Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Под познаниями в области прав человека и гражданина понимается совокупность процессов, процедур и методов приобретения знаний о правах и свободах человека, признанных как мировым сообществом, так и государством в частности.

Степень необходимых познаний в области прав человека, также как и объективные критерии оценки таких познаний, для кандидата на должность Уполномоченного настоящим Законом не предусматривается. Однако предполагается, что кандидат на высшую государственную должность по защите прав человека в стране уже обладает такими познаниями, причем в высшей степени, о чем должны свидетельствовать его безупречная репутация, профессиональная деятельность и достижения.

Так, например, первым Уполномоченным, назначенным в соответствии с комментируемым Законом, стал депутат Государственной Думы, один из ее представителей в Конституционном Суде РФ, известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О.О. Миронов, который 22 мая 1998 года тайным голосованием (299 депутатов – «за», 29 – «против» и 3 –«воздержались») был назначен на должность Уполномоченного.

Опыт защиты прав и свобод человека и гражданина, требуемый для назначения на должность Уполномоченного, - это совокупность знаний и умений, приобретенных кандидатом на основе и в процессе практической профессиональной деятельности, свидетельствующей о правовой помощи конкретным гражданам. Настоящий Закон не конкретизирует, должен ли быть связан такой опыт с профессиональной юридической деятельностью кандидата, допуская при этом, что кандидат на должность Уполномоченного может иметь любое профессиональное образование. Законодатель подразумевает, что Уполномоченный уже имеет способности проявить заботу о людях и реальные возможности защитить их права и свободы.

Такое допущение связано, прежде всего, с тем, что в России существуют

различные формы и методы защиты прав человека.

На государственном уровне защита прав человека осуществляется всей совокупностью судов РФ – судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом РФ.

Важным элементом в защите прав человека являются также органы прокуратуры, осуществляющие надзор за их соблюдением.

Кроме того, осуществление мер по обеспечению законности и прав человека возложено на Правительство РФ.

Институт Уполномоченного создан в целях осуществления непосредственной государственной защиты прав человека внесудебными методами. Это дополнительные методы к уже сложившимся в юридической практике. Уполномоченный не влияет на судебные решения, но оказывает воздействие на соответствующие органы и должностных лиц в целях восстановления утерянных прав человека.

2. Должность Уполномоченного по правам человека в РФ впервые учреждена Конституцией РФ 1993 г., поэтому институт Уполномоченного является для российского государства сравнительно новым в правовом и организационном отношении. Этот факт предопределяет и достаточно простой подход к установлению требований для кандидатов на указанную государственную должность РФ. Так, например, в Норвегии для замещения кандидатом аналогичной государственной должности необходима квалификация,

21

требуемая для назначения судей Верховного суда (возраст не менее 30 лет и диплом государственного университета с присвоением квалификации юрист с отличием). К Уполномоченному по правам граждан Польши предъявляется требование обладать выдающимися юридическими знаниями, профессиональным опытом и социальной чуткостью. В Дании кандидат на место Уполномоченного по правам человека должен соответствовать требованиям, предъявляемым к судьям.

Статья 7

1.Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе.

2.Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Комментарий к ст. 7

1.Настоящим Законом исключительное право внесения предложений о кандидатах на замещение должности Уполномоченного предоставлено следующим субъектам:

Президенту Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина (гл. 4 Конституции РФ);

Совету Федерации Федерального Собрания РФ. Совет Федерации – верхняя палата российского парламента, в соответствии с Конституцией РФ призвана выражать интересы субъектов РФ в Федеральном Собрании РФ;

депутатам Государственной Думы. В соответствии с нормой ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3–ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» депутаты Государственной Думы РФ – это избранные народом представители, уполномоченные осуществлять законодательную власть в нижней палате Федерального Собрания РФ (Государственной Думе РФ).

депутатским объединениям в Государственной Думе РФ. В соответствии со ст.

16Регламента Государственной Думы, утвержденного постановлением Государственной думы РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (далее – Регламент ГД), депутатскими объединениями в Государственной Думе являются фракции. Фракции

–это объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.

2.Настоящий Закон устанавливает определенный срок, в течение которого

предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в

22

Государственную Думу. Эта процедура должна быть произведена в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Такая необходимость связана с предварительным обсуждением кандидатуры на должность государственного правозащитника депутатами Государственной Думы РФ в ее структурных подразделениях, фракциях, а также с организационными вопросами по включению вопроса о назначении кандидатуры на должность Уполномоченного в повестку дня очередного пленарного заседания нижней палаты парламента РФ.

Статья 8

1.Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.

2.Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

3.Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование при назначении Уполномоченного, выдвинутая в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального конституционного закона, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Комментарий к ст. 8

1. Процедура назначения Уполномоченного на государственную должность РФ и освобождения его от указанной должности урегулирована главой 19 Регламента ГД (ст.

155–158).

Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ относится к исключительной компетенции Государственной Думы.

В соответствии с нормой ст. 95 Конституции РФ численный состав депутатов Государственной Думы РФ составляет 450 человек. Большинством голосов проголосовавших в пользу кандидатуры на должность Уполномоченного будет признаваться количество депутатов, отдавших за кандидатуру Уполномоченного при тайном голосовании 226 и более голосов. Тайное голосование – вид голосования при принятии решений коллегиальными органами, в том числе представительными органами государственной власти, при котором исключен контроль за волеизъявлением голосующих. Порядок голосования и принятия решений депутатами Государственной Думы РФ урегулирован главой 10 Регламента ГД.

Кандидатуры на должность Уполномоченного выдвигаются на обсуждение Государственной Думой РФ в порядке, установленном нормой ст. 7 комментируемого Закона с соблюдением требований к кандидатам, установленным в норме его ст. 6.

Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Присутствующие на заседании депутаты Государственной Думы вправе задавать им

23

вопросы, высказывать свое мнение по предложенным кандидатурам, выступать за или против них.

2.Постановление о назначении на должность Уполномоченного должно быть принято Государственной Думой не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Постановление принимается по итогам тайного голосования по предложенным кандидатурам на должности Уполномоченного. В случае, если голосование проходило по одной кандидатуре, и она набрала необходимое количество голосов, то данная кандидатура включается в текст постановления для утверждения на должность Уполномоченного. В случае, если голосование проходило по нескольким кандидатурам, то на должность Уполномоченного назначается кандидатура. набравшее наиболее число голосов депутатов Государственной Думы, но не менее большинства от общего числа депутатов Государственной Думы.

Согласно ч. 3 ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума РФ принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Консттуцией РФ. Таким образом, правовую форму постановления имеют все акты Государственной Думы РФ, принятые ею

врамках своих полномочий. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (от 450), если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ.

В течение 30 дневного срока со дня истечения полномочий предыдущего Уполномоченного, т.е. по истечении 5 лет пребывания в должности Уполномоченного (с момента принесения присяги), депутатами Государственной Думы РФ должно быть принято решение о вступлении на указанную государственную должность одной из выдвинутых кандидатур.

3.Комментируемый Закон не ограничивает число выносимых на рассмотрение депутатами Государственной Думы РФ кандидатур на должность Уполномоченного по правам человека. На тайное голосование может быть вынесена как одна, так и несколько кандидатур, при этом правом выдвижения могут обладать исключительно субъекты, перечисленные в ст. 7 комментируемого Закона. Ввиду того, что претендентов на эту должность может быть достаточно много, Закон устанавливает специальную процедуру включения кандидатур на пост Уполномоченного в список для тайного голосования. Для этого претендент должен набрать 2/3 (т.е. не менее 300) голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае если одна или несколько кандидатур на должность Уполномоченного отклоняется Государственной Думой РФ, то для рассмотрения на очередном ее заседании уполномоченными субъектами могут выноситься предложения о тех же или новых кандидатурах.

В случае если на рассмотрение Государственной Думой РФ предлагалось несколько кандидатур на должность Уполномоченного и ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, то для нового рассмотрения на ближайшем заседании палаты могут выноситься повторно те же или другие кандидатуры.

Комментируемый Закон не запрещает выносить на рассмотрение Государственной Думы РФ повторно кандидатуру действующего Уполномоченного, но не более чем на 2 срока подряд (ч. 3 ст. 10).

24

После объявления результатов голосования по рассмотрению кандидатур на должность Уполномоченного кандидат, набравший необходимое для назначения на должность государственного правозащитника число голосов, приносит присягу.

Решение Государственной Думы о назначении на должность Уполномоченного подписывается ее Председателем, оформляется в виде ее постановления и не подлежат изменению, отмене или пересмотру со стороны Президента РФ, высших органов государственной власти РФ или каких-либо других государственных органов и должностных лиц.

Статья 9

1.При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести".

2.Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного на должность.

3.Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги.

Комментарий к ст. 9

1.В большинстве стран мира при вступлении в должность государственные «омбудсмены» приносят присягу. Нормой ст. 9 комментируемого Закона для принесения присяги Уполномоченного сформулирован соответствующий текст. Акт присяги, урегулированный комментируемым Законом, не является формальной процедурой. Его важное юридическое значение состоит, с одной стороны, в том, что присяга Уполномоченного – это обязывающая клятва перед Государственной Думой, оказавшей ему доверие на осуществление правозащитных полномочий. С другой стороны, это клятва свидетельствует о том, что с момента произнесения присяги государственный правозащитник вступает в должность и начинает осуществление своих полномочий.

Текст присяги обязывает Уполномоченного исполнять не только конституционные

имеждународные нормы права, но и общепризнанные морально-этические нормы. Так, урегулированные комментируемым Законом требования о соблюдении норм права и морали в деятельности Уполномоченного, позволяют предъявлять к кандидатам на должность Уполномоченного особые критерии оценки их личных качеств.

2.Уполномоченный по правам человека приносит в зале заседаний Государственной Думы сразу же после назначения его на должность.

Назначение на должность Уполномоченного осуществляется путем принятия соответствующего постановления Государственной Думы.

Текст присяги произносится Уполномоченным вслух, удостоверяется его подписью с указанием даты принесения.

3.Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения им присяги, а лицо, ранее занимавшее должность Уполномоченного, если его освобождение от должности не произошло ранее по основаниям, предусмотренным ст. 13 комментируемого Закона, прекратившим свои полномочия.

25

нашло отражение и в российском Законе, что дает возможность Уполномоченному, успешно справляющемуся со своими обязанностями, занимать государственную должность в течение десяти лет.

Комментируемым Законом ограничено пребывание в должности Уполномоченного не более чем двумя сроками подряд. Соблюдение такого требования обеспечивает действие как принципа равноправия граждан РФ при замещении государственных должностей РФ, так и принципа сменяемости должностных лиц и демократического порядка их замещения. При этом не исключается возможность назначения на должность Уполномоченного лица, ранее замещавшего данную должность, хоть и два срока подряд, но с интервалом времени (5 лет), необходимом для исполнения обязанностей по должности государственного правозащитника другого лица.

Статья 11

1.Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

2.Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

3.Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В случае, если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного.

Комментарий к ст. 11

1. Спецификой данной нормы является то, что в ней предусмотрено одновременно два способа воздействия права на поведение Уполномоченного: запрет и дозволение.

Внастоящей статье Закона сформулированы определенные ограничения правосубъектности Уполномоченного, связанные с выполнением его прав и обязанностей. Так, находясь на своем посту, он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта РФ, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, а также заниматься иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, например, коммерческой. Предполагается, что одновременное совмещение указанных должностей с должностью государственного правозащитника может оказывать влияние на независимость статуса Уполномоченного. Перечень ограничений, связанных с замещением государственной должности Уполномоченного, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

Вданной статье речь идет о реализации гражданско-правовых и трудовых прав лица, занимающую должность Уполномоченного. Закон делает исключение, допуская возможность для государственного правозащитника осуществлять преподавательскую,

27

научную либо иную творческую деятельность. Подобное возможно как на возмездной, так и на безвозмездной основе.

Термин «деятельность» означает занятие, труд. Под оплачиваемой деятельностью понимается любая работа, сопряженная с занятием или без занятия должности, за выполнение обязанностей по которой лицо получает денежную плату на контрактной или договорной основе.

Действующее законодательство РФ не содержит определение понятия

«преподавательская деятельность». Преподавателем (педагогом) называют работника высшего, средне-специального или профессионально-технического учебного заведения, ведущего лекционные, практические занятия, воспитательную работу. Как правило, лица, замещающие должность Уполномоченного являются специалистами высокой квалификации во многих областях и могут осуществлять преподавательскую деятельность в высших учебных заведениях.

Определение научной деятельности содержится в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

Научной (научно-исследовательской) деятельностью признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

фундаментальные научные исследования – экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;

прикладные научные исследования – исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

Научным работником (исследователем) признается гражданин, обладающий

необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и (или) научнотехнической деятельностью (п. 1 ст. 4 указанного Федерального закона).

Таким образом, осуществление научной деятельности в качестве научного работника возможно только на профессиональной основе. Осуществление Уполномоченным одновременно двух видов деятельности профессионально представляется затруднительным. Уполномоченный может осуществлять научную деятельность без занятия должности научного работника.

Определение понятия «творческая деятельность» дает ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1 (далее – Основы о культуре), под которой понимается создание культурных ценностей и их интерпретация.

Культурные ценности – нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

В соответствии со ст. 8 Основ о культуре культурная деятельность в РФ является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места

28

жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств.

Статья 10 Основ о культуре устанавливает, что каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями. Право человека заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе.

Предполагается, что занятие преподавательской, научной или иной творческой деятельностью не противоречит статусу Уполномоченного как независимого и не подчиненного каким-либо органам государственной власти или должностным лицам государственного лица и не должно осуществляться в ущерб интересам людей по защите их прав и свобод.

Кроме того, подразумевается, что при осуществлении оплачиваемой деятельности Уполномоченный должен избегать каких-либо преимуществ при определении размера вознаграждения, вызванного его высоким статусом.

2.Уполномоченному запрещается совмещать правозащитную деятельность с участием в каких–либо общественных объединениях или партиях, преследующих политические цели, на период исполнения им своих полномочий.

Вместе с тем, на основании ч. 1 и 3 ст. 29 Конституции РФ, Уполномоченный, выступая в личном качестве, т.е. являясь гражданином российского государства, обладает равным со всеми гражданами правом на свободу мысли и слова, а также выражение своих мнений и убеждений и не может принуждаться к отказу от них.

Выполняя свою правозащитную деятельность, Уполномоченный должен решать исключительно те вопросы, которые входят в его компетенцию. По истечении срока своих полномочий, лицо, ранее занимавшее должность Уполномоченного, вправе возобновить свою политическую деятельность, а также восстановить членство в политической партии или общественном объединении.

3.Комментируемый Закон обязывает вновь назначенного Уполномоченного в 14дневный срок прекратить свою профессиональную деятельность, не совместимую со статусом Уполномоченного. В случае, если Уполномоченный нарушает установленные данной статьей запрещающие нормы и не выполняет требований, связанных с прекращением деятельности, несовместимой с его статусом, в последующие 14 дней со дня принесения им присяги, это влечет прекращение его полномочий. Для назначения на должность Уполномоченного нового кандидата процедура по его рассмотрению Государственной Думой РФ повторяется.

Статья 12

1. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного

29

распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

2. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

Комментарий к ст. 12

1. Неприкосновенность личности — принцип права, означающий, в частности, что никто не может быть подвергнут аресту, иначе как в порядке и в случаях, предусмотренных законом.

Статья 22 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, что до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Личная

неприкосновенность Уполномоченного рассматривается как принцип,

предусматривающий наличие в законодательстве совокупности дополнительных гарантий его личности и независимости. Неприкосновенность Уполномоченного начинается со дня принесения им присяги и прекращается с момента начала исполнения обязанностей вновь назначенного Уполномоченного.

В российской правовой системе содержание принципа неприкосновенности личности определяется следующим:

личная свобода человека может быть ограничена только по определенным основаниям;

арест (заключение под стражу) производится только на основании норм процессуального законодательства;

до момента вынесения судебного решения задержание человека не может превышать 48 часов.

Правовыми гарантиями неприкосновенности Уполномоченного на весь срок его полномочий (т.е. на 5 лет) являются:

а) невозможность наступления уголовной или административной ответственности Уполномоченного, налагаемой в судебном порядке, без согласия Государственной Думы РФ. Порядок возбуждения уголовного дела в отношении Уполномоченного, его задержания, избрания ему меры пресечения, а также производства в отношении его отдельных следственных действий регулируется главой 52 «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц» УПК РФ.

На основании УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении Уполномоченного либо о привлечении его в качестве обвиняемого может приниматься только Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ;

б) запрет на задержание, арест, производство обыска Уполномоченного без согласия Государственной Думы РФ. Исключением являются лишь случаи задержания его на месте преступления.

30