Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Следует отметить, что законодатель, установив в ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона необходимость предварительного обжалования решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих в судебном или административном порядке, предоставил право заявителю самому определять порядок такого обжалования. Прежде чем подать жалобу Уполномоченному, заявитель вправе обжаловать решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих только в судебном порядке, только в административном порядке, или и в административном и судебном порядке.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в компетенцию Уполномоченного не входит рассмотрение жалоб на решения:

палат Федерального Собрания РФ;

законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Решениями палат Федерального Собрания РФ являются:

постановления Государственной Думы (ч. 2 ст. 103 Конституции РФ);

постановления Совета Федерации (ч. 2 ст. 102 Конституции РФ).

Исходя из положений ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» решения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ оформляются постановлениями.

Указанная норма обусловлена следующими обстоятельствами. В соответствии с п. 3 ст. 1 комментируемого Закона Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав.

Вместе с тем, палаты Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принимают решения в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией РФ, федеральными законами. В случае, если указанные решения нарушают прав и свободы человека и гражданина, заявитель, считающий, что его права нарушены, вправе обжаловать данные решения в порядке главы 24 ГПК РФ. При этом суд проводит проверку нормативных правовых актов на их соответствие законодательству РФ и не вправе обязать законодательные (представительные) органы государственной власти РФ вносить какие-либо поправки в оспариваемые акты. Таким образом, целью оспаривания решений законодательных (представительных) органов государственной власти РФ является проверка их на соответствие действующему законодательству, а не восстановление нарушенных прав.

В свою очередь Уполномоченный не наделен правом оценивать решения указанных органов на соответствие их законодательству РФ, а также обязывать палаты Федерального Собрания РФ законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принимать какие-либо решения с целью восстановления нарушенного права заявителя.

3. Подача жалобы Уполномоченному в субъекте РФ, юрисдикция которого ограничена рамками отдельно взятого субъекта РФ, не является препятствием для аналогичного обращения и к Уполномоченному. Подача жалобы Уполномоченному также, в свою очередь, не препятствует заявителю для обращения в межгосударственные

41

органы по защите прав человека в порядке, установленном международными договорами РФ.

О порядке рассмотрения Уполномоченным жалоб см. комментарий к последующим статьям комментируемого Закона.

Статья 17

1.Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

2.Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Комментарий к ст. 17

1. Настоящим законом установлены правовые требования, связанные с возникновением у заявителя права на подачу жалобы Уполномоченному.

Так, первым требованием, исходя из логики изложения закона, является наличие самого факта нарушения прав и свобод граждан РФ, лиц без гражданства или иностранных граждан, находящихся на территории РФ.

Вторым — соблюдение порядка предварительного судебного или административного обжалования решений или действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих, повлекших нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Третье требование регулируется нормой комментируемой статьи настоящего закона и связано с соблюдением необходимого срока подачи заявителем жалобы Уполномоченному.

При несоблюдении всех указанных юридических требований жалоба заявителя о нарушении его прав и свобод к рассмотрению не принимается.

Срок, в течение которого заявитель вправе подать жалобу Уполномоченному, законодатель определяет как предельный – в течение одного года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Это означает, что истечение этого срока подачи жалобы влечет за собой отказ в ее принятии в производство Уполномоченного. Продление предельного срока подачи жалобы Уполномоченному Законом не предусматривается.

Течение определенного срока (1 год) должно начинаться на следующий день после момента нарушения прав и свобод человека. Таким моментом является событие, когда были нарушены права человека (юридическое событие) либо когда ему стало известно о нарушении прав (фактическое событие).

Срок же рассмотрения поданных Уполномоченному жалоб заявителей о нарушении их прав не установлен. Это обусловлено тем, что для восстановления нарушенного права Уполномоченный может обращаться в различные государственные

42

органы, органы местного самоуправления, запрашивать информацию и осуществлять иные необходимые мероприятия.

2.Настоящим законом предусмотрены основные требования, предъявляемые к подаваемой на имя Уполномоченного жалобе.

Ими являются:

личные данные заявителя (его фамилия, имя, отчество);

адрес места жительства заявителя;

изложение фактических обстоятельств нарушения прав и свобод заявителя, явившихся поводом для обращения к Уполномоченному;

приложение копий решений, принятых по жалобе заявителя, рассмотренной в судебном или административном порядке.

Исходя из практики представляется целесообразным:

сообщение заявителем сведений, связанных с его правовым статусом в случае если с жалобой обращается лицо без гражданства или иностранный гражданин, пребывающий на территории РФ;

сообщение дополнительной контактной информации.

Отказ в принятии к рассмотрению жалобы в связи с отсутствием какой-либо дополнительной информации о заявителе неправомерен.

Статья 18

Жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной.

Комментарий к ст. 18

Статьей 333.1 главы 25.3 «Государственная пошлина» Налогового кодекса РФ определено, что государственная пошлина – сбор, взимаемый с организаций и физических лиц при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных настоящей главой, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ.

Действующим законодательством установлено, что государственная пошлина взимается:

с подаваемых в суд исковых заявлений, с заявлений по преддоговорным спорам, с заявлений (жалоб) по делам особого производства, с кассационных жалоб, а также за выдачу судом копий (дубликатов) документов с подаваемых в арбитражный суд исковых заявлений и заявлений преддоговорным спорам, а также заявлений о пересмотре решений арбитражного суда;

за совершение любых нотариальных действий в уполномоченных на то учреждениях, а также за выдачу копий (дубликатов) нотариально удостоверенных документов; за регистрацию актов гражданского состояния,

43

а также за выдачу повторных свидетельств о регистрации актов гражданского состояния и свидетельств в связи с изменением, дополнением, исправлением и восстановлением записей актов гражданского состояния;

за оформление документов на право выезда за границу и о приглашении в РФ лиц из других государств, за внесение изменений в эти документы;

за выдачу или продолжение вида на жительство;

за выдачу визы к паспортам иностранных граждан или заменяющих их документам на право выезда из РФ и въезда в РФ;

с заявлений о приеме в гражданство РФ и о выходе из гражданства;

за регистрацию места жительства;

за выдачу разрешений на право охоты и за другие объекты, определяемые законодательными актами.

Комментируемой статьей установлено, что для обращения к Уполномоченному с жалобой о нарушениях прав человека уплаты государственной пошлины не требуется.

Освобождение от уплаты государственной пошлины при подаче жалоб на решения или действия (бездействия) государственных органов, их должностных лиц, органов местного самоуправления государственных или муниципальных служащих обосновывается тем, что вышеперечисленные органы или должностные лица, действуя от имени и в интересах государства, возможно, нарушили права человека, гарантированные ему Конституцией РФ. Поэтому оплата услуг по защите и восстановлению законных прав заявителя в данном случае была бы неуместной.

Статья 19

Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.

Комментарий к ст. 19

Согласно ст. 2 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»

кместам принудительного содержания относятся:

места отбывания административного задержания и административного ареста;

места отбывания дисциплинарного ареста;

места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности);

учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющие уголовное наказание в виде лишения свободы;

дисциплинарные воинские части, гауптвахты;

центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей

органов внутренних дел;

44

учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Лицами, находящимися в местах принудительного содержания являются лица,

подвергнутые административному задержанию и административному аресту; военнослужащие, подвергнутые дисциплинарному аресту; лица, задержанные по подозрению в совершении преступления и (или) обвиняемые в совершении преступления, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу; осужденные к лишению свободы; несовершеннолетние, находящиеся в центрах временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел; несовершеннолетние, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа органов управления образованием и местах принудительного содержания.

Перечисленная категория граждан вправе в любое время беспрепятственно обращаться к Уполномоченному и направляемые ими жалобы не должны предварительно рассматриваться администрацией соответствующего учреждения.

На основании ст. 21 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 103–ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» Уполномоченному (а также и в адрес уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и Европейский Суд по правам человека) жалобы заявителей, являющихся подозреваемыми или обвиняемыми в совершении преступления, направляются в запечатанном конверте без предварительного просмотра какими-либо органами или учреждениями.

В соответствии со ст. 91 Уголовно-исполнительного кодекса РФ корреспонденция осужденных к лишению свободы в адрес Уполномоченного, Уполномоченных по субъектам РФ и Европейского Суда по правам человека не может подлежать какой-либо цензуре.

Статья 20

1. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

1)принять жалобу к рассмотрению;

2)разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав

исвобод;

3)передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4)отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

2.О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

3.Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Комментарий к ст. 20

1. Комментируемой статьей устанавливаются права (не обязанности) Уполномоченного, связанные с таким направлением его деятельности, как рассмотрение

45

жалоб. Компетенция Уполномоченного по государственной защите неотчуждаемых, принадлежащих каждому от рождения прав человека (но не субъективных прав обратившихся к нему заявителей, например, имущественных) не является единственным средством восстановления нарушенных прав человека, а лишь независимо дополняет основные средства защиты прав человека судебными органами и органами прокуратуры.

Все полученные Уполномоченным жалобы о защите прав и свобод человека до принятия их к рассмотрению по существу проходят предварительную процедуру рассмотрения на соответствие сути обращения полномочиям государственного правозащитника, установленным комментируемым Законом. После уяснения содержания жалобы, к рассмотранию принимаются лишь те из них, которые были поданы с учетом установленных требований о порядке подачи жалобы. Этот порядок включает в себя также соблюдение срока, в течение которого жалоба может быть подана Уполномоченному, а также условия, касающиеся ее содержания.

Так, согласно комментируемому Закону, Уполномоченный принимает решение о принятии жалобы к рассмотрению при соблюдении совокупности требований:

1)жалоба подана гражданином РФ или находящимся на ее территории иностранным гражданином либо лицом без гражданства и подписана им;

2)заявителем обжалуется решение или действие (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего;

3)указанным в жалобе решением или действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего нарушены права человека которым гарантирована государственная защита;

4)указанное заявителем решение или действие (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, нарушившее его права, предварительно обжалованы в судебном либо административном порядке;

5)жалоба подана в установленный срок (не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении);

6)наличие в жалобе необходимых реквизитов и приложений (в соответствии со ст. 17 комментируемого Закона).

Несоответствие поданной жалобы перечисленным условиям влечет за собой вынесение решения об отказе в принятии жалобы к рассмотрению, о чем сообщается заявителю с объяснением его оснований.

В случае если содержание жалобы не соответствует компетенции Уполномоченного, заявителю разъясняются средства, которые он вправе использовать для защиты своих прав и свобод. Речь идет об основных средствах защиты нарушенных прав, не являющихся неотчуждаемыми, т.е. приобретенных прав, органами суда и прокуратуры.

Также, при обнаружении, что жалоба выходит за пределы полномочий государственного правозащитника, она, согласно принципу подведомственности и территориальности, направляется тому государственному органу, органу местного

46

Закон устанавливает, что инициатива такой защиты может исходить от Уполномоченного в следующих случаях:

массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан;

имеющих особое общественное значение;

связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты.

Перечень случаев, когда Уполномоченный по своей инициативе принимает меры по государственной защите прав человека, является исчерпывающим и не подлежит расширенному толкованию.

Предполагается, что в указанных случаях не требуется не только поступления жалобы в адрес Уполномоченного о защите прав граждан, но и предварительного обжалования соответствующих решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в судебном или административном порядке.

К массовым нарушениям прав и свобод граждан относятся случаи нарушений прав человека, распространившиеся на существенной территории жизнедеятельности людей. Ими могут стать, например, нарушения Конституции РФ, связанные с дискриминацией граждан по признакам их национальной или религиозной принадлежности; нарушения международных норм о недопущении унижающего достоинство обращения с лицами, находящимися в местах принудительного содержания; издание нормативного правового акта, не соответствующего федеральному законодательству, повлекшее массовое нарушение прав и свобод граждан и др.

Втаких случаях, компетенция Уполномоченного проявляется в:

осуществлении его гуманных задач по моральной поддержке жертв нарушений прав человека;

формировании с помощью средств массовой информации общественного мнения в их защиту;

появлении в кругу людей, чьи права и свободы были нарушены, проведении встреч с ними, сборе необходимых материалов и подтверждающих факты нарушений документов, и др. свидетельствующих источников.

Не обладая соответствующими принудительно-властными полномочиями Уполномоченный, в случае массовых нарушений прав и свобод граждан, вправе выступить на очередном заседании Государственной Думы РФ с докладом о принятии мер по расследованию соответствующих нарушений и принятии мер по устранению причин, которыми они были вызваны.

Грубыми являются нарушения прав человека, свидетельствующее об откровенном пренебрежении нормами морали и права.

Особое общественное значение имеют такие нарушения прав человека, которые предаются огласке или опубликованию для значительного количества людей на федеральном, региональном, местном или ведомственном уровне.

Причинами, по которым лица, чьи права и свободы были нарушены, не в состоянии самостоятельно обратиться с жалобой к Уполномоченному могут быть:

 возраст пострадавшего (например, дети и старики);

48

состояние здоровья (например, инвалидность);

общеобразовательная и правовая безграмотность;

нахождение в длительной командировке;

служба в армии.

Перечисленный перечень случаев, когда Уполномоченный по собственной

инициативе принимает меры по защите и восстановлению нарушенных прав граждан не является исчерпывающим. Решение о необходимости защиты их прав принимается Уполномоченным самостоятельно и связано с исключительными особенностями соответствующей ситуации.

Статья 22

1.Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

2.Проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Комментарий к ст. 22

1. Осуществляя контроль за соблюдением международных и конституционных норм и принципов защиты прав и свобод человека и гражданина, государственный правозащитник вправе обращаться в федеральные и региональные органы государственной власти за помощью в проведении необходимых проверок. Такие проверки продиктованы необходимостью выяснения, изучения и анализа всех обстоятельств, послуживших причинами подачи жалобы Уполномоченному.

Действующим законодательством не предусмотрены нормы, обязывающие служащих органов государственной власти РФ или органов государственной власти субъектов РФ оказывать содействие Уполномоченному в проведении необходимых проверок. Однако, в частности ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» первым из принципов гражданской службы обозначен принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Приступив к проверке жалобы, поступившей в адрес Уполномоченного, государственный правозащитник, при необходимости выяснения обстоятельств, повлекших нарушение прав человека, готовит письменное поручение о проверке служащими федерального или регионального органа государственной власти с перечнем вопросов, подлежащих уточнению. В поручении, при необходимости, оговариваются сроки получения мотивированного ответа.

Ответ соответствующего органа государственной власти поступает в адрес Уполномоченного в письменном виде и должен содержать результаты проведенной проверки обстоятельств, повлекших нарушение прав и свобод граждан. Итоги проверки, завизированные подписью должностного лица, обычно сопровождаются приложением копий документов, подтверждающих ее заключение.

49

Заключение по проверке, сделанное органом государственной власти, юридической силы не имеет. Получив материалы проверки, Уполномоченный самостоятельно проводит независимую оценку обстоятельств нарушения прав и свобод человека с учетом сделанного заключения компетентного органа государственной власти и в соответствии с общепризнанными международными и конституционными нормами и принципами, руководствуясь при этом правом, моралью и справедливостью.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлено, что проверка жалобы не поручается государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого повлекло нарушение прав заявителя и обжаловалось им в судебном или административном порядке.

Проверка решений или действий (бездействий) органов государственной власти, их должностных лиц или органов местного самоуправления, повлекших обращение человека с жалобой к Уполномоченному, поводится вышестоящим в порядке подчиненности органом либо органом прокуратуры. При подтверждении фактов нарушения прав и свобод человека орган государственной власти либо орган прокуратуры, в зависимости от компетенции, принимает необходимые меры по устранению нарушений и их причин, восстановлению прав заявителя, наказанию виновных. Об этих проведенных мероприятиях соответствующий государственный орган обязан проинформировать Уполномоченного в письменном виде.

Статья 23

1. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1)беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2)запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления

иу должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3)получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4)проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5)поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6)знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

2. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного

50