независимо от судебных и правоохранительных органов, не отменяя и не требуя пересмотра их решений. Его деятельность, в отличие от деятельности органов правосудия и правоохранительных органов, направлена на единоличное рассмотрение жалоб граждан РФ и пребывающих на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на нарушения их прав в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Статья 4.

Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Комментарий к ст. 4

Уполномоченного в режиме чрезвычайного или военного положения.

Понятие «чрезвычайного положения» раскрывается в ч. 1 ст. 1 Федерального

15

конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее

– Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»), в соответствии с которой чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационноправовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные указанным Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Согласно ст. 56 Конституции РФ режим чрезвычайного положения как на всей территории РФ и в отдельных ее местностях может вводиться при наличии обстоятельств

ив порядке, установленных указанным Федеральным конституционным законом.

ВРФ в соответствии со ст. 88 Конституции РФ чрезвычайное положение вводит своим указом президент страны при следующих обстоятельствах, предусмотренных ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе РФ:

при попытке насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженном мятеже, массовых беспорядках, террористических актах, блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей, подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях, в том числе эпидемиях и

эпизоотиях, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Режим чрезвычайного положения предполагает ограничение прав и свобод граждан, юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 4) обращает внимание на невозможность ограничения основных, неотъемлемых прав и свобод человека во время чрезвычайного положения в государстве, участвующем в Пакте. Имеются в виду право на жизнь, запрет пыток или жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство обращения или наказания, свобода от рабства и подневольного труда, право на признание человеческой правосубъектности, право на свободу мысли, совести и религии и т.д. Это соответствует закрепленной в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ норме, согласно которой в условиях чрезвычайного положения не

16

подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46 - 54 Конституции РФ.

Таким образом, права человека подразделяют на:

основные (абсолютные) неотъемлемые права, которые не могут ограничиваться и приостанавливаться;

относительные права, которые подлежат ограничению или приостановлению в случае введения режимов чрезвычайного или военного положения.

2.Общепризнанно, что нормы международного права не регулируют режимы чрезвычайных положений, вводимых внутри каких-либо государств.

На это, в частности, указывают положения п. 2 ст. 1 Дополнительного протокола II

кЖеневским конвенциям 1949 г. В связи с этим, в силу суверенности государств, они самостоятельно вырабатывают правовую базу, регулирующую вопросы применения чрезвычайных мер в особых условиях, вызванных национальной необходимостью.

Вместе с тем, мировое сообщество обязано осуществлять контроль за соблюдением прав человека и обеспечением их защиты в период предпринимаемых государствами чрезвычайных мер. Международно-правовое регулирование обеспечения прав человека в период чрезвычайного положения направлено на недопущение массовых и грубых нарушений национальными властями прав и свобод человека.

В настоящее время международно-правовые акты закрепляют нормы, запрещающие государствам осуществлять определенные действия в чрезвычайных обстоятельствах, являющиеся нарушением естественных прав человека.

В соответствии с международно-правовыми актами любые правоограничительные меры при осуществлении режима чрезвычайного положения не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и по другим обстоятельствам.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (далее –Федеральный конституционный закон «О военном положении») военным положением признается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии.

В соответствии с нормой ст. 87 Конституции РФ, ст. 4 Федерального конституционного закона «О военном положении» режим военного положения вводится на территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии против РФ или ее непосредственной угрозы Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Введение режима военного положения является основанием для применения мер, ограничивающих права и свободы человека. Анализ зарубежной практики свидетельствует о том, что ограничения прав и свобод в период чрезвычайного или военного положения, как правило:

а) не распространяются на основные права граждан; б) носят ограниченный по объему и времени действия характер;

в) применяются только на основании соответствующего законодательного акта.

17

их должностных лиц, государственных служащих, органов местного самоуправления. Одним из основных направлений его деятельности является совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Однако, исходя из большого количества нормативных правовых аспектов, существование не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ, а также видового многообразия нормативно-правовых актов, думается, что учреждение института Уполномоченного в субъекте РФ должно носить не возможный, а должный характер. Обязательность введения должности Уполномоченного в субъекте РФ позволила бы повысить степень защищенности прав и свобод человека в любой отдаленной от центра местности.

2. Частью 2 комментируемой статьи устанавливается порядок финансирования деятельности Уполномоченного в субъекте РФ и его аппарата.

Правовыми основами деятельности аппарата Уполномоченного в субъекте РФ являются Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина, федеральное законодательство, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ.

Уполномоченный в субъекте РФ и его аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющего гербовую печать и бланки со своим наименованием, с правом открытия расчетного счета и иных счетов. Сотрудники рабочего аппарата Уполномоченного являются государственными гражданскими служащими субъекта РФ. Права, обязанности и ответственность работников аппарата Уполномоченного, порядок и режим работы, а также условия прохождения ими государственной гражданской службы определяются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (далее – Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ») и соответствующим региональным законодательством.

Деятельность Уполномоченных в субъектах РФ и их аппаратов финансируется за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ в соответствии с региональным законодательством. В бюджетах субъектов РФ ежегодно отдельной строкой предусматриваются средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного в субъекте РФ и его рабочего аппарата.

Глава II. ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ

И ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ ДОЛЖНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО

Статья 6

На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Комментарий к ст. 6

19

1. Комментируемой статьей устанавливаются требования к лицам, замещающим должность Уполномоченного.

Должность Уполномоченного по правам человека включена в Сводный перечень государственных должностей РФ, установленный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». Государственные должности РФ – должности, устанавливаемые Конституцией РФ (как должность Уполномоченного по правам человека в РФ), а также федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»).

Должность Уполномоченного, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с комментируемым Законом, установлена ст. 103 Конституции РФ.

Замещение Уполномоченным по правам человека государственной должности РФ предполагает, что кандидат на нее должен обладать дееспособностью (в полном объеме). Дееспособность — способность физического лица осуществлять действия в соответствии со своей правоспособностью, дающая возможность наделять его правами и возлагать на него ответственность, обязанности. Полная дееспособность приобретается гражданином после достижения им возраста 18 лет.

Кандидат на замещение должности Уполномоченного не должен иметь судимостей, не исключая при этом погашенных и (или) снятых в установленном порядке.

В отношении замещения должности Уполномоченного закон не устанавливает требований непосредственно к образованию, стажу государственной службы или иному стажу общей трудовой или профессиональной деятельности, свидетельствующему о его предыдущей трудовой занятости. Так, на должность Уполномоченного вполне может претендовать кандидат, не имеющий, например, высшего образования, квалификации юриста, стажа государственной службы или стажа замещения государственной должности.

Кандидат, претендующий на замещение должности Уполномоченного, должен соответствовать лишь следующим правовым требованиям (критериям):

наличия у него гражданства РФ;

возрастному цензу не моложе 35-лет без ограничения предельного возраста;

наличия у кандидата познаний в области прав и свобод человека и гражданина;

наличия у кандидата опыта защиты прав и свобод человека и гражданина. Сведения о кандидате по первым двум правовым требованиям подлежат

объективной проверке в соответствии с предъявляемыми им документами. Уполномоченным может быть назначено только лицо, имеющее гражданство РФ.

Гражданство кандидата на указанную должность рассматривается объективно, не зависимо как от оснований приобретения им гражданства, предусмотренных Федеральным законом «О гражданстве РФ, так и от числа лет пребывания в нем.

Сведения о наличии у кандидата познаний в области прав и свобод человека и гражданина и опыта их защиты подлежат субъективной оценке. Субъектами оценочного процесса при вынесении предложения о кандидатуре на должность Уполномоченного являются Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе.

20