Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

Квинтэссенцию угроз общественной безопасности с угрозами безопасности государству можно почерпнуть в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.

Основными источниками угроз государственной и общественной безопасности являются: разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленная на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации; деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей), уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, устрашение населения, в том числе путем применения ядерного и хими- ческого оружия либо опасных радиоактивных, химических и биологических веществ; экстремистская деятельность националистиче- ских, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности, а также связанных с коррупцией.

Помимо обозначенных угроз в сфере общественной безопасности в качестве таковых могут выступать недостаточная эффективность деятельности правоохранительных органов в силу их разобщенности, нерешенности проблем правового, материальнотехнического, финансового, кадрового и социального обеспечения; снижение уровня доверия населения к государственным и муниципальным органам, разрушение привычных для Российской Федерации стереотипов поведения, норм морали и нравственности, возросшее безразличие общества к антиобщественным явлениям, прогрессирующий износ средств производства, технологического оборудования, транспортных средств, снижение уровня контроля за состоянием систем безопасности.

Угрозы общественной безопасности исходят не только от различных социальных групп и отдельных личностей (правонарушители, националисты и экстремистски настроенные личности, предприниматели, в погоне за прибылью игнорирующие требования

141

охраны окружающей среды и правила безопасности), природных явлений (стихийные бедствия, катастрофы), но и со стороны государства (вмешательство в дела гражданского общества, произвол и некомпетентность чиновничества, несовершенство законодательства).

В связи с этим вызывает интерес предлагаемая А.М. Вороновым классификация угроз общественной безопасности в зависимости от различных сфер жизнедеятельности личности, общества и государства: в системе отправления государственно-властных полномочий, а равно и в структуре административного управления; в социальной сфере; в сфере науки и культуры, производства и коммуникации, экологии; правопорядка и т.д.1

Особое место в структуре угроз общественной безопасности среди прочих видов угроз занимают угрозы совершения административных правонарушений, общее количество которых превышает, по отдельным статистическим данным, более 100 млн в год, среди которых только 57 181 750 в сфере дорожного движения за 2011 г., и 22 394 142 — за первое полугодие 2012 г.2 В итоге совершение правонарушений причиняет вред не только обществу, но и личности.

Например, только в результате правонарушений в области дорожного движения в Российской Федерации погибло в 2011 г. — 27 953 человек, ранено — 251 848 человек, за девять месяцев 2012 г. погибло — 20 143, ранено — 192 125 человек3. Приведенные данные достаточно убедительно доказывают необходимость изучения административных правонарушений, причин и условий, способствующих их совершению, а также мер, принятие которых позволит нейтрализовать угрозы общественной безопасности. Рассмотрение данных вопросов будет нами осуществлено в следующих параграфах работы.

3.2. řŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅŷƙ ŻżƃſƂƊƅƆƉƊƖ Ź ƉſƉƊżƄż ƋźƈƆž ƆŸƑżƉƊŹżƅƅƆƁ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ

Административные правонарушения в современной России, как уже было отмечено, стали одними из самых распространенных противоправных деяний, которые существенно тормозят проведение социально-экономических реформ и ставят под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Административная деликтность наряду с преступностью представляет собой

1Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информацион- но-правовые проблемы обеспечения и организации управления: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 37—54.

2http://www. gibdd.ru/stat/2/2012—6.pdf (дата обращения: 01.11.2012).

3http://www. gibdd.ru/info/stat/ (дата обращения: 01.11.2012).

142

сложную деструктивную систему, опасность которой постоянно возрастает1.

Представляется, что в обществе и государстве наблюдается определенная недооценка общественной опасности административных правонарушений, поскольку, как справедливо утверждает А.П. Шергин, «административная деликтность в современной России представляет значительную опасность для существующего правопорядка. Защита общественных отношений от административных правонарушений становится одной из важнейших задач государства. Выработка стратегии противодействия этим правонарушениям — составная часть политики Российской Федерации»2.

К сожалению, вопросы состояния, динамики, структуры и других проявлений административной деликтности, ее влияние на общественную безопасность не находят своего места ни в науке административного права, ни в криминологии, ни в каких-либо иных отраслях юридического знания.

Для четкого понимания угрозы общественной безопасности в результате совершения правонарушений считаем необходимым рассмотреть вопросы сущности, понятия, структуры административной деликтности и административной деликтологии, их соотношения друг с другом. Это обусловлено тем, что без наличия достоверного знания в области административной деликтологии, административной деликтности вряд ли можно делать обоснованные выводы об административно-правовом обеспечении общественной безопасности.

По нашему твердому убеждению, использование возможностей административной деликтологии может способствовать решению многих проблем в области административно-правового обеспечения общественной безопасности.

Методологическую верность направления обозначенного исследования мы находим в принципиально важном положении, сформулированном около двадцати лет назад профессором Е.В. Додиным: «Административная деликтность охватывает совокупность проступков, различных по степени общественной опасности, направленности и способам совершения. Игнорировать эти особенности при конструировании представления о природе и причинах административной деятельности в целом нельзя. Более того, учет особенностей различных видов проступков позволит более полно дать

1Никулин М.И. Проблемы науки административной деликтологии: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 4.

2Шергин А.П. Административная политика: проблемы формирования и реализации // Актуальные проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Сб. науч. тр. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 91—92.

143

обобщенное научное представление о деликтности, а правоохранительная и правоприменительная практика нуждается в рекомендациях конкретных, целенаправленных, основанных на изучении отдельных групп проступков и их прогноза»1.

Вместе с тем, обратившись к юридической литературе, можно прийти к выводу, что вопросы о признаках, структурно-образу- ющих элементах административной деликтности не находят в ней отражения. Представляется, что рассмотрение причин и условий, влияющих на административную деликтность и соответственно представляющих угрозу общественной безопасности, необходимо начать с определения административной деликтности, ее признаков и содержания.

Н.П. Мышляев в своей работе отмечает, что проводить анализ и давать оценку необходимо не только административной деликтности в целом, но и ее структурных элементов (группы, виды, сферы совершения административных правонарушений)2.

Рассмотрим некоторые суждения относительно понимания административной деликтности.

Рассуждая об административной деликтности как о социальноправовом явлении, Э.Е. Гензюк отмечает, что она представляет собой сумму выявленных административных проступков, естественно, в пространственно-временных параметрах и, что не менее естественно, с рядом новых признаков, характерных для данной совокупности; но при этом необходимо подчеркнуть — не совершенных, а выявленных проступков3.

Использование системного подхода к административной деликтности позволяет Э.Е. Гензюку определить последнюю как сложную динамическую систему — процесс, обусловленную комплексом социальных факторов и целенаправленных социальноповеденческих актов противоправного характера и представляющую собой множество элементов в виде отдельных административных проступков и субъектов их совершения, которое образует многократно расчлененную совокупность, характеризуемую в определенных пространственно-временных рамках4.

Мы вполне допускаем, что деликтность может быть представлена как система. Но система — это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует опре-

1Додин Е.В. Административная деликтология в системе юридической науки // Советское государство и право. 1991. ¹ 12. С. 34

2Мышляев Н.П. Административная деликтология: Вопросы теории и практики: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 27.

3Гензюк Э.Е. Административная деликтология: Дис. … докт. юрид наук. М., 2001. С. 81.

4Òàì æå. Ñ. 91.

144

деленную целостность, единство1. В нашем случае в качестве элемента выступает административное правонарушение. О каких еще элементах ведет речь автор, не понятно. Далее не ясно, что имеет в виду Э.Е. Гензюк, когда указывает на многократно расчлененную совокупность. Совокупность чего? Единственно полезное, что содержится в анализируемом определении — это то, что административная деликтность представляет множество административных проступков, совершенных в определенных пространственновременных рамках.

М.И. Никулин определяет административную деликтность как порожденное обществом системно-структурное образование, как относительно самостоятельное и специфическое явление, имеющее противоправный административно-правовой характер2. Данное определение не несет практически никакой смысловой нагрузки. Деликтность обозначается и как образование, и как явление. Можно выделить массу порожденных обществом системно-структурных образований. То же самое касается и относительно самостоятельных и специфических явлений. Далее, рассуждая об административной деликтологии и включая в ее структуру административную деликтность, исследователь обозначает последнюю как сумму совершенных административных деликтов на конкретной территории за определенный отрезок времени.

Д.Н. Бахрах дал определение административной деликтности как суммы административных правонарушений, совершенных на определенной территории за какой-то отрезок времени3. Мы согласны, что об административной деликтности необходимо вести речь, учитывая пространственно-временные характеристики. Но выражение деликтности как суммы административных правонарушений представляется слишком упрощенным.

Считаем возможным остановиться на выделении признаков, характеризующих административную деликтность.

На наш взгляд, деликтность, в чем бы она ни выражалась, объективно появилась вместе с обществом, существует и будет существовать вне зависимости от глубины ее научного познания. Это фрагмент мира, существующий сам по себе. Рассматриваемое явление может исчезнуть только с исчезновением самого общества, а усилиями ученых и практиков можно лишь изменить некоторые свойства административной деликтности, такие как динамика, структура, состояние, классификация. Учитывая то, что административная деликтность является разновидностью деликтности, пред-

1Большой Российский энциклопедический словарь. М.: БРЭ, 2003. С. 1437.

2Никулин М.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 50.

3Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М., 2000. С. 513.

145

ставляющей собой негативное социально-правовое явление, можно говорить о том, что для административной деликтности это также присуще.

Кроме того, если учесть существующую статистику, административные правонарушения превратились в одно из самых типич- ных асоциальных и противоправных явлений. Опасность такого состояния очевидна: ослабление механизмов социализации личности, укрепление нигилистических настроений в обществе и, как следствие, усиление архетипной основы поведения человека. Последнее явление объясняет многие преступления общеуголовного характера1. Административная деликтность в этом случае является этапом перехода к совершению более серьезного деликта — преступления. Таким образом, можно сделать вывод, что при применении необходимого комплекса мер по профилактике административной деликтности возможно предупреждение совершения преступлений в дальнейшем.

Вторым признаком административной деликтности выступает ее общественная опасность.

В административном праве согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юриди- ческого лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Как видно из данного определения, признак общественной опасности прямо не указан, но нет и утверждения, что он в административном деликте отсутствует. В связи с этим обстоятельством среди ученных возникает много споров по поводу данного признака.

Отсутствие признака общественной опасности в законодательной конструкции административного правонарушения свидетельствует о недостаточной разработанности данной проблемы в науке административного права.

Так, одни ученые исключают признак общественной опасности из числа признаков административного правонарушения2.

Другие распространяют этот признак в равной мере как на преступления, так и на административные проступки3.

1Антонян Ю.М. Архетип и преступность. М., 2009.

2Петров Г.И. Советское административное право. Л., 1960. С. 288.

3Ñì.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушение. М., 1961. С. 45; Дерюга А.Н. Общественная опасность — признак административного правонарушения? // Журнал российского права. 2011. ¹ 8. С. 48—55.

146

Третьи усматривают в административных правонарушениях только общественную вредность1.

Четвертые вообще общественную вредность не рассматривают в качестве обязательного признака административного правонарушения2.

Представляется, что всякое нарушение права причиняет тот или иной вред общественным отношениям. Без вреда нет и правонарушения. И отсутствие в определении административного проступка признака общественной вредности, замечает В.Р. Кисин, не свидетельствует, что административные деликты не наносят ущерба общественным отношениям. Зафиксированные в определении слова «посягающее на государственный или общественный порядок», свидетельствуют о материальном характере административного проступка3. Таким образом, несмотря на отсутствие признака общественной опасности, определение является не формально-юриди- ческим, а материальным.

«Сам факт посягательства, — отмечает Б.М. Лазарев, — предполагает нанесение ущерба общественным отношениям, правопорядку, а тем самым интересам общества, предприятий, граждан»4.

Регламентация законодателем какого-либо действия (бездействия) в качестве правонарушения фактически означает признание его общественно опасным. Нет в реальной действительности таких проступков, которые не причиняли бы ущерб общественным отношениям. «В противном случае, — отмечает В.Е. Севрюгин, — существование правонарушений в государственной и общественной жизни не вызывало бы никакого беспокойства со стороны общества за нормальные условия своего существования, и, соответственно, государство не нуждалось бы в развитой системе правоохранительных институтов. Именно наличие в правообразующем механизме правонарушения признака общественной вредности предопределяет необходимость появления правовых запретов»5.

С точки зрения М.Д. Шаргородского, всем правонарушениям присущ признак общественной опасности независимо от их отраслевой принадлежности. Признание общественной опасности обязательным качеством всех правонарушений не означает размывания границ между преступным действием и административным деликтом.

1Клюшниченко А.П. Пьянство и административная ответственность. Киев, 1975. С. 77—78.

2Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976. С. 11—15.

3Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация. М., 1991. С. 7—8.

4Лазарев Б.М. Административные правонарушения и ответственность за их совершение // Советское государство и право. 1985. ¹ 8. С. 35—36.

5Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. М., 1988. С.20.

147

«Обоснованно различать, — замечает Ю.И. Ляпунов, — «уго- ловно-правовую», «административно-правовую», «дисциплинарноправовую» и «гражданско-правовую» общественную опасность, имея при этом в виду, что закон вовсе не создает это негативное для интересов общества состояние, а, говоря словами К. Маркса, всего лишь «протоколирует»1 его в норме права»2.

Как считает О.Э. Лейст, «такое признание должно сопровождаться дальнейшей конкретизацией этого качества по степени общественной опасности правонарушения, характеру его последствий, которые объективно требуют для своего устранения различных форм государственно-принудительного вмешательства»3. В связи с этим возникает вопрос: тождественны ли друг другу категории «общественная опасность» и «общественная вредность» и какой из данных признаков соответствует преступлению, а какой административному проступку?

По данному вопросу В.Е. Севрюгин считает, что общественная опасность и общественная вредность — две качественные характеристики одного и того же явления — правонарушения. И общественная опасность, и общественная вредность свидетельствуют о материальном характере правонарушения. Содержание общественной опасности и общественной вредности выражается в причинении или угрозе причинения реального вреда. Но между тем общественная опасность характеризует преступление, так как здесь степень вреда превышает вред, который причиняет административный проступок. Поэтому за совершение преступлений установлены более жесткие санкции, чем за административные правонарушения. Соответственно общественная вредность свидетельствует о качественной особенности лишь административного проступка4.

По этому поводу Ю.И. Ляпунов замечает, что пользоваться для административного проступка термином «общественная вредность», а для преступления — «общественная опасность» — значит заниматься терминологической схоластикой. Это не несет в себе конструктивного содержательного начала. «Назовем ли мы объективную способность деяний определенного вида в той или иной степени нарушать интересы общества, точнее, общественные отношения, поставленные под защиту закона, «вредностью», суть от этого не измениться ни на йоту: если эта реальная возможность, заложенная

1Маркс К., Энгельс Ф. Ñî÷. Ò. 4. Ñ. 112.

2Ляпунов Ю.И. Общественная опасность деяния как универсальная категория советского уголовного права. М., 1989. С. 33.

3Лейст О.Э. Санкции и ответственность по Советскому праву. М., 1981. С. 52—53.

4Севрюгин В.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 17.

148

âдействии, претворена в действительность, общество с неизбежностью понесет определенный ущерб, урон»1.

В.Р. Кисин считает, что общественная опасность может быть более или менее высокой. Для административных проступков характерна менее высокая общественная опасность. Об общественной вредности он не упоминает. Степень общественной опасности, счи- тает В.Р. Кисин, определяется объектом посягательства, характером деяния, способом его совершения, наступившими последствиями (размер ущерба), мотивом, целью, формой вины и т.д.2

À.À.Ушацкая же считает весьма справедливым невключение признака общественной опасности в понятие административного проступка. Этим, на ее взгляд, подчеркивается отличие административного правонарушения и преступления друг от друга, и отсюда вытекает, что санкции за их совершение не должны быть одинаковыми3.

Этой же точки зрения придерживается и Д.Н. Бахрах. Он не считает административные проступки общественно опасными, но признает их общественно вредный характер4.

Таким образом, вопрос о тождественности категорий общественная опасность и общественная вредность и соответствии их преступлению либо административному проступку остается открытым

âадминистративном праве и требует дальнейшей разработки. Мы же по этому вопросу солидарны с мнением Ю.И. Ляпунова, который предлагает не разделять общественную опасность и общественную вредность, поскольку эти категории отражают суть одного и того же явления. Естественно, что «величина» опасности преступления и административного проступка будет различной. А это различие как раз и находит свое отражение в отраслевой принадлежности правонарушений (преступление или проступок)5.

Кроме того, мы согласны с предложениями А.Н. Дерюги о том, что официальное закрепление признака общественной опасности за административным правонарушением имеет не столько теоретиче- ский, сколько политический, а вместе с этим и прикладной характер. Необходимо однозначно показать отношение государства к административной деликтности как к звену цепи преступного поведения, дать возможность обосновать комплексный характер проблемы девиантного поведения, в конечном счете сформировать в

1Ляпунов Ю.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 28—29.

2Кисин В.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7—8.

3Ушацкая А.А. Административные правонарушения и ответственность за их совершение. Рига, 1988. С. 27—28.

4Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Уральского ун-та, 1989. С. 30.

5Ляпунов Ю.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 29.

149

обществе негативную оценку этому антисоциальному явлению. Только в этом случае административная политика государства может иметь положительный результат1.

Важной чертой административной деликтности выступают ее количественно-качественные характеристики, показатели которой во многом производны от степени активности государственных органов. Последнее же существенно определяется: а) комплексом организационных факторов; б) существующей практикой оценки работы контрольно-надзорных и других органов исполнительной власти «от достигнутого» (количество противоправных фактов и лиц, их совершивших, не меньше, чем за аналогичный период прошлого года или по сравнению с выбранным базовым показателем).

В связи с этим необходимо согласиться с мнением В.И. Лозбякова: «Административная деликтность не всегда поддается статистической оценке на основе закона «больших чисел», а следовательно, в прогностических целях необходимо больше опираться на экспертные оценки и применение методов социологии. При этом следует учитывать, что на интенсивность, структуру и другие свойства деликтности оказывают влияние не только факторы общесоциального характера, но и местные особенности жизнедеятельности населения, размещение социально-экономической инфраструктуры и т.д.»2

Количество — это пространственно-временное свойство явления (величина в пространстве, длительность существования, темпы прироста и т.п.). Как особую категорию количество рассматривал Аристотель: «Количеством называется то, что может быть разделено на составные части, каждая из которых, будет ли их две или несколько, является чем-то одним, данным налицо. То или другое количество есть множество, если его можно счесть, это — величи- на, если его можно измерить. Множеством при этом называется то, что в возможности (потенциально) делится на части не непрерывные, величиною, — то, что (делится) на части непрерывные»3.

Рассматривая более детально этот элемент характеристики административной деликтности, прежде всего, необходимо иметь статистическую информацию об административных проступках.

Количество совершенных административных правонарушений за сутки, неделю, месяц или год является важнейшим источником информации. На этой основе при надлежащих обработке и анализе

1Дерюга А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 55.

2Лозбяков В.П. Криминологические основы административно-юрисдикционной деятельности российской милиции: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 19.

3Аристотель. Met. V, 13, 1020à 7—14; ðóñ. ïåð. Ì., 1934.

150