Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

и срока их действия» (ч. 1 ст. 56). С использованием слова «обеспе- чение» формулируется ряд задач Правительства Российской Федерации, закрепленных в ст. 114 Конституции Российской Федерации. В частности, Правительство РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Все это говорит о том, что термин «обеспечение» в Конституции РФ преимущественно является составной частью конституционных норм-правил, устанавливающих полномочия государства и его высших должностных лиц, органов государственной власти по решению стоящих как общих, так и конкретных задач государственного управления. Он характеризует «деятельностную» сторону государственного управления; связан с гарантированностью правовых статусов субъектов (например, граждан), созданием условий для деятельности органов государственной власти. Он используется в определении задач органов исполнительной власти и непосредственно связан с деятельностью субъектов по обеспечению как национальной безопасности в целом, так и ее отдельных видов (например, экологической безопасности)1.

Термин «обеспечение» активно используется и в российском законодательстве в области национальной безопасности. Так, например, Федеральный закон «О безопасности»2 использует понятия, включающие слово «обеспечение». Есть примеры использования термина «правовое обеспечение» в российском законодательстве3, однако это нельзя назвать общепринятым.

1Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств; Дугенец А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 70—73.

2Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 2.

3О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материальнотехническими ресурсами: Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. ¹ 1490-I // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. ¹ 26. Ст. 878.

61

Более активно термин «правовое обеспечение» применяется в подзаконных нормативных правовых актах, в том числе ведомственных. Именно здесь наблюдается разность подходов к определению содержания данного понятия.

Âразличных государственных программах также достаточно широко применяется термин «правовое обеспечение»1. Анализ содержания программных и концептуальных документов в сфере государственного управления показывает, что содержание понятия «правовое обеспечение» во многом зависит от характеристик объекта, на которое оно направлено.

Âкачестве функции уполномоченных подразделений того или иного федерального органа исполнительной власти называется правовое обеспечение в ведомственных нормативных актах2. Или оно связывается с самостоятельной сферой деятельности органа исполнительной власти в целом3.

Термин «правовое обеспечение» используется в правовых актах государств — участников СНГ4, а также на межгосударственном уровне государств — участников СНГ5.

Однако понятие «административно-правовое обеспечение» в российском законодательстве пока не используется и носит преимущественно научный, а не нормативный характер6.

Это позволяет рассматривать административно-правовое обеспечение как определенный относительно самостоятельный вид юридической деятельности — правового обеспечения, при этом «административно-правовое» указывает на то, что этот вид деятель-

1Óêàç Президента РФ от 9 августа 1994 г. ¹ 1668 «О Федеральной миграционной программе» // СЗ РФ. 1994. ¹ 18. Ст. 2065.

2Об утверждении Квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по должностям государственной гражданской службы Российской Федерации в органах наркоконтроля: приказ Федеральной службы Российской Федерации по

контролю за оборотом наркотиков от 31 октября 2006 г. ¹ 370 // БНА. 2006. ¹ 50. В данном приказе речь идет о правовых подразделениях органов наркоконтроля и подразделениях, осуществляющих функции правового обеспечения.

3Об утверждении Регламента Министерства транспорта Российской Федерации: приказ Минтранса России от 3 марта 2006 г. ¹ 27 // БНА. 2006. ¹ 19. В данном приказе определены полномочия должностных лиц министерства в области правового обеспечения (п. 7.40—7.51.2).

4Про заходи щодо впровадження Концепц³п адм³н³стративноп реформи в Украпн³: указ Президента Украпни в³д 22 липня 1998 р. ¹ 810/98 // Оф³ц³йний в³сник Украпни. 1998. ¹ 21. Ст. 943.

5ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 42, ñò. 3989.

6Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Монография. Пятигорск, 2010. С. 21.

62

ности осуществляется административно-правовыми средствами и способами, устанавливаемыми нормами административного права1.

Правовое обеспечение рассматривается в тесной связи с прогностической функцией права. Это очень важно для области обеспечения как национальной, так и общественной безопасности, в которой велика роль прогнозирования как важнейшей функции государственного управления, в том числе и в области правового регулирования. В этой области действует большое количество актов концептуального (доктринального, стратегического)2 характера. Например, практически все задачи, возлагаемые на Совет Безопасности Российской Федерации, связаны с прогностической функцией3.

Âрамках правового обеспечения объединяются как правотвор- ческая деятельность по созданию соответствующей правовой основы, сама правовая основа, а также деятельность по ее реализации.

Эти выводы можно применить и в отношении правового обеспечения общественной безопасности. Ее сфера порождают потребность в специфическом преломлении общих категорий права, его соответствующей отрасли, в том числе и административного права, применительно к складывающимся в данной сфере общественным отношениям.

А.С. Прудников4, рассматривая правовое обеспечение деятельности системы МВД России как основу безопасности личности, отмечает и различные виды юридической деятельности органов внутренних дел, и виды, которые ее обеспечивают. А.И. Стахов в своих работах дает определение административно-публичного обеспечения безопасности, делая акцент на реализации уполномоченными субъектами внешних административных полномочий5.

Âразвитие теоретических представлений о понятиях «правовое обеспечение» и «правовое регулирование» внес вклад В.А. Козба-

1Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Дис. ... докт. юрид. наук. М.: РУДН, 2011.

2Óêàç Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444; Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: утв. Прези-

дентом РФ от 9 сентября 2000 г. ¹ Пр-1895 // Парламентская газета. 2000. 30 сентября; Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г. // Рос. газета. 2009. 20 октября.

3Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 2.

4Прудников А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 216.

5Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права: Учеб. пособие. М., 2008. С. 85; Îí æå. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

63

ненко. Он фактически стоит на позиции большой схожести правового обеспечения и правового регулирования в «широком» аспекте рассмотрения вопроса и отождествления правового обеспечения с правовой основой — в более «узком» аспекте.

Анализ подходов к определению понятия «правовое обеспече- ние», имеющихся в юридической литературе, показывает, что большинство ученых правовое обеспечение сводят к принятию и реализации системы мер (средств, приемов и способов) юридической регуляции общественных отношений (О.А. Борисов1, Е.А. Дербин2, В.А. Козбаненко, Д.А. Щербаков3, А.С. Прудников, А.И. Стахов). К системе нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов государственного управления, в том числе в отдельных областях государственного управления, или деятельности по созданию системы данных актов относят понятие «правовое обеспечение» Е.А. Дербин, М.Ю. Зеленков4, В.А. Козбаненко, В. Липкан, Н.И. Рыжак. В качестве самостоятельного направления можно выделить определения правового обеспечения деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений5.

Наличие действующей нормативно-правовой основы правового обеспечения, реально функционирующей, можно выделить как общую для всех определений основу «правового обеспечения». Уровень ее нормативности должен соответствовать характеру регулируемых ее нормами общественных отношений. Она должна быть способна обеспечить регулирующие возможности не только в отношении существующих общественных отношений, но и в отношении тех, которые возникнут в перспективе.

В связи с этим, на наш взгляд, административно-правовое обеспечение в общем виде необходимо рассматривать как осуществляемую на административно-правовой основе деятельность по обеспе- чению безопасности. Очевидно, при выработке определения адми-

1Борисов О.А. Правовое обеспечение безопасности военной службы как составная часть правового обеспечения прохождения военной службы // Российский военно-правовой сборник ¹ 5. М., 2006. Вып. 62. С. 77.

2Дербин Е.А. Вызовы и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в информационной сфере // Национальная безопасность: научное и государственное управленческой содержание: Материалы Всерос. науч. конф., 4 декабря 2009 г., Москва [текст + электронный ресурс] / Центр пробл. анал. и гос.- упр. проект. М., 2010. С. 53.

3Щербаков Д.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 57—58.

4Зеленков М.Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в XXI веке. М., 2002. С. 69.

5Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Монография. С. 21—32.

64

нистративно-правового обеспечения безопасности необходимо также учитывать положения, закрепленные в ФЗ «О безопасности», в котором правовое регулирование в области обеспечения безопасности определено как одно из направлений содержания деятельности по обеспечению безопасности (п. 3 ст. 3), а государственная политика в области обеспечения безопасности — как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации, представляющая собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер (ч. 1 ст. 4)1.

Эти признаки позволяют выработать следующее определение: «Административно-правовое обеспечение общественной безопасности представляет собой процесс принятия и реализации системы подзаконных административно-правовых актов, регламентирующих согласованные действия органов государства, уполномоченных на них, по коренному изменению организации и деятельности исполнительной власти в данной сфере, используемых им методов и форм административной деятельности, направленный на учет как внешних, так и внутренних обстоятельств (угроз) в обеспечении данного вида безопасности в России, решение ключевых проблем жизнедеятельности общества».

С позиции предложенного подхода к определению администра- тивно-правового обеспечения безопасности учитываются особенности выработанных в юридической науке подходов к определению правового обеспечения, показывается роль административноправовой основы ее обеспечения в ее взаимосвязи с администра- тивно-правовым регулированием.

Если рассматривать административно-правовое обеспечение общественной безопасности через призму административно-право- вого регулирования, то закономерно поставить вопрос о механизме административно-правового обеспечения безопасности по аналогии с рассматриваемым в теории административного права механизмом административно-правового регулирования.

Административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно-право- вых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений. Совокупность административноправовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общест-

1 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Дис. ...

äîêò. þðèä. íàóê. Ì.: ÐÓÄÍ, 2011.

65

ва, одни авторы называют механизмом административно-правового регулирования, другие — системой административно-правового регулирования1.

Система административно-правового регулирования может быть определена как единая совокупность правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения2. В силу этого качества система дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Эта система включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; применение норм административного права; административно-правовые отношения3. Механизм правового регулирования — это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права4, выделяя следующие элементы механизма правового регулирования: норма права (в ней устанавливается модель удовлетворения интересов); юридический факт или фактический состав с таким решающим фактом, как организацион- но-исполнительный правоприменительный акт; правоотношение (нормативные требования здесь конкретизируются для соответствующих субъектов); акты реализации прав и обязанностей (действия субъектов в форме соблюдения, исполнения и использования); охранительный правоприменительный акт (в случае правонарушения).

В.В. Кардашевский в качестве элементов структуры механизма административно-правового регулирования выделяет пять элементов: систему государственных (муниципальных) органов управления как управляющих звеньев; нормы административного права; акты толкования; акты применения; административные правоотношения.

С нашей точки зрения, особенности сферы административноправового обеспечения определяют не только элементный состав механизма административно-правового обеспечения (регулирования), но и характер связи этих элементов друг с другом, специфику их применения в зависимости от конкретных обстоятельств. В связи с этим мы разделяем мнение С.А. Комарова и А.В. Малько о том, что «потребность в различных юридических средствах, действующих в механизме правового регулирования, определяется раз-

1Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. С. 217.

2Лютягина Е.А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: сравнительно-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. М.: РУДН, 2011.

3Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 98—99.

4Òàì æå. Ñ. 365.

66

ным характером движения интересов субъекта к ценностям, нали- чием многочисленных препятствий на этом пути»1.

С учетом вышеизложенного механизм административно-право- вого обеспечения безопасности можно определить как систему ад- министративно-правовых средств, воздействующих на общественные отношения, организующих и регулирующих их в целях достижения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз2.

При административно-правовом обеспечении общественной безопасности приоритет отдается именно отраслевому — админист- ративно-правовому подходу к обеспечению общественной безопасности. Однако это ни в коей мере не умаляет роли так называемого видового подхода, который полноценно реализуется в качестве вспомогательного в рамках основного — административно-право- вого. Это вызвано тем, что нормы именно административного права играют важнейшую роль в регулировании общественных отношений в области обеспечения общественной безопасности.

Большинство авторов, анализировавших содержание понятия «правовое обеспечение», выделяют в нем правотворческую, правоприменительную и правоохранительную составляющие. Это дает основание рассматривать административно-правовое обеспечение общественной безопасности как единство осуществляемых уполномоченными субъектами правотворческой, правоприменительной и правоохранительной видов деятельности в области обеспечения общественной безопасности.

Действие принципа системности на область обеспечения общественной безопасности позволяет рассматривать и административ- но-правовое обеспечение общественной безопасности. В систему такого обеспечения входят:

ξнормы административного права (устанавливают правовой статус субъектов);

ξсубъекты обеспечения (государственные органы, негосударственные организации, граждане, реализующие административные меры, направленные на обеспечение общественной безопасности);

ξформы и методы деятельности и реализации прав и обязанностей или полномочий субъектов обеспечения общественной безопасности, используемые в ходе ее обеспечения и позволяющие решать задачи по ее обеспечению;

1Комаров С.А., Малько А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 365.

2При выработке данного определения использовано определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, содержащееся в ст. 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. ¹ 2446-I «О безопасности».

67

ство продолжает оставаться основным системообразующим субъектом обеспечения общественной безопасности; усиление роли адми- нистративно-правового обеспечения общественной безопасности в условиях неустойчивости политической и экономической систем1, неразвитости демократических институтов, слабости гражданского общества; сильное влияние централизации управления в области общественной безопасности; ведущая роль органов общественной безопасности, которые являются составной частью системы исполнительной власти государства, наделены как правоустанавливающими, правореализующими и правоохранительными административными полномочиями2; большая регулирующая роль принципов обеспечения общественной безопасности, принципов деятельности органов безопасности; усиление роли административно-правовых средств в реализации задач и функций органов общественной безопасности, органы безопасности наделяются административноюрисдикционными полномочиями3.

По нашему убеждению, административно-правовое обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации прямо связано с реализацией различных административно-правовых функций государством: прежде всего, с обеспечением реализации прав, свобод и законных интересов граждан; созданием условий нормальной жизнедеятельности и защищенности от внутренних и внешних угроз. Реализация государством административно-охранительной функции предполагает установление в нормативных правовых актах комплекса средств административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, которые должны иметь упреждающий характер и алгоритмы (схемы действий) при возникновении угроз, посягающих на общественную безопасность.

Научное познание сущности и содержания проблемы админист- ративно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации позволяет охарактеризовать объект и предмет административно-правового регулирования данной совокупности отношений, который составляет теоретико-методологическую осно-

1Редкоус В.М. Кризисные явления в государственно-правовой системе Украины и вопросы обеспечения национальной безопасности // Этапы модернизации государственно-правовых систем стран СНГ (опыт, реалии, перспективы): Материалы Междунар. науч.-практ. конф. Павлодар, 2007. С. 38—43.

2Если преломить выводы, изложенные в монографии А.В. Быкова и Т.В. Ки- коть-Глуходедовой, к рассматриваемой проблеме, то можно сказать, что органы национальной безопасности «являются силовыми гарантами существующей государственности и законности…». Подробнее: Быков А.В., Кикоть-Глуходедо- âà Ò.Â. Полицейская система современного демократического государства: Монография. М., 2010. С. 12.

3Редкоус В.М. Институт административной ответственности в обеспечении национальной безопасности (опыт России и государств — участников СНГ) // Право и государство: теория и практика. 2010. ¹ 3 (63). С. 148—151.

69

ву разработки административно-правового статуса субъектов обеспечения общественной безопасности и совершенствования их ад- министративно-юрисдикционной и организационно-управленчес- кой деятельности.

В административно-правовом обеспечении общественной безопасности используются не только правовые, но и организационные, материальные, кадровые и другие средства и возможности общества и государства, что в целом и обусловливает концептуальное видение проблемы и указывает на возможность использования общенаучных методов познания, ориентированных на целостное тео- ретико-прикладное обоснование механизма административноправового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации1.

Социальная потребность в теоретико-прикладной разработке проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации вызвана еще и тем, что «сложный характер взаимосвязи социально-экономических, политических, правовых, психологических и других элементов инфраструктуры общества и государства в современную эпоху требует создания системы социальных и государственно-правовых (админи- стративно-правовых, в частности) мер содействия позитивным и противодействия негативным тенденциям в обеспечения общественной безопасности Российской Федерации»2.

Проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации органически связаны с политическими, экономическими, социальными, государственноправовыми реформами, проводимыми в стране, проблемами формирования гражданского общества, демократии, что требует системного их осмысления в контексте со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации. В связи этим возникают задачи по дальнейшему развитию норм отечественного административного законодательства, действующих в сфере обеспечения общественной безопасности, с учетом критического осмысления национального и зарубежного опыта, но главное — научного обоснования Концепции общественной безопасности Российской Федерации и Федерального закона «Об общественной безопасности» как совокупности понятийных категорий, отражающих систему административно-правовых мер противодействия угрозам общественной безопасности.

1Воронов А.М. Общественная безопасность (Административные и информаци- онно-правовые проблемы обеспечения): Дис. ... докт. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2005; Макарычев И.Ю. Óêàç. ñî÷., 2010.

2Воронов А.М. Общественная безопасность (Административные и информаци- онно-правовые проблемы обеспечения); Макарычев И.Ю. Óêàç. ñî÷.

70