Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Задержание, согласно ст. 122 УПК РФ, применяется к лицам, подозреваемым в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Оно не должно превышать 48 часов (ч. 2 ст. 22 Конституции РФ). Административное задержание применяется к лицам, совершившим административные правонарушения, и длится, как правило, до трех часов

(ч.1.ст. 27.5 КоАП РФ).

Пункт 11 ст. 5 УПК РФ определяет задержание подозреваемого как меру процессуального принуждения, применяемую органом дознания, дознавателем, следователем или прокурором на срок не более 48 часов с момента фактического задержания лица по подозрению в совершении преступления. Задержанный по подозрению в совершении преступления в порядке, установленном ст. 91 УПК РФ, Уполномоченный, после уточнения или установления его личных данных, подлежит немедленному освобождению.

Арест (заключение под стражу) в соответствии со ст. 108 УПК РФ в качестве меры пресечения применяется по судебному решению в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, за которые уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения.

Арест является синонимом понятий «заключение под стражу» и «содержание под стражей». Арест — мера процессуального пресечения по уголовному делу в отношении подозреваемого или обвиняемого, заключающаяся в его временном лишении свободы до рассмотрения материалов уголовного дела в суде и вынесения приговора. Настоящий закон запрещает подвергать аресту Уполномоченного.

Обыск, предусмотренный ст. 182,184 УПК РФ, производится для отыскания или изъятия предметов или документов, имеющих значение для расследуемого дела.

Избрание Уполномоченному в качестве меры пресечения ареста или произведение обыска (за исключением случая задержания его на месте преступления) производятся по решению Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Постановление Государственной Думы о даче согласия на исполнение судебного решения об избрании Уполномоченному в качестве меры пресечения ареста или о производстве у него обыска принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Задержание на месте преступления Уполномоченного лишает его всех перечисленных гарантий неприкосновенности его личности;

в) запрет подвергать Уполномоченного личному досмотру. Исключением из этой гарантии служат случаи, когда личный досмотр предусмотрен федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Досматривающее лицо не вправе выходить за рамки целей досмотра: читать находящиеся при Уполномоченном документы или записи, изымать ценности и т.д.

Понятие «личный досмотр» не урегулировано нормами административного и таможенного законодательства, в юрисдикции которого находится практика его применения. Личный досмотр не связан с уголовным судопроизводством. Проведение личного досмотра человека возможно в сфере административных и таможенных правонарушений. Другими специфическими видами личного досмотра являются:

31

предполетный досмотр пассажиров в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа, проводимый в аэропорту или на воздушном судне;

личный досмотр в отношении лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высших должностных лиц и т.п);

г) гарантия неприкосновенности частной жизни. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется не только на его личность, но и на частную жизнь. Так, комментируемый Закон гарантирует Уполномоченному на весь период осуществления его полномочий неприкосновенность его жилого и служебного помещения, багажа, личного и служебного транспортных средств, переписки, используемых им средства связи, а также принадлежащих ему документов.

Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности Уполномоченного является предельным. Он не может быть увеличен (равно, как и уменьшен) текущим законодательством.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи лицо, производившее задержание Уполномоченного на месте преступления, обязано немедленно (в письменной или устной форме) уведомить о данном факте Государственную Думу РФ. При получении такого уведомления в отношении задержания Уполномоченного Государственная Дума РФ принимает решение о согласии или несогласии на дальнейшее задержание государственного правозащитника. В случае, если в течение 24 часов согласие Государственной Думы РФ на дальнейшее применение данной процессуальной меры не получено, то Уполномоченный подлежит немедленному освобождению.

Статья 13

1. Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

1)нарушения требований статьи 11 настоящего Федерального конституционного закона;

2)вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

2. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

3. Уполномоченный может быть освобожден от должности также в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

4. Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Комментарий к ст. 13

1.Норма комментируемой статьи регламентирует порядок и процедуру досрочного освобождения от государственной должности и досрочного прекращения полномочий Уполномоченного.

32

Досрочное прекращение полномочий – это предусмотренные в законе случаи досрочного прекращения Уполномоченным своей деятельности в качестве государственного правозащитника.

Досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится на основании постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Императивный характер нормы, закрепленной в п. 1 настоящей статьи, указывает, что в соответствии с Законом освобождение Уполномоченного от должности обязательно производится в следующих случаях.

1.1.Уполномоченный освобождается от должности в случае нарушения требований ст. 11 комментируемого Закона, устанавливающей запрет на осуществление им деятельности, несовместимой со статусом государственного правозащитного деятеля. При обнаружении и подтверждении фактов, указывающих на осуществление Уполномоченным деятельности, несовместимой с его государственной должностью, он подлежит досрочному освобождению от нее как по истечению 14 дней с момента вступления в нее (в случае, если Уполномоченный не прекратил деятельность, несовместимую с его статусом, - в течение 14 дней со дня его назначения), так и на протяжении всего срока исполнения им своих полномочий.

1.2.Также Уполномоченный освобождается от должности при вступлении в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда.

В случае получения Государственной Думой РФ сведений о вступлении в законную силу приговора суда, в соответствии с которым Уполномоченный признан виновным в совершении преступления, Государственная Дума РФ принимает решение о его досрочном освобождении от должности.

В перечисленных случаях досрочного освобождения Уполномоченного от занимаемой государственной должности Государственная Дума РФ принимает соответствующее постановление.

2. Уполномоченный прекращает свои полномочия досрочно также в случае его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

Прекращение его полномочий по данному основанию производится на основании решения, принятого Государственной Думой. При этом неспособность Уполномоченного исполнять свои обязанности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) должна подтверждаться заключением соответствующей экспертизы. Она проводится людям с признаками стойкого ограничения жизнедеятельности и трудоспособности. При подтверждении неблагоприятного клинического и трудового прогноза независимо от сроков временной нетрудоспособности, но не позже четырех месяцев, такие лица нуждаются в социальной защите и помощи в решении вопроса о необходимости продолжения их лечения или установления им группы инвалидности.

3. Уполномоченный может добровольно подать заявление о сложении своих полномочий самостоятельно, т.е. по собственному желанию. На практике заявления такого рода выражаются в простой письменной форме и могут быть аргументированы любой одной или несколькими уважительными причинами. В случае досрочного прекращения полномочий по собственному желанию Уполномоченного Государственная

33

Дума РФ принимает решение в виде постановления об удовлетворении соответствующего заявления.

4. Во всех указанных в комментируемой статье случаях досрочного освобождения Уполномоченного от должности, Государственной Думой Федерального Собрания РФ, в соответствии с ее Регламентом, принимается соответствующее постановление. С момента принятия Государственной Думой РФ постановления об освобождении Уполномоченного от занимаемой должности, для выдвижения на указанную должность могут предлагаться новые кандидатуры.

Статья 14

В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должности новый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного от должности в порядке, установленном статьями 6 - 10 настоящего Федерального конституционного закона.

Комментарий к ст. 14

Вслучае, когда Государственной Думой Федерального Собрания РФ принято постановление о досрочном освобождении Уполномоченного от замещаемой государственной должности, нижняя палата российского парламента в течение двух месяцев обязана принять решение о назначении нового кандидата на должность Уполномоченного. Процедура назначения очередной кандидатуры на должность Уполномоченного установлена комментируемым Законом в ст. 6–10 и является единственной непосредственно действующей.

Вчастности, в случае досрочного освобождения от должности Уполномоченного, Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе вправе внести в Государственную Думу предложения о новой кандидатуре на должность Уполномоченного, соответствующей требованиям, установленным ст. 6 комментируемого Закона.

Депутаты Государственной Думы голосуют по предложенной кандидатуре (предложенным кандидатурам) тайно. По результатам голосования принимается постановление Государственной Думы о назначении кандидатуры, набравшей наибольшее число голосов, но не менее большинства от общего числа депутатов Государственной Думы, на должность Уполномоченного.

Следует отметить, что комментируемым Законом не предусмотрено временное исполнение обязанностей по должности Уполномоченного какого-либо лица на указанный период времени (со дня досрочного освобождения от должности предыдущего Уполномоченного до момента принесения присяги вновь избранного Уполномоченного).

34

места их фактического пребывания или проживания. Это право распространяется также на граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), поскольку согласно ч.2 ст.62 Конституции РФ факт двойного гражданства не умаляет прав и свобод российского гражданина и не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства, если то или иное ограничение в правах или освобождение от обязанностей, вытекающее из факта двойного гражданства не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.

Государственная защита прав и свобод граждан РФ, проживающих за рубежом или находящихся там по иным основаниям, призваны обеспечить Уполномоченный, а также Министерство иностранных дел РФ.

Иностранными гражданами признаются лица, не являющееся гражданами РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства (ст. 3 Федерального закона «О гражданстве РФ»). Доказательствами принадлежности к гражданству иностранного государства относятся национальные паспорта или заменяющие их документы. Понятие «подданство» сохранилось в некоторых странах с монархической формой правления, хотя по содержанию оно фактически равнозначно понятию «гражданство».

Лица без гражданства – это лица, которые, не являясь российскими гражданами, не имеют доказательств своей принадлежности и к гражданству иностранного государства (ст. 3 Федерального закона «О гражданстве РФ»). Исходя из ст.15 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей право каждого на гражданство, Российское государство стремится к устранению и предотвращению случаев проживания на ее территории лиц без гражданства.

Лица без гражданства и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Правовое положение иностранных граждан, находящихся на территории РФ установлено Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

Всоответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория РФ состоит из территории

еесубъектов, внутренних вод, территориального моря и воздушного пространства над ними.

Лица без гражданства и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, в случае нарушения их прав вправе обращаться к Уполномоченному в РФ в порядке, установленном комментируемым Законом.

2. Право на обращение с жалобой к Уполномоченному является равным для каждого и не подлежит дискриминации по признакам пола, возраста, национальной принадлежности, имущественного и должностного положения, места постоянного проживания гражданина РФ, иностранного гражданина или лица без гражданства, его политических убеждений, отношения к религии, членству в каких–либо общественных объединениях, социальному положению или языковой принадлежности.

Статья 16

36

1.Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном, либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

2.Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3.Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным.

Комментарий к ст. 16

1. Субъектами деятельности Уполномоченного являются государственные органы (федеральные и субъектов РФ), органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие (федеральные и субъектов РФ).

Законом оговаривается лишь одно условие: решения и действия (бездействия) вышеуказанных органов, должностных лиц и государственных служащих, на которые, согласно комментируемой статье, распространяется юрисдикция Уполномоченного,

должны быть предварительно обжалованы заявителями в судебном или административном порядке.

Это подчеркивает особенность деятельности Уполномоченного как независимого и неподотчетного каким-либо государственным органам или должностным лицам гаранта государственной защиты прав и свобод граждан даже в тех случаях, когда какое-либо лицо уже имело опыт обращения в органы государственной власти или судебные органы за защитой своих прав ,и как дополнительного института правовой защиты.

В соответствии с действующим законодательством и сложившейся практикой, деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Напротив, задача Уполномоченного состоит в:

способствовании совершенствованию работы органов государственной власти, органов местного самоуправления и судебных органов в области защиты прав человека и гражданина;

выявлении имеющихся недостатков и проблем, в том числе связанных с действием или бездействием тех или иных органов и должностных лиц;

содействии реализации прав граждан перед лицом властных бюрократических структур.

Предполагается, что процедура получения и рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей должна отвечать критериям доступности, достоверности, прозрачности и простоты их изложения, обеспечивая при этом быстрое и эффективное принятие Уполномоченным решений по государственной защите нарушенных прав и свобод человека и гражданина в РФ. Важной формой работы, позволяющей получить представление о ситуации с нарушениями прав человека на местном уровне является организация работы так называемых «выездных приемных» в тех субъектах РФ, откуда поступает наибольшее количество жалоб.

37

Подразумевается, что внутренние процедуры для рассмотрения жалоб в аппарате Уполномоченного должны отвечать показателям четкости, согласованности и транспарентности.

Полномочия по государственной должности Уполномоченного охватывают значительный перечень прав личности практически во всех сферах жизнедеятельности. Однако его государственные полномочия распространяются только на конкретный перечень прав и обязанностей, установленный комментируемым Законом, и не предусматривают его вмешательства в компетенцию органов судебной власти, государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за признанием и соблюдением прав и свобод человека, и органов местного самоуправления.

Следует особо выделить, что предметом профессиональной деятельности Уполномоченного является не проверка соблюдения законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, а осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными комментируемым Законом.

Крешениям или действиям (бездействию) государственных органов и органов местного самоуправления относятся, прежде всего, издаваемые ими нормативные правовые акты.

Крешениям или действиям (бездействию) должностных лиц, государственных

имуниципальных служащих следует, на наш взгляд, отнести создаваемые ими ненормативные акты (документы).

Решениями или действиями (бездействием), относящимися к предмету деятельности Уполномоченного, являются лишь ты решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, которые нарушили права личности, создали ему препятствия для их осуществления, неправомерно возложили на него какую–либо обязанность или повлекли его незаконное привлечение к ответственности

2. На практике существует определенная первоначальная (предварительная) процедура обжалования и защиты прав личности, соблюдение которой необходимо до обращения с жалобой к Уполномоченному.

Решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, повлекшие нарушение прав человека, подлежат предварительному обжалованию заявителем в судебном или административном порядке. Предварительное обжалование решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего означает необходимость рассмотрения правомерности его принятия или совершения в зависимости от содержания заявления:

1) в судебном порядке. Суды общей юрисдикции рассматривают, в частности,

жалобы граждан на коллегиальные и единоличные решения или действия (бездействие)

38

органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в случаях:

нарушения прав и свобод заявителя;

создания препятствия для осуществления прав заявителя;

незаконного возложения на заявителя какой-либо обязанности;

незаконного привлечения заявителя к ответственности.

При рассмотрении судом заявления об оспаривании решения или действия (бездействия), повлекшего нарушение прав человека, решается вопрос о правомерности решения или действия (бездействия), принятого или совершенного государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, а не о признании того или иного права либо свободы заявителя.

Признав жалобу обоснованной, суд выносит решение об обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное им нарушение прав человека или препятствие к их осуществлению, восстановив, тем самым, первоначальный правовой статус заявителя.

На основании ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный заявителю незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления либо их должностными лицами, в том числе в результате издания государственным органом или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению за счет средств соответствующего бюджета РФ, субъекта РФ или муниципального образования.

Вопросу о праве на использование правовой защиты, в том числе на получение в соответствующих случаях возмещения ущерба, компенсации и реабилитации (для жертв нарушений международных норм в области прав человека) должно уделяться особое внимание, как на конституционном уровне, так и со стороны всех без исключения государственных структур. Это подтверждается и содержанием Резолюции Комиссии по правам человека (ООН) № 2002/44 от 23 апреля 2002 г. «Право на возмещение ущерба, компенсацию и реабилитацию жертв грубых нарушений прав человека и основных свобод».

Однако рассмотрение судом заявлений об оспаривании решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих права человека, и исковых заявлений о возмещении вреда, причиненного в результате их незаконных решений или действий (бездействия) либо издания ими нормативных правовых актов, процессуально разделено (по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений и искового производства).

На практике это значительно осложняет реализацию заявителем права на компенсацию причиненного ущерба, гарантированного ст. 52 Конституции РФ.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

39