Комментарий к ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

формулирует возможные меры восстановления прав и свобод человека. К ним могут относиться, например, предложения Уполномоченного об изменении соответствующих административных процедур принятия решений или действий, ввиду которых права человека подвергаются нарушениям.

Необходимые меры восстановления прав и свобод заявителя жалобы,

сформулированные в заключении Уполномоченного относительно решений или действий (бездействий) органа или должностного лица, отражают закономерный и обязательный ход событий, вытекающий из результата проверки и рассмотрения обстоятельств нарушения прав человека. Ими могут стать, например, предписания Уполномоченного о необходимости приведения решения, затрагивающего права человека, в соответствие с федеральным законодательством и международными обязательствами РФ.

В случае если орган государственной власти или местного самоуправления, их должностные лица отказались от предложенных мер, Уполномоченный обязан обратиться в вышестоящие органы государственной власти, а также в органы прокуратуры и суда в для государственной защите прав человека.

Статья 28

1.До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат.

2.Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия.

Комментарий к ст. 28

1. Информация, содержащаяся в материалах, полученных и используемых на стадиях проверки жалобы и ее рассмотрения, может носить конфиденциальный характер. Уполномоченный по правам человека и служащие его аппарата обязаны защищать от распространения материалы по жалобе в течение всего срока ее рассмотрения.

Они не могут быть разглашены до момента вынесения Уполномоченным окончательного решения по жалобе. Запрещается как случайное, так и умышленное преждевременное разглашение информации, полученной в ходе рассмотрения жалобы.

Под преждевременным разглашением понимается распространение сведений посторонним лицам, предание их огласке, либо предоставление материалов конфиденциального характера лицу без права на ознакомление с этими сведениями до момента вынесения решения по жалобе.

Под преждевременным разглашением следует понимать распространение информации каким-либо способом (опубликование, передача иному лицу документов, содержащих указанную информацию и др.) до истечения установленного срока, после наступления которого с информации будет снят режим ограниченного доступа.

В частности, преждевременным разглашением будет считаться предание огласке информации, полученной в ходе рассмотрения жалобы, до вынесения окончательного решения по данной жалобе.

62

Моментом окончательного решения по жалобе считается вынесенное и направленное соответствующему органу государственной власти, органу местного самоуправления или их должностным лицам заключение Уполномоченного.

2. Право на неприкосновенность частной жизни, на личную и семейную тайну, закрепленное в ст. 23 Конституции РФ, а также на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений – одно из наиболее важных естественных, личных прав человека.

Уполномоченный, обеспечивая на государственном уровне соблюдение защиту неотъемлемых прав человека, в том числе и права на неприкосновенность частной жизни обратившихся к нему заявителей, не вправе предавать огласке сведения личного характера, ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы. Допускается, что сведения о частной жизни заявителя жалобы, при необходимости, могут быть разглашены на основании письменного согласия на то обратившегося к Уполномоченному.

Статья 29

1. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1)обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2)обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3)обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4)изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5)обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

2. Заявление или жалоба, направляемые Уполномоченным в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 настоящей статьи, государственной пошлиной не облагаются.

Комментарий к ст. 29

1. Статьей 29 комментируемого Закона определен круг действий, которые Уполномоченный вправе совершать по итогам рассмотрения жалобы.

1.1. На основании ст. 27 комментируемого закона Уполномоченный направляет свои рекомендации соответствующему органу или должностному лицу, чьими решениями или действиями (бездействием) были нарушены права заявителя жалобы. При отказе от исполнения рекомендаций Уполномоченного, изложенных в его заключении по жалобе, государственный правозащитный деятель вправе обратиться с заявлением в судебные органы за защитой и восстановлением нарушенных прав человека.

63

В свою очередь, заявитель вправе до окончания проверки Уполномоченным его жалобы самостоятельно обратится в суд за защитой своих нарушенных прав. В таком случае в соответствии со ст. 47 ГПК РФ государственный правозащитник вправе вступить в дело для дачи по нему заключения.

Обращение Уполномоченного в суд с заявлением в защиту прав и свобод,

возникающих из гражданско-правовых отношений реализуется в соответствии со статьей 22 ГПК РФ в порядке искового производства. При этом в соответствии с установленной комментируемой статьей нормой Уполномоченный вправе участвовать в процессе по гражданскому делу как лично, так и через своего представителя.

1.2.С целью реализации своих государственных полномочий по защите и восстановлению прав человека, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц Уполномоченный вправе подготовить письменное обращение в компетентные государственные органы, т.е. вышестоящие в порядке подчиненности органы, органы прокуратуры и суда. Содержанием такого обращения является объективное заключение по материалам рассмотрения жалобы заявителя и обоснованное ходатайство:

в отношении органа государственной власти или местного самоуправления –

овозбуждении дисциплинарного или административного производства;

в отношении должностного лица, решениями или действиями (бездействиями) которого нарушены права и свободы человека – о возбуждении уголовного дела.

1.3.Уполномоченный по правам человека при необходимости вправе подать обращение (в форме ходатайства) в вышестоящий судебный орган, а также в орган прокуратуры с целью проверки вступившего в законную силу одного из следующих актов органов правосудия:

решения суда;

приговора суда;

определения суда;

постановления суда;

постановления судьи.

Как отмечено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного суда РФ за первый квартал 2009 г., утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 г., Уполномоченный вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции. При этом ходатайство Уполномоченного о пересмотре вступившего в законную силу судебного акта подлежит рассмотрению в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ.

1.4. В процессе реализации своих государственных полномочий Уполномоченный вправе и обязан использовать все меры и средства для защиты и восстановления нарушенных прав человека.

Одним из таких средств являются урегулированное комментируемым Законом право Уполномоченного излагать свои доводы, т.е. профессиональные убеждения о правах человека, государственному обвинителю (прокурору). При этом Уполномоченный, высказывающий свою позицию, не влияет на решения и действия соответствующего

64

должностного лица, а лишь дает свою оценку обстоятельств дела согласно общепризнанным международным нормам о защите прав человека.

1.5.Право на обращение Уполномоченного в Конституционный Суд РФ с жалобой на не конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, урегулировано гл. 12 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

В соответствии со ст. 97 указанного Федерального конституционного закона Конституционный Суд РФ рассматривает жалобу на нарушение конституционных прав и свобод, если:

закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;

закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

1.6.Норма комментируемой статьи, а также норма п.п. 16 п. 1 ст. 333.36 НК РФ освобождают Уполномоченного от уплаты государственной пошлины при обращении его

ворганы суда или прокуратуры с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.

2. В соответствии со ст. 333.16 НК РФ государственной пошлиной признается сбор, взимаемый с лиц при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ.

Статья 30

1.Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение.

2.Периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного.

Комментарий к ст. 30

1. Особенностью деятельности Уполномоченного, как и любого другого должностного лица, занимающего высокую государственную должность, является ее публичность. Данный факт предопределил установление в комментируемой статье права, в соответствии с которым Уполномоченный может опубликовывать принятое им заключение.

Публикация решений государственного правозащитника предполагает предание их огласке широкому кругу лиц с помощью средств массовой информации. Пользуясь

65

данным правом, Уполномоченный подтверждает открытость и гласность своей деятельности, в том числе по результатам рассмотрения жалоб.

Публикации в средствах массовой информации подлежит принятое Уполномоченным заключение по рассмотренной им жалобе заявителя о нарушении его прав и свобод решениями или действиями (бездействиями) органов государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Целью опубликования такого рода заключений является предание всеобщей огласке результатов деятельности того или иного органа или должностного лица, недостаточной эффективности их работы.

2. Опубликование принятых Уполномоченным заключений, а также иных документов Уполномоченного, может осуществляться в периодических печатных изданиях, одним из учредителей (соучредителей) которых являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения и организации либо которые финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» под периодическим печатным изданием понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Опубликование заключения Уполномоченного в сети Интернет не является предметом регулирования комментируемого закона, поскольку выходит за его рамки.

Учредителем (соучредителем) периодического печатного издания может быть гражданин, объединение граждан, организация, государственный орган, а также орган местного самоуправления.

Право Уполномоченного на публикацию его заключений, а также иных документов в средствах массовой информации подлежит реализации не зависимо от того, является ли одним из его учредителем какой-либо государственный или муниципальный орган власти, государственные предприятие, учреждение или организация.

Это право распространяется также на периодические печатные издания, полностью или частично финансируемые за счет средств бюджета РФ или ее субъекта.

Иными документами Уполномоченного по правам человека могут быть, например, его доклады, обращения, предложения, справки, рекомендации, статьи.

Получение согласия учредителя периодического печатного издания на распространение информации о деятельности государственного правозащитника не требуется, за исключением случаев, когда средство массовой информации находится в частной собственности.

Комментируемая статья не ограничивает Уполномоченного по правам человека в праве на публикацию своего заключения одним периодическим печатным изданием, что дает ему возможность на распространение информации о своей деятельности одновременно в нескольких периодических печатных изданиях.

Статья 31

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

66

1)направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2)обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Комментарий к ст. 31

1. Одним из основных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека является рассмотрение им жалоб по инициативе лица, конституционные права которого нарушены. Кроме того, при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять соответствующие меры по собственной инициативе.

Уполномоченный выступает в качестве непосредственного представителя государства в общении с населением, в том числе при изучении, анализе информации о нарушениях прав и свобод личности. Разрешая проблемные ситуации путем принятия решений и обобщения итогов рассмотрения жалоб, Уполномоченный способствует одновременно укреплению демократического строя страны и авторитета государственной власти.

Информация о нарушении прав и свобод граждан поступает Уполномоченному по почте в виде письменных заявлений, обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих или на личных приемах граждан Уполномоченным или работниками его аппарата, а также из средств массовой информации.

Изучение и анализ такой информации может осуществляться государственным правозащитником и служащими его аппарата с привлечением членов Экспертного совета при Уполномоченном, неправительственных правозащитных организаций.

В результате рассмотрения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан Уполномоченным формулируются выводы, предложения и рекомендации для государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Итогом рассмотрения жалобы о нарушении прав и свобод человека является подготовленное Уполномоченным заключение, направляемое им соответствующему

67

органу или должностному лицу, нарушившему права заявителя и публикуемое в средствах массовой информации.

2.В результате осуществления деятельности, связанной с изучением и анализом поступившей информации, обобщением итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный осуществляет подготовку необходимых документов общего характера – замечаний и предложений. Общий характер их направленности подразумевает широкой спектр охваченных в таких документах проблем. Они могут быть связаны как с поднятием вопроса о надлежащем обеспечении прав и свобод человека, так и о необходимости изменения административных процедур, вызвавших нарушения.

Предложение (замечание) — письменное выражение совета, рекомендации относительно деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, а также высказывание мнения по поводу законности общественных отношений и условий жизни граждан, приведения общественной жизни, социальнокультурной и других сфер деятельности государства и общества в соответствии с действующим законодательством.

Замечания и предложения могут направляться Уполномоченным любому должностному лицу или органу власти федерального, регионального уровня или органу местного самоуправления.

3.Изучая, анализируя и обобщая информацию о нарушениях прав и свобод человека, Уполномоченный вправе воздействовать не только на практическую деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, но и принимать непосредственное участие в совершенствовании законодательства как федерального уровня, так и законодательства субъектов РФ.

При этом государственный правозащитник в установленных настоящим законом случаях вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с соответствующими предложениями.

Субъекты права законодательной инициативы – это определенный Конституцией РФ круг органов государственной власти и должностных лиц, наделенных

правом вносить в Государственную Думу законопроекты либо выступать с законодательными предложениями2. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по предметам их ведения (ст. 104 Конституции РФ).

4.Нормой комментируемой статьи установлен исчерпывающий перечень случаев, когда Уполномоченный обращается к субъектам права законодательной инициативы. Таковыми являются случаи, когда государственный правозащитник вносит свои

предложения в соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти:

1) об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

68

2)о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ. При этом Уполномоченный должен обладать фактами, что права и свободы граждан были нарушены вследствие исполнения органами государственной власти, местного самоуправления или их должностными лицами соответствующих норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

3)в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ. Отсутствие необходимых норм, регулирующих отношения, связанные с правами человека в РФ, выявляется Уполномоченным в его повседневной деятельности при изучении и анализе поступающей информации о нарушениях прав человека.

4)в случае противоречия федерального законодательства и законодательства субъектов РФ общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.

Статья 32

1. В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе:

1)выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы;

2)обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.

2. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях.

Комментарий к ст. 32

1. Статьей 17 Конституции РФ установлено, что в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Наиболее общей гарантией прав и свобод выступает сформулированное в Конституции РФ положение о государственной защите прав и свобод, которая не исключает право граждан самостоятельно защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Как уже отмечалось в комментарии к ст. 21, грубые и массовые нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод требуют особого и повышенного внимания и реагирования со стороны всех государственных органов и их должностных лиц.

69

Комментируемая статья уточняет компетенцию Уполномоченного в случае получения или выявления информации о грубом или массовом нарушении конституционных прав и свобод человека. По своему усмотрению в зависимости от обстоятельств дела Уполномоченный вправе:

1)подготовить на очередное заседание Государственной Думы доклад, содержащий информацию о выявленных нарушениях с целью осуществления парламентского контроля за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

Заслушав доклад Уполномоченного, Государственная Дума РФ принимает постановление о необходимых государственных мерах по восстановлению и защите конституционных прав человека;

2)направить в Государственную Думу РФ предложение о создании парламентской комиссии.3 Такое обращение Уполномоченного вызвано необходимостью проведения парламентского расследования фактов и обстоятельств грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

При этом Уполномоченный вправе как лично, так и через своих представителей участвовать в работе парламентской комиссии, представлять необходимую информацию, выносить свои предложения и доводы.

Представителями Уполномоченного при расследовании комиссией фактов и обстоятельств грубого или массового нарушения прав человека могут быть служащие возглавляемого им аппарата, члены Экспертного совета при Уполномоченном, неправительственные правозащитные организации. По завершении парламентского расследования осуществляется подготовка соответствующего доклада, в котором отражаются его итоги.

Рассмотрение вопроса об утверждении доклада парламентской комиссии по расследованию обстоятельств грубого или массового нарушения прав человека осуществляется на заседаниях обеих палат Федерального Собрания РФ.

Уполномоченный имеет право участвовать в обсуждении Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ соответствующего вопроса, выступать, давать необходимые пояснения.

Результатом рассмотрения доклада парламентской комиссии является выносимое парламентом постановление о мерах по устранению выявленных грубых или массовых нарушений, восстановлению и защите прав человека и гражданина.

2. Уполномоченный вправе также вносить на рассмотрение депутатами Государственной Думы РФ предложение о поведении парламентских слушаний.

Основанием такого обращения служат выявленные Уполномоченным или поступившие к нему от заявителей любые факты нарушения прав и свобод, не являющихся грубыми или массовыми.

Парламентские слушания по вопросам нарушения, восстановления и защиты прав человека проходят в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ. Участие Уполномоченного лично или через его представителей в парламентских слушаниях не

27.12.05 № 196–ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»

70