Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
.pdfсамоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.
Комментарий к ст. 23
1. Приняв жалобу, Уполномоченный вправе провести ее проверку. При этом возможно два варианта ее проведения:
1)проверка обстоятельств по жалобе, подлежащих выяснению, компетентными государственными органами или должностными лицами вследствие обращения государственного правозащитника за содействием в его деятельности (в соответствии со ст. 22 комментируемого Закона)
2)самостоятельное проведение проверки жалобы Уполномоченным.
Статья 23 комментируемого Закона гарантирует Уполномоченному реализацию его прав, связанных с осуществлением самостоятельной проверки обстоятельств по жалобе.
Государственный правозащитник, проводя необходимую проверку по жалобе, реализует свои полномочия, установленные в ч. 1 комментируемой статьи, непосредственно без получения предварительного разрешения какого-либо государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.
1.1. Пунктом 1 ч. 1 комментируемой статьи Уполномоченный наделяется правам без каких-либо препятствий (запретов), связанных, например, с внутренним регламентом и режимом работы, пропускным режимом, встречаться с целью осуществления своей деятельности по рассмотрению жалоб с любым руководителем или должностным лицом органов государственной власти, местного самоуправления, а также присутствовать на любых заседаниях их коллегиальных органов.
Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и независимы друг от друга.
Конституцией РФ закреплена двухуровневая система органов государственной власти – федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Органами государственной власти РФ являются (на основании ст. 11 Конституции РФ) Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) РФ, Правительство РФ и суды РФ.
Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в системе органов государственной власти субъекта РФ образуются:
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом).
51
Статья 130 Конституции РФ под органами местного самоуправления определяет выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») в ст. 34 устанавливает, что структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Уполномоченный вправе являться с визитом без каких либо запретов или ограничений к руководителям или должностным лицам федеральных органов государственной власти (например, Правительства РФ, обоих палат парламента, любого суда РФ) и органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, присутствовать на любых заседаниях их коллегиальных органов (например, на заседании представительного органа местного самоуправления, постоянно действующих совещаниях в местной администрации и др.).
Руководителем органа государственной власти или местного самоуправления
признается лицо, возглавляющее соответствующий орган власти или его самостоятельное структурное подразделение. Российское законодательство не содержит единого понятия должностного лица. Однако должностные лица признаются специальными субъектами различных отраслей права. Так, например, в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под должностным лицом местного самоуправления признается выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Должностные лица, занимая государственные должности, исполняют полномочия государственных органов (Президент РФ, депутаты Государственной Думы и т.д.).
Такое же право на беспрепятственное посещение Уполномоченным распространяется на:
предприятия, учреждения и организации независимо от организационно - правовых форм и форм собственности (см. главу 4 «Юридические лица» ГК РФ);
воинские части (воинская часть – организационно самостоятельная боевая и административно-хозяйственная единица в Вооруженных Силах России, например,
полки, корабли 1, 2, 3-го рангов, отдельные батальоны (дивизионы, эскадрильи), не входящие в состав полков, а также отдельные роты, не входящие в состав батальонов и полков);
общественные объединения – добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе
52
общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»).
1.2.На основании п. 2 ч. 1 комментируемой статьи Уполномоченный вправе направить запрос на получение в органы государственной власти (как федеральные, так и субъектов РФ), органы местного самоуправления, их должностным лицам и государственным служащим сведений, документов и материалов, необходимых для проведения им самостоятельной и независимой проверки по поступившей жалобе на нарушения прав и свобод человека.
При составлении соответствующего запроса необходимо указать вид искомой информации (сведения, документы или материалы).
1.3.По обстоятельствам, подлежащим выяснению при проверке жалобы, Уполномоченный, в соответствии с п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, вправе получать объяснения (как устные, так и письменные) должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных служащих. Исключение составляют лишь судьи РФ ввиду своего исключительного статуса.
1.4.Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи установлено право Уполномоченного на проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, решения или действия (бездействия) которых повлекли за собой нарушение прав заявителя проверяемой жалобы.
Соответствующая проверка деятельности таких органов или должностных лиц может проводиться Уполномоченным как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими с целью прояснения обстоятельств принятых решений или действий (бездействий), повлекших нарушения прав и свобод человека, соответствие правовых и организационных основ их деятельности международными принципам соблюдения прав человека.
1.5.Норма п. 5 ч. 1 ст. 23 комментируемого Закона позволяет Уполномоченному по обстоятельствам, подлежащим выяснению в ходе проверки поступившей жалобы, поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку ими соответствующих заключений.
Проведение экспертных исследований относится также к компетенции экспертного совета при Уполномоченном. Целью проведения экспертного исследования, не зависимо от того, проводится она компетентным государственным учреждением или членами экспертного совета при Уполномоченном, является применение для проверки жалобы специальных знаний и навыков, позволяющих дать объективную оценку обстоятельств нарушения прав человека.
Итогом экспертного исследования является подготовленное на имя Уполномоченного экспертное заключение, в котором излагается суть экспертного исследования и обоснованные выводы.
1.6.Полномочия, которыми наделен государственный правозащитник нормой п. 6 ч. 1 комментируемой статьи, касаются возможности его соприкосновения с деятельностью органов дознания, предварительного следствия и правосудия при поведении Уполномоченным проверки жалобы.
53
При этом Уполномоченный вправе ознакомиться (без права их изъятия):
с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу;
с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.
2.Частью 2 комментируемой статьи предусмотрено право государственного защитника прав и свобод человека на его безотлагательный (т.е. незамедлительный) прием любыми руководителями и (или) должностными лицами:
федеральных и региональных органов государственной власти;
органов местного самоуправления;
предприятий, учреждений и организаций независимо от организационноправовых форм и форм собственности;
общественных объединений;
начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований;
администраций мест принудительного содержания.
Предоставленное нормой настоящей статьи право является весьма значимым для осуществления Уполномоченным такого из направлений своей деятельности, как проведение проверки по жалобе человека на нарушение его прав. Оно позволяет государственному правозащитному деятелю быстро и оперативно получать необходимую информацию от соответствующих руководителей и должностных лиц, обсуждать актуальные вопросы и проблемы по правам человека, требующие незамедлительного решения и вмешательства со стороны государства.
Статья 24
1.Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2.Уполномоченный вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей.
Комментарий к ст. 24
1.Согласно определению, установленному ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» (далее – Закон РФ «О государственной тайне»), государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб национальной РФ.
Как следует из приведенного определения, государственная тайна отличается от служебной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны. Сведения, ее составляющие,
54
напрямую связаны с государственными интересами РФ (а не конкретного предприятия или организации). Разглашение информации, составляющей государственную тайну, может нанести ущерб безопасности не отдельно взятого юридического лица или предпринимателя, а всего государства.
Обладание сведениями, составляющими государственную тайну, налагает на гражданина, в том числе и на Уполномоченного, определенные обязанности и ограничения, связанные с их сохранностью и нераспространением.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне», где он разделен на следующие категории:
1)сведения в военной области;
2)сведения в области экономики, науки и техники;
3)сведения в области внешней политики и экономики;
4)сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативнорозыскной деятельности.
Помимо сведений, составляющих государственную тайну, Законом РФ «О государственной тайне» предусмотрен перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию. В соответствии со ст. 7 указанного Закона таковыми являются сведения:
о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;
о состоянии здоровья высших должностных лиц РФ;
о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Должностные лица, в том числе и Уполномоченный, в процессе своей профессиональной деятельности сталкиваются с необходимостью получения сведений, составляющих государственную тайну. С этой целью Уполномоченному оформляется допуск к государственной тайне.
Согласно ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» допуском к государственной тайне является процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений.
Порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне определяется Законом РФ «О государственной тайне», а также Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050.
55
Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в порядке, установленном ст. 16 Закона РФ «О государственной тайне». В частности, указанной нормой установлено, что взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется органами государственной власти, не состоящими в отношениях подчиненности и не выполняющими совместных работ, с санкции органа государственной власти, в распоряжении которого находятся эти сведения.
Коммерческая тайна – информация, представляющая собой совокупность сведений о деятельности фирмы, предприятия, не подлежащих разглашению ввиду возможных убытков, неполучения выгоды (прибыли) и других последствий.
Статья 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (далее – Федеральный закон «О коммерческой тайне») определяет коммерческую тайну как режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.
Круг информации, относящейся к объектам коммерческой тайны, определяется фирмой самостоятельно.
В соответствии с Федеральным законом «О коммерческой тайне» режим коммерческой тайны не может быть установлен лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, в отношении следующих сведений:
1)содержащихся в учредительных документах юридического лица, документах, подтверждающих факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры;
2)содержащихся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;
3)о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов;
4)о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом;
5)о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда,
втом числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест;
6)о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;
7)о нарушениях законодательства РФ и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений;
8)об условиях конкурсов или аукционов по приватизации объектов государственной или муниципальной собственности;
9)о размерах и структуре доходов некоммерческих организаций, о размерах и
56
составе их имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации;
10)о перечне лиц, имеющих право действовать без доверенности от имени юридического лица;
11)обязательность раскрытия которых или недопустимость ограничения доступа к которым установлена иными федеральными законами.
В соответствии с действующим законодательством, незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, является преступлением в сфере экономической деятельности и влечет за собой уголовную ответственность в порядке, установленном ст. 183 УК РФ.
Предоставление информации, составляющей коммерческую тайну Уполномоченному, осуществляется в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О коммерческой тайне» по его мотивированному требованию на безвозмездной основе. Мотивированное требование направляется в письменном виде за подписью Уполномоченного и должно содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, а также срок предоставления этой информации.
В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее Уполномоченному, государственный защитник прав человека вправе затребовать эту информацию в судебном порядке.
Из определения коммерческой тайны вытекает, что коммерческая тайна относится
кконфиденциальным сведениям организации. Конфиденциальная информация –
охраняемая законом информация, не относящаяся к государственной тайне (иная тайна). Она не является общедоступной и может нанести ущерб фирме или иному собственнику, владельцу, пользователю информации.
Состав конфиденциальных сведений утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера». На основании перечня конфиденциальной информации, приведенной в данном Указе, иной охраняемой законом тайной являются:
персональные данные гражданина;
тайна следствия и судопроизводства;
служебная тайна;
профессиональная тайна;
коммерческая тайна;
сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного
образца до официальной публикации информации о них.
Информация, составляющая иную охраняемую законом тайну, предоставляется Уполномоченному в соответствии с законодательством, регулирующим ту или иную сферу ее принадлежности.
Так, например, предоставление информации о персональных данных гражданина, составляющих охраняемую законом тайну Уполномоченному регулируется гл.14 Трудового кодекса РФ. Его ст. 88 устанавливает требования, соблюдение которых необходимо при передаче персональных данных работника. При этом разрешается доступ
57
к персональным данным работников только специально уполномоченным лицам, имеющим право получения только тех персональных данных работника, которые необходимы для выполнения конкретных функций. Компетенция Уполномоченного является достаточной для получения такого рода информации.
2. Частью 2 комментируемой статьи закреплено право Уполномоченного отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей.
Свидетельские показания — устное или письменное сообщение свидетеля об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения судебного дела.
К ним относятся сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения и разрешения гражданского или уголовного дела. Свидетель, в отличие от сторон, юридически не заинтересованное в исходе дела лицо. Свидетелями могут быть граждане, находящиеся в родственных, дружеских, неприязненных и иных отношениях с лицами, участвующими в деле.
В ст. 51 Конституции РФ указано: «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом». Такая свидетельская привилегия в научной литературе часто именуется «свидетельским иммунитетом».
Конституция РФ, наделяя правом отказаться от дачи свидетельских показаний супругов и близких родственников, допускает возможность освобождения законом от этой обязанности и иных лиц. Согласно ст. 69 ГПК РФ отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому делу вправе:
депутаты законодательных органов (в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий);
Уполномоченный (в отношении сведений, ставших ему известными в связи с
выполнением своих обязанностей).
Данную норму можно рассматривать как существовавшую со времен римского права привилегию, предоставляемую лицу в форме права отказаться от дачи свидетельских показаний в определенных случаях.
Аналогичная норма о праве отказаться дачи свидетельских показаний используется в УПК РФ. Из нормы ст. 5 УПК РФ следует, что лицо вправе не давать показания против себя и своих близких родственников, а также в иных случаях, предусмотренных законом.
Так, Уполномоченный, руководствуясь в своей деятельности общепризнанными международными нормами и принципами о том, что права и свободы человека, его честь и достоинство являются высшей ценностью общества и государства, в целях оказания поддержки и защиты человека со стороны государства, вправе не давать свидетельские показания и по обстоятельствам уголовного дела, ставших ему известными в связи с выполнением своих обязанностей.
Сведения, ставшие известными Уполномоченному в результате его правозащитной деятельности составляют его профессиональную тайну.
Уполномоченный по своему усмотрению может не воспользоваться правом отказа от свидетельских показаний при рассмотрении в уголовном судопроизводстве обстоятельств, связанных с его деятельностью. В таком случае, дав согласие стать
58
свидетелем по судебному делу, Уполномоченный по правам человека несет ответственность, установленную ст. 307 УК РФ, за дачу заведомо ложных показаний.
Представляется, что в случае отсутствия комментируемой нормы Уполномоченный обязан был бы предоставлять в судебных процессах всю полученную им информацию, что могло бы повлечь различные злоупотребления и нарушения прав человека и гражданина. Право Уполномоченного отказаться от дачи свидетельских показаний, на наш взгляд, является дополнительной гарантией его независимости при осуществлении полномочий по защите прав и свобод человека.
Статья 25
При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.
Комментарий к ст. 25
Нормой комментируемой статьи на Уполномоченного по правам человека возлагается обязанность не только информировать государственной орган (см. ст. 27 комментируемого Закона), орган местного самоуправления или их должностных лиц о поступлении в его адрес жалобы о нарушении их решениями или действиями (бездействиями) прав человека, но и предоставить данной стороне возможность пояснить сложившуюся ситуацию.
Внесение данной нормы в комментируемый Закон продиктовано необходимостью объективного рассмотрения Уполномоченным вопроса по жалобе, получая при этом оценку ситуации и необходимые материалы от обеих сторон.
Например, может возникнуть ситуация, когда заявитель считает, что какойлибо государственный орган, отказав в удовлетворении его требования, нарушил права и свободы данного заявителя. Государственный орган при этом действовал в пределах своей компетенции и его отказ был обусловлен тем, что заявитель обратился в государственный орган, не уполномоченный решать вопросы, изложенные в требовании заявителя. В этом случае, предоставление необходимых объяснений позволит Уполномоченному разрешить ситуацию и предоставить заявителю необходимую юридическую консультацию.
В этой связи соответствующий орган или должностное лицо на стадии рассмотрения Уполномоченным жалобы вправе предоставить ему необходимые письменные или устные объяснения, позволяющие подтвердить законность своих решений или действий (бездействия).
Письменным объяснением обстоятельств, повлекших обращение заявителя к Уполномоченному, могут стать любые документы, материалы, акты соответствующего органа или должностного лица, а также их мотивированное заключение о сложившейся ситуации в целом.
59
Мотивированное заключение в целом представляет собой письменную формулировку доводов в пользу принятого решения или действия (бездействия), а также факторов, которые обусловили соответствующий орган или должностное лицо выбрать вариант поведения, нарушающий права человека.
Дача объяснений по решениям или действиям (бездействию) государственного органа, органа местного самоуправления или их должностных лиц является правом указанных органов и должностных лиц, а не обязанностью.
Статья 26
1.О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя.
2.В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный обязан принять меры в пределах его компетенции, определенной настоящим Федеральным конституционным законом.
Комментарий к ст. 26
1.Комментируемым Законом установлен особый порядок рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей. Он отличается от процедуры рассмотрения обращений граждан органами государственной власти и местного самоуправления, реализуемой в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» прежде всего своей целью – дать человеку альтернативную возможность восстановить свои права и свободы посредством независимой внесудебной защиты со стороны государства.
По окончании проверки жалобы и совершении необходимых действий, связанных с защитой и восстановлениям прав и свобод человека, Уполномоченный в обязательном порядке извещает заявителя. При этом Уполномоченный сообщает заявителю либо о состоявшейся защите и восстановлении его прав, либо о невозможности их осуществления ввиду отсутствия необходимых правовых оснований.
Результаты рассмотрения жалобы Уполномоченным не подлежат повторному обжалованию ее заявителем в адрес государственного защитника прав человека.
В случае несогласия заявителя с решением Уполномоченного по его жалобе, данное лицо вправе обратиться в иные органы для разрешения ситуации:
в органы прокуратуры или суда в порядке, установленном действующим законодательством РФ;
в межгосударственные органы по защите прав человека в порядке, предусмотренном международными договорами РФ (Европейский Суд по правам человека, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин и др.).
2.На основании ч. 2 комментируемой статьи в случае, если по результатам рассмотрения жалобы подтверждается факт нарушения прав заявителя, Уполномоченный обязан принять соответствующие меры в пределах своей компетенции. В силу ст. 29 комментируемого Закона к указанным мерам можно отнести:
обращение в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа
60