Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

подменяет его компетенцию при осуществлении его основной деятельности, связанной с рассмотрением соответствующих жалоб и защитой нарушенных прав граждан.

Статья 33

1.По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.

2.По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

3.Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях.

Комментарий к ст. 33

1. Результаты деятельности Уполномоченного отражаются в его докладах

(ежегодных и специальных).

В устном виде доклад Уполномоченного представляет собой официальный отчет и публичное сообщение, основанные на документальных данных и изложенные в соответствии с его компетенцией за отчетный период (для ежегодных докладов – за 1 год).

Ежегодный доклад Уполномоченного о его деятельности, направленный в

письменном (печатном) виде в адрес Президента РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ, представляет собой официальный документ, содержание которого представляет информация:

о наиболее важных общих вопросах, связанных с гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами человека;

о проблемах по защите и восстановлению конституционных прав и свобод человека;

о деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих;

о состоянии административной дисциплины в органах государственной власти и местного самоуправления при исполнении ими государственных обязательств о соблюдении признанных на международном уровне прав человека;

анализ действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в области прав и свобод человека и гражданина и практики его применения на соответствие общепризнанным стандартам и международным обязательствам РФ и др.

71

Цель подготовки и направления доклада Уполномоченного – информирование высших должностных лиц и федеральных органов государственной власти о состоянии и динамике дел, связанных с защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина и о результатах деятельности института Уполномоченного в данной сфере.

Доклад Уполномоченного составляется на основе обобщения информации, полученной из:

обращений и жалоб граждан;

обращений граждан в ходе бесед с Уполномоченным и сотрудниками его аппарата при личном приеме;

материалов инспекций мест принудительного содержания, воинских частей и других учреждений;

переписки Уполномоченного с государственными органами;

сообщений неправительственных правозащитных организаций;

публикаций средств массовой информации.

Доклад Уполномоченного может включать в себя такие элементы как рекомендации, предложения или другие мотивационные предложения по защите и восстановлению прав и свобод человека.

2. Специальный Доклад Уполномоченного о его деятельности направляется им в официальном порядке лишь в Государственную Думу РФ. В отличие от обязательного ежегодного доклада, он готовится исходя из необходимости по вопросам, возникающим:

в связи с защитой и восстановлением прав отдельных социальных групп (детей, инвалидов, пенсионеров, военнослужащих и др.);

в отдельных сферах, затрагивающих права человека (например, Специальный доклад Уполномоченного по анализу ситуации в сфере экологии, влиянию среды на жизнь и здоровье человека, реализации права граждан на

благоприятную окружающую среду, содержащий рекомендации, направленные на совершенствование деятельности государства по обеспечению и защите экологических и связанных с ними прав граждан РФ).

Порядок рассмотрения доклада Уполномоченного о его деятельности и принятия решения, связанного с информацией, предоставленной в нем, Регламентом Государственной Думы РФ не предусмотрен.

3. К специальному докладу Уполномоченного не предъявляется требование о его обязательном опубликовании в официальных средствах массовой информации в виду специфичности освещаемых в нем вопросов. Информирование общественности, должностных лиц и органов власти о его содержании осуществляется по усмотрению Уполномоченного. Специальные доклады могут быть опубликованы как в «Российской газете», так и в других периодических печатных изданиях.

Ежегодный доклад Уполномоченного, в отличие от специального, публикуется периодическом издании «Российская газета». Это газета на русском языке, издаваемая в России тиражом более 400 тысяч экземпляров и являющаяся официальным печатным органом Правительства РФ.

Статья 34

72

1.Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий.

2.Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок.

Комментарий к ст. 34

1.В случае необходимости получения Уполномоченным информации, связанной с его независимой деятельностью по соблюдению прав и свобод человека, на должностных лиц возлагается обязанность по предоставлению ему запрошенных материалов и документов.

Как уже отмечалось в комментарии к ст. 2, должностное лицо осуществляет функции представителя власти в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, организациях государственного и муниципального уровней, в Вооруженных силах РФ, войсках и воинских формированиях РФ.

Официальное письмо (запрос) Уполномоченного на имя соответствующего должностного лица составляется в письменном виде. Запрашиваться может любая информация, в том числе документы служебного пользования, правила внутреннего распорядка, материалы, отчеты, статистические и другие данные, нормативные акты и иные сведения, которые, по мнению государственного правозащитника, могут дать возможность объективной оценки положения дел, связанных с правами человека.

Предоставление необходимой Уполномоченному информации производится должностными лицами орган власти на безвозмездной основе, т.е. бесплатно. Не предусматриваются какие-либо взаимные обязательства за оказание содействия Уполномоченному в осуществлении его деятельности.

Беспрепятственное предоставление необходимых государственному правозащитному деятелю материалов и сведений, находящихся в ведении того или иного органа власти, подразумевает организацию передачи информации без отказа, сокрытия, уклонения и временных проволочек. Должностные лица не вправе воспрепятствовать деятельности Уполномоченного (см. ст. 36 комментируемого Закона).

За воспрепятствование законной деятельности государственного правозащитника должностные лица несут административную ответственность в соответствии со ст. 17.2 КоАП РФ.

О предоставлении Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну см. комментарий

кст. 24.

2.Ответ на запрос направляется Уполномоченному в 15-дневный срок со дня его получения в письменном виде за подписью соответствующего должностного лица с приложением копий всех запрошенных материалов, сведений и иной необходимой информации.

73

2.Общественные наблюдательные комиссии, указанные в пункте 1 настоящей статьи, ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

3.Общественная палата Российской Федерации информирует Уполномоченного о том, что

всоответствующем субъекте Российской Федерации сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также об изменениях в ее составе.

Комментарий к ст. 36.1

1. Федеральный конституционный закон от 10 июня 2008 года № 3-ФКЗ «О внесении изменения в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» дополнил комментируемый Закон нормой ст. 36.1, которая значительно расширила компетенцию Уполномоченного.

Указанной статьей установлено, что Уполномоченный при осуществлении своей деятельности кроме осуществления взаимодействия с:

высшими государственными должностными лицами;

высшими органами государственной власти;

федеральными органами государственной власти и органами государственными власти субъектов федерации, их должностными лицами и государственными служащими,

органами местного самоуправления и их должностными лицами;

предприятиями, учреждениями и организациями независимо от организационно - правовых форм и форм собственности;

руководителями общественных объединений;

лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;

администрациями мест принудительного содержания;

вцелях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания вправе взаимодействовать также

собщественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РФ. Общественные наблюдательные комиссии формируются в субъектах РФ в

соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее – Федеральный закон от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ).

Члены комиссии назначаются Советом Общественной палаты РФ из числа кандидатов, предложенных общероссийскими, межрегиональными или региональными общественными правозащитными объединениями, имеющими государственную регистрацию и действующими не менее пяти лет.

Необходимость формирования общественных наблюдательных комиссий во всех субъектах РФ вызвана многочисленными жалобами на функционирование учреждений уголовно-исполнительной системы, поступающими в адрес Уполномоченного.

Нарушения прав и свобод граждан РФ, в том числе и несовершеннолетних, массовые беспорядки и происшествия, возникающие в таких учреждениях, вызывают большой общественный резонанс.

76

Региональная наблюдательная комиссия образуется в каждом субъекте РФ для общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ под местами принудительного содержания понимаются:

места отбывания административного задержания и административного ареста;

места отбывания дисциплинарного ареста;

места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы (СИЗО), изоляторы временного содержания (ИВС) подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и пограничных органов федеральной службы безопасности);

учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющие уголовное наказание в виде лишения свободы;

дисциплинарные воинские части, гауптвахты;

центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Указанным Федеральным законом определены цели, задачи, регламент, порядок обеспечения деятельности общественной наблюдательной комиссии, а также права, обязанности и ответственность ее членов.

Так, например, члены комиссии без специального разрешения, но в порядке, установленном соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся места принудительного содержания, при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка вправе посещать:

места отбывания административного задержания и административного ареста;

места отбывания дисциплинарного ареста;

СИЗО;

ИВС;

тюрьмы;

дисциплинарные воинские части;

гауптвахты.

Вся собранная информация фиксируется в актах, которые направляются в Общественную палату РФ и соответствующему должностному лицу.

Члены общественных наблюдательных комиссий субъектов РФ не наделены законом властными функциями, однако обладают другими достаточно широким полномочиями. Администрация мест лишения свободы обязана предоставлять им документы и сведения, необходимые для проведения общественного контроля.

Так, например, в результате одной из проверок, проведенной общественной наблюдательной комиссией Краснодарского края, выявлено: в изоляторе временного содержания (ИВС) Северского РОВД в камере на двоих находилось четверо задержанных. На койках отсутствовали матрасы, заключенные спали по очереди на голых сетках. Члены общественной наблюдательной комиссии, прибывшие в ИВС по

77

тревожному сигналу, зафиксировали увиденное в акте с целью пресечения деяния и недопущения его повторения впоследствии.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ общественные объединения с учетом рекомендаций общественных наблюдательных комиссий вправе оказывать содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Основные формы такого содействия – участие (в том числе материальное) в решении вопросов их трудового, жилищно-бытового устройства, медицинского обслуживания, социального обеспечения, обеспечения свободы совести и вероисповедания, получения образования и профессиональной подготовки, помощи по организации досуга, правового просвещения, улучшения библиотечного обслуживания, пропаганды законопослушного поведения, здорового образа жизни и иные формы.

Уполномоченный, осуществляя социальное взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями каждого субъекта РФ:

принимает активное участие в совместной государственной деятельности и деятельности субъектов РФ по контролю и надзору за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания;

сотрудничает с членами региональных наблюдательных комиссий;

совместно с региональными комиссиями реализует свои полномочия в области защиты и восстановления прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания (задержанных, подвергнутых административному или дисциплинарному аресту, подозреваемых и обвиняемых, осужденных к лишению свободы, аресту, ограничению свободы).

Информационное взаимодействие Уполномоченного с региональными общественными наблюдательными комиссиями заключается в исследовании и анализе предоставляемой ему информации о ситуациях и нарушениях в местах принудительного содержания, консультирование членов комиссии по вопросам прав и свобод человека, признанных на международном уровне и гарантированных Конституцией РФ.

2. Комментируемая статья устанавливает, что целью взаимодействия Уполномоченного с общественными наблюдательными комиссиями субъектов РФ является его содействие реализации государственной политики в области обеспечения прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Государственная политика — деятельность органов государственной власти, направленная на решение общественных проблем, достижения социально значимых показателей развития общества в целом и в отдельных сферах.

Защита прав, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, являются конституционной обязанностью РФ, вытекающей из смысла ст. 7 Конституции РФ, и главным направлением государственной политики страны.

Государственная политика в области обеспечения прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания, представляет особую сферу деятельности органов государственной власти по решению проблем задержанных, подвергнутых административному или дисциплинарному аресту, подозреваемых и обвиняемых,

78

осужденных к лишению свободы, аресту, ограничению свободы и предотвращению нарушений их гражданских прав.

3.В обязанность общественных наблюдательных комиссий, действующих в пределах одного субъекта РФ, входит ежегодное информирование Уполномоченного об итогах (результатах) осуществления ими общественного контроля за обеспечением прав лиц, находящихся в местах предварительного содержания.

Материалы, изученные и проанализированные членами общественной наблюдательной комиссии субъекта РФ, направляются в адрес Уполномоченного в обобщенном виде в форме письменного отчета о проделанной работе, что позволяет ему делать выводы о ситуации с правами человека в местах принудительного содержания в каждом российском регионе и в стране в целом.

4.Обязанность информировать Уполномоченного о создании на территории соответствующего субъекта РФ общественной наблюдательной комиссии, а также об изменениях в ее составе, в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи возложена на Общественную палату РФ.

Общественная палата РФ сформирована в соответствии с Федеральным законом РФ от 4 апреля 2005 г. № 32 «Об Общественной палате РФ». Она избирается на два года и призвана осуществлять взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Приоритетными направлениями работы Общественной палаты РФ являются:

защита прав и свобод граждан;

развитие гражданского общества в РФ;

проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов;

осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Общественная палата, осуществляя общественный контроль в местах принудительного содержания, осуществляет подготовку сводной информации о сформированных региональных общественных наблюдательных комиссиях по осуществлению общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и их правомочном составе.

В обязательном порядке информация об образовании в субъекте РФ общественной наблюдательной комиссии, ее составе, а также об изменениях, происходящих в ней, своевременно должна поступать в адрес Уполномоченного.

По состоянию на июль 2009 года общественные наблюдательные комиссии сформированы в 61 субъекте РФ.

Глава IV. АППАРАТ УПОЛНОМОЧЕННОГО

Статья 37

1. Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат.

79

2.Рабочий аппарат Уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, научно - аналитическое, информационно - справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.

3.Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием

ис изображением Государственного герба Российской Федерации.

Комментарий к ст. 37

1.В соответствии с ч. 1 ст. 37 комментируемого Закон в целях обеспечения деятельности Уполномоченного создается аппарат Уполномоченного, который создает условия для реализации им функций по защите, восстановлению, контролю и надзору за обеспечением прав и свобод человека.

Аппарат организует подготовку законопроектов для предложения их Уполномоченным субъекту права законодательной инициативы для дальнейшего внесения в Государственную Думу РФ, ежегодных и специальных докладов Уполномоченного о ситуации с обеспечением и соблюдением прав человека, иных документов.

Аппарат обеспечивает деятельность экспертного совета при Уполномоченном, взаимодействие Уполномоченного с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах РФ, общественными объединениями, органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами и пр.

Аппарат Уполномоченного осуществляет сбор, обработку и анализ информации о соблюдении прав человека в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, представление соответствующего материала Уполномоченному.

Общее руководство Аппаратом осуществляет Уполномоченный.

2.Эффективная реализация Уполномоченным разноплановых направлений своей деятельности и компетенции достигается обеспечением его юридической, организационной, научно-аналитической, информационно-справочной и иной помощью работниками его аппарата. По своему статусу они являются государственными гражданскими служащими РФ – специалистами в различных сферах деятельности.

3.В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом.

Под государственным органом понимается учрежденное в структуре государства

вустановленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной

деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами4.

Кроме того, рабочий аппарат Уполномоченного наделен правами юридического лица, имеет печать и бланки с изображением Государственного герба РФ, а также с наименованием «Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ», расчетные и иные (например, текущие) счета в банках.

80