Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография
.pdf
ţ.ř. ŚƆƉƍŷƄŻŽſżŹŷ
řŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆ-ƇƈŷŹƆŹƕż ƆƉƅƆŹƕ ƆŸżƉƇżƏżƅſƙ ƆŸƑżƉƊŹżƅƅƆƁ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ Ź ŦƆƉƉſƁƉƂƆƁ ũżŻżƈŷƎſſ
ŦżƂƆƄżƅŻƆŹŷƅƆ Ƃ ſžŻŷƅſƘ ŕƏżŸƅƆ-ƄżƊƆŻſƏżƉƂſƄ ƎżƅƊƈƆƄ «ťƈƆƌżƉƉſƆƅŷƃƖƅƕƁ ƋƏżŸƅſƂ» Ź ƂŷƏżƉƊŹż ƄƆƅƆźƈŷƌſſ.
ţŷƋƏƅŷƙ ƉƇżƎſŷƃƖƅƆƉƊƖ 12.00.14 «řŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆż ƇƈŷŹƆ; ŷŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƕƁ ƇƈƆƎżƉƉ»
ŦżƂƆƄżƅŻƆŹŷƅƆ Ƃ ſžŻŷƅſƘ ţŷƋƏƅƆ-ſƉƉƃżŻƆŹŷƊżƃƖƉƂſƄ ſƅƉƊſƊƋƊƆƄ ƆŸƈŷžƆŹŷƅſƙ ſ ƅŷƋƂſ Ź ƂŷƏżƉƊŹż ƄƆƅƆźƈŷƌſſ.
ţŷƋƏƅŷƙ ƉƇżƎſŷƃƖƅƆƉƊƖ 12.00.14 «řŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆż ƇƈŷŹƆ; ŷŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƕƁ ƇƈƆƎżƉƉ»
ŞŷƂƆƅ ſ ƇƈŷŹƆ z ŢƆƉƂŹŷ z 2017
ÓÄÊ [342.951:351.74](470+571) ÁÁÊ 67.401.133.12(2Ðîñ)
Á85
Р е ц е н з е н т ы: заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор А.С. Дугенец доктор юридических наук, профессор И.В. Понкин
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Босхамджиева, Наталья Антоновна.
Á85 Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации: монография / канд. юрид. наук Н.А. Босхамджиева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2017. — 248 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).
ISBN 978-5-238-02553-7 Агентство CIP РГБ
Раскрываются понятие и особенности содержания административноправового обеспечения общественной безопасности. Делается акцент на исследовании административной деликтности как угрозе общественной безопасности, а также административно-правовом обеспечении общественной безопасности.
Для аспирантов и преподавателей юридических вузов, может быть полезна для студентов, обучающихся по направлениям подготовки 030900 «Юриспруденция», 030901 «Правовое обеспечение национальной безопасности, 031001 «Правоохранительная деятельность».
ÁÁÊ 67.401.133.12(2Ðîñ)
ISBN 978-5-238-02553-7
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ).
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013
śŹżŻżƅſż
Современная социально-экономическая и политическая обстановка в России характеризуется обострением проблем обеспече- ния общественной безопасности. Объективные закономерности усложнения отношений в сфере общественной безопасности определяют особые требования к их нормативно-правовому регулированию, призванному соизмерить и упорядочить происходящие социальные процессы.
На этом пути государственного развития является показательной разработка в стране стратегии национальной безопасности и концепции общественной безопасности1, а также издание множества федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих разнообразные отношения о безопасности, образующих обособленные сферы общественной безопасности (безопасности дорожного движения, радиационной безопасности, пожарной безопасности, промышленной безопасности и др.)2.
Вместе с тем при отсутствии в России понятийно-катего- рийного аппарата, единообразно понимаемого законодателем, уче- ными-юристами и правоприменительными органами, в нормах сформировавшегося в сфере безопасности массива законодательства закреплены разнообразные неунифицированные и несистематизированные административно-правовые функции, методы и формы обеспечения безопасности, реализуемые многочисленными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, наделяемыми административными полномочиями по обеспечению общественной безопасности.
Достигнутое состояние административно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности в России негативно сказывается на эффективности функционирования и уровне законности национальной системы государственных органов, подрывает их взаимодействие с органами местного самоуправления в отдельных сферах общественной безопасности. В связи с этим представляются насущ-
1Ñì.: Óêàç Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444; Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 20 ноября 2013 г.
2См., например: ÔÇ от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. ¹ 50. Ст. 4873; ÔÇ от 9 января 1996 г. ¹ 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 141; ÔÇ
от 21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. ¹ 35. Ст. 3649; ÔÇ от 21 июля 1997 г. ¹ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. ¹ 30. Ст. 3588; и др.
3
ными разработка и проведение в стране крупномасштабной научно обоснованной систематизации и унификации административного законодательства в сфере общественной безопасности.
Кроме того, сегодня становится очевидным, что XXI в. является веком активного поиска путей обеспечения безопасности всего человечества, ибо по мере вхождения в новый постиндустриальный мир число проблем, составляющих угрозу безопасности мира, множится. По существу проблемы обеспечения безопасности становятся важнейшим критерием этого выживания и устойчивого социального развития. Безопасность постепенно выходит за пределы государственного понимания и обретает общечеловеческое содержание. Современные развитые государства, в том числе Россия, провозгласили человека, его права и свободы высшей ценностью. Соответственно основным направлением административно-правового регулирования и обеспечения любого из видов общественной безопасности становится защита человека и общества в целом. Именно с этим сегодня должна связываться административно-правовая природа безопасности в целом и общественной безопасности в частности.
Вскрытый спектр проблем нормативно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности в административноправовой сфере является для административно-правовой науки чрезвычайным по своей важности и требует комплексного изучения предметной области исследования правовой категории «общественная безопасность» и теории административно-правового обеспече- ния общественной безопасности.
В условиях перехода страны к парадигме обеспечения личной, общественной, государственной и национальной безопасности теорети- ческая разработка основ административно-правового обеспечения общественной безопасности приобретает особое звучание и содержание.
При существующих сложностях в определении правовой природы общественной безопасности и ее соотношении с личной, государственной и национальной безопасностью она объективно носит конкретно-исторический (а потому и динамический) характер и тесно связано со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе «природа — человек — общество». В конкретный отрезок времени состояние защищенности может иметь различный уровень, обусловленный остротой внутренних и внешних угроз и характером реагирования на них управляющей системы.
Объективными факторами, которые дают основания для вычленения общественной безопасности из общей сферы безопасности, являются: многосторонность и своеобразие складывающихся в ней общественных отношений; наличие специальных правовых норм, их регулирующих; установление юридической ответственности за правонарушения в сфере общественной безопасности; существование специальных функций по обеспечению общественной безопасности; наличие государственных органов и иных субъектов, реали-
4
зующих эти функции в установленных формах посредством закрепленных законодательством способов и методов.
Не вызывает сомнения, что сложность процессов, сопровождающих социально-политическое, экономическое, духовно-нравственное развитие российского общества, оказывает прямое воздействие на формирование системы общественной безопасности страны. И потому, рассматривая угрозы общественной безопасности, прямо обосновывается их связь с политической, экономической, социальной, экологической, культурной, технической и правоохранительной сферами.
Нельзя забывать, что в контексте проблем обеспечения общественной безопасности особое значение приобретает анализ социальной устойчивости, сопряжение проблематики безопасности с общетеоретическими вопросами социальной стабильности. В любом обществе именно категории «безопасность» и «устойчивость» выражают характер и уровень его социальной организации и способности противостоять дезорганизации. В соответствии с таким подходом защита интересов личности, общества и государства определяется внутренними свойствами социальной системы, отражающими способность и возможность ее функционирования и развития, определяющими ее целостность и адаптивность, позволяющими развиваться в условиях конфликтов, неопределенности и рисков.
При проведении исследования главное внимание уделено необходимости системного подхода к изучению проблем администра- тивно-правового обеспечения общественной безопасности, создающих ее целостное восприятие и связь с сопредельными областями жизнедеятельности общества, которые играют в данном случае роль функциональных регуляторов. Сегодня, как никогда, ясно, что задачи, стоящие перед системой обеспечения общественной безопасности, выполнимы лишь только в том случае, когда имеется в наличии согласованное развитие составляющих ее элементов и упорядоченное воздействие внешних (в рамках данного общественного образования) условий и факторов.
Учитывая сложности и многогранность содержания админист- ративно-правового регулирования и обеспечения общественной безопасности, акцент исследования сделан на разработке админист- ративно-правовых институтов общественной безопасности, выявлении особенностей административной деликтности в системе угроз общественной безопасности, а также определении специфики ад- министративно-правового обеспечения дорожно-транспортной безопасности как одного из основных элементов общественной безопасности в Российской Федерации.
Автор выражает благодарность заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору Александру Сергеевичу Дугенцу и доктору юридических наук, профессору Игорю Владиславовичу Понкину за ценные советы и пожелания, высказанные при подготовке настоящей монографии.
5
¤ÌÁÃÁ1
œƆƅƎżƇƊƋŷƃƖƅƕż ƆƉƅƆŹƕ ƇƈŷŹƆŹƆƁ ƂŷƊżźƆƈſſ «ƆŸƑżƉƊŹżƅƅŷƙ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊƖ»
1.1. ŤŸƑżƉƊŹżƅƅŷƙ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊƖ ƂŷƂ ƇƈŷŹƆŹŷƙ ƂŷƊżźƆƈſƙ: ƇƆƅƙƊſż ſ ƉƋƑƅƆƉƊƖ
Активное взаимодействие личности, гражданского общества и демократического правового государства представляет собой непременное условие и самую эффективную гарантию свободы личности, соблюдения ее прав и уважения к человеческому достоинству в Российской Федерации. Поэтому и рассмотрение вопроса об общественной безопасности в России необходимо начинать с анализа Конституции РФ и текущего отечественного законодательства.
Конституция РФ устанавливает ряд исходных начал нормативноправового регулирования безопасности и ранжирования ее на отдельные виды. Так, в ст. 55 и 56 Конституции РФ закрепляются такие категории, как «безопасность государства» и «безопасность граждан», которые признаются критериями ограничения конституционных прав и свобод. В соответствии ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия1.
Общественная безопасность выделяется в ст. 72 Конституции РФ в качестве одного из предметов совместного ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ее отраслевое содержание определяют нормы уголовного и административного законодательства. Так, например, уголовное законодательство поня-
1 См.: ст. 56 Конституции Российской Федерации.
6
тие «общественная безопасность» использует в качестве родового объекта преступлений, предусмотренных разделом IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка». За совершение административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, в главе 20 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.
Социально-правовое содержание безопасности раскрывает Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»1, который в настоящее время утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности»2. В ст. 1 Закона РФ «О безопасности» безопасность определялась как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Из данного определения следует, что безопасность как объект нормативно-правового регулирования состоит из трех основных видов: личной, общественной
èгосударственной.
Âсвязи с этим следует заметить, что природа «личной безопасности», «общественной безопасности» и «государственной безопасности» в философском и филологическом смыслах может быть раскрыта из соотношения таких категорий, как «безопасность и лич- ность», «безопасность и общество», «безопасность и государство». Следовательно, соотношение личной, общественной и государственной безопасности обусловлено наличием тесной взаимосвязи между понятиями «личность», «общество» и «государство».
Понятие личности как общежитейского и научного термина подразумевает как человеческого индивида (лицо как целостность человека), так и устойчивую систему социально значимых черт, характеризующих индивида как члена того или иного общества или общности3. Личность — продукт общества, его исторического развития, это понятие, которое отражает более высокий уровень познания сущности человека. Личность — это прежде всего определенный социальный тип человека. Каждый относительно устойчи- вый класс, каждая социальная группа вырабатывают в своей среде специфические социальные черты, типичные для принадлежащего к этой среде человека4. При этом следует заметить, что понятия «личность» и «человек» отличаются одно от другого не по объему, а по содержанию в том смысле, что второе характеризуется перехо-
1Ведомости ÑÍÄ è ÂÑ ÐÔ. 1992. ¹ 15. Ñò. 769.
2ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 1. Ñò. 2.
3Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 314.
4Пылин А.В. Компетенция Федеральной службы безопасности Российской Федерации в сфере обеспечения правовых основ государственной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.
7
дом старого содержания на новый уровень самообогащения. Способность к деятельность, выступающая как умение жить и проявлять себя во всем в качестве социального существа. От человека зависит, каким образом он реализует свою способность к деятельности. Актуальным остается высказывание К. Маркса, определившего сущность человека не как «абстракт», присущий отдельному индивиду, а как совокупность общественных отношений1. В связи с этим понятия «человек» и «личность» фиксируют исторически различный характер общественных отношений, выражают различные этапы становления человека, различные ступени формирования его общественно-исторической сущности.
В политико-правовом аспекте личность, подпадающая под действие всей системы нормативного регулирования, особенно законов и подзаконных актов государства, приобретает определенные правовые свойства, предусмотренные в законодательстве2.
Под личностью в политологии, социологии, общественных науках в целом обычно понимается отдельно взятый человек безотносительно к любым другим его характеристикам, но рассматриваемый в контексте его взаимосвязей с неким множеством других людей в рамках отношений «личность — общество».
Общество, в свою очередь, представляет собой исторически развивающуюся форму жизнедеятельности людей3. Индивиды, объединенные в обществе, производят социально значимые действия, тем самым удовлетворяя свои интересы и контролируя действия друг друга. Таким образом, основной элемент содержания общества — личность (индивид), внешняя форма жизнедеятельности которого есть само общество.
Государство является важной и наиболее независимой частью общества. В настоящее время под государством понимают сложное многоаспектное образование, продукт общества на определенной ступени развития, неотъемлемый атрибут классового общества. Оно имеет противоречивую внутреннюю природу, выполняет двоякого рода функции (общесоциальную и классовую). Или, говоря иначе, государство можно определить как особую организацию политической (общественной) власти4. По сути, государство является главным субъектом безопасности. Оно обеспечивает безопасность своих граждан и способно выступать в роли полноправного партнера во взаимоотношениях с другими субъектами безопасности. Взаимоотношения с другими государствами застав-
1Ñì.: Маркс К. Экономико-философские рукописи 1844 года // Маркс К., Энегельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 42. С. 124.
2Ñì.: Пылин А.В. Óêàç. ñî÷.
3Ñì.: Философский энциклопедический словарь. С. 451.
4Ñì.: Основы права: Учебник / Отв. ред. А.М. Волков. М.: Юрайт, 2013. С. 24.
8
ляют несколько снизить уровень субъектности, что приводит к созданию различных международных сообществ. Стабильность в реализации данной концепции может объясняться также тем, что государство обладает собственными интересами, удовлетворять которые возможно, лишь имея общественную значимость. Монополия государства на обеспечение безопасности эту значимость обеспечивает, утверждая свое первенство в праве на субъектность в отношении безопасности1.
Сделав акцент на исследовании природы общественной безопасности, следует отметить, что, согласно ряду источников, безопасность как социальная категория стала употребляться с 1190 г. и означала спокойное состояние человеческого духа, свободу от любой опасности. Безопасность отождествлялась с добром, а ее отсутствие — со злом2. Уже в XVIII — первой половине XIX в. полицеисты полагали, что безопасность в смысле охраны своих подданных (граждан) «составляет как бы жизнь и душу государства»3. Немецкий ученый В. Гумбольдт в конце XVIII в. отмечал, что основное призвание государства сводится исключительно к обеспечению безопасности своих подданных (граждан)4. Ж. Ведель определяет безопасность как деятельность, направленную на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев5.
В России понятие «общественная безопасность» впервые было использовано в законодательном акте Российской империи «Общее губернское учреждение», принятом в царствование Николая I в 1845 г.6 В современном российском законодательстве и правоведении общественная безопасность как юридическая категория используется для определения сферы деятельности органов государства, в частности правоохранительных органов, выделяется в качестве ро-
1Ñì.: Воронов А.М. Организационная структура и субъекты обеспечения общественной безопасности // Вестн. Моск. ун-та МВД России. 2004. ¹ 1; Черепанов И.З. К вопросу об иммиграционной составляющей обеспечения безопасности общества и государства в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. ¹ 2. С. 14—15.
2Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М., 2000. С. 11.
3Платонов И. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856. С. 9.
4Гумбольдт В. Опыт установления пределов государственной деятельности. СПб., 1908. С. 41.
5Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 466
6Ñâîä законов Российской империи. Т. 2. 4.1: Общие губернские учреждения. СПб., 1857.
9
дового и непосредственного объекта посягательства конкретных видов преступлений и административных деликтов1.
Современные проблемы нормативно-правового регулирования и обеспечения безопасности стали предметом исследования многих ученых-юристов2. Вместе с тем анализ ведущихся дискуссий говорит о том, что научным сообществом до настоящего времени не выработан единый подход к пониманию правовой природы безопасности в целом и общественной безопасности в частности3. Это связано с целым рядом причин как объективного, так и субъективного порядка.
Прежде всего, следует отметить, что юридические конструкции, существующие в современном отечественном законодательстве, регулирующем отношения безопасности, повторяясь в главном и отличаясь общими существенными признаками, тем не менее не объединены необходимой правовой абстракцией и соответственно не имеют своего официального наименования — термина. В ныне дей-
1Гирько С.И. Об особенностях концептуальных подходов к созданию теории общественной безопасности и стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации: актуальные проблемы и основные гипотезы. М.: ВНИИ МВД России, 2009.
2Ñì.: Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечение личной безопасности. М., 2004; Кардашова И.Б. Роль МВД России в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. М., 2006; Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998; Коротченко Д.А. Организация административно-правовой охраны общественного порядка и обеспече- ния общественной безопасности при проведении массовых мероприятий: Дис. ...
канд. юрид. наук. Владивосток, 2006; Воронов А.М. Общественная безопасность (Административные и информационно-правовые проблемы обеспечения): Дис. ...
докт. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2005; Стахов А.И. Административнопубличное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007; и др.
3См., например: Агалабаев М.И. Методология становления и развития теории общественной безопасности // Российский следователь. 2009. ¹ 18. С. 36—40; Босхамджиева Н.А. Вопросы понятия «общественная безопасность»: зарубежный опыт // Административное право и процесс. 2011. ¹ 7. С. 27—29; Гирько С.И. Обеспечение общественной безопасности в системе мер защиты личности, общества и государства: состояние, проблемы, перспективы // Административное
право и процесс. 2009. ¹ 5. С. 16—18; Дугенец А.С., Мельников А.В., Васильев Ф.П., Дашко М.Н. Вопросы административно-правового регулирования обеспечения безопасности современной России // Административное право и процесс. 2012. ¹ 3. С. 65—67; Кардашова И.Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. ¹ 2; Стахов А.И. О юридической природе личной, общественной, государственной безопасности // Юриспруденция. 2005. ¹ 7; и др.
10