Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

законодательные акты Российской Федерации»1, Земельного кодекса РФ2, Лесного кодекса РФ3,

Очевидно, перечень институтов обеспечения общественной безопасности, выделенных выше из анализа Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, можно продолжить, если проанализировать работы исследователей отраслевых институтов безопасности.

К примеру, из анализа действующего административного законодательства в области безопасности исследователи проблем адми- нистративно-правового регулирования безопасности обоснованно составляют следующий ряд институтов:

ξобщий административно-правовой институт безопасности, к которому относятся нормы Конституции РФ, в которых разделена подведомственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере безопасности, нормы Закона РФ «О безопасности», в которых закреплены основные понятия, раскрывающие юридическое содержание безопасности, системы обеспечения безопасности в РФ и т.д.;

ξсубъектные административно-правовые институты безопасности, к которому относятся нормы Указа Президента РФ «Об утверждении Концепции национальной безопасности»;

ξпредметные административно-правовые институты безопасности, в том числе административно-правовой институт охраны окружающей среды, административно-правовой институт охраны труда, административно-правовой институт санитарно эпидемиологического благополучия населения и др.;

ξфункциональные административно-правовые институты безопасности, в том числе административно-правовой институт безопасности дорожного движения, административно-право- вой институт пожарной безопасности, административноправовой институт промышленной безопасности, админист- ративно-правовой институт безопасности лекарственных средств и т.д.;

ξситуационные административно-правовые институты без-

опасности, которые образуют нормы КоАП, нормы ФЗ «О защите населения от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», нормы ФЗ «О лицензировании от-

1Федеральный закон от 11 июля 2011 г. ¹ 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. ¹ 29. Ст. 4281.

2Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. ¹ 44. Ст. 4147.

3Лесной кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. ¹ 50. Ст. 5278.

31

дельных видов деятельности» ФЗ «О техническом регулировании» и др.1

В целом, разделяя предложенный подход, считаем возможным в рамках проводимого исследования дополнительно включить в пере- чень институтов общественной безопасности, приведенный выше:

ξинститут противодействия незаконному обороту наркотиче- ских средств, психотропных веществ и их прекурсоров, который образуют нормы ФЗ от 8 января 1998 г. ¹ 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;

ξинститут безопасности дорожного движения, «сердцевину» которого составляют нормы ФЗ «О безопасности дорожного движения»2 и постановление Правительства Российской Федерации «О правилах дорожного движения»3;

ξинститут экологической безопасности, который образуют нормы ФЗ «Об охране окружающей среды»4 и Экологической доктрины Российской Федерации5, ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»6, Земельного кодекса РФ7, Лесного кодекса РФ8, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»9, «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории»10;

ξинститут продовольственной безопасности, состоящий из норм ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»11,

1См., например: Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права. С. 72—74.

2ÔÇ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ // СЗ РФ. 1995. ¹ 50. Ст. 4873.

3Постановление Правительства «О правилах дорожного движения» // САПП. 1993. ¹ 47. Ст. 4531.

4ÔÇ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. ¹ 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. ¹ 2. Ст. 133.

5Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. ¹ 1225-р «Об Экологи- ческой доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 36. Ст. 3510.

6Федеральный закон от 11 июля 2011 г. ¹ 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. ¹ 29. Ст. 4281.

7Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. ¹ 44. Ст. 4147.

8Лесной кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. ¹ 50. Ст. 5278.

9Федеральный закон от 4 мая 1999 г. ¹ 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. ¹ 18. Ст. 2222.

10Федеральный закон от 10 июля 2001 г. ¹ 92-ФЗ «О специальных экологиче- ских программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории» // СЗ РФ. 2001. ¹ 29. Ст. 2947.

11Федеральный закон от 2 января 2000 г. ¹ 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. ¹ 2. Ст. 150.

32

детализированных в Доктрине продовольственной безопасности РФ1;

ξинститут информационной безопасности, который образуют нормы ФЗ от 27 июля 2006 г. ¹ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ФЗ от 29 декабря 2010 г. ¹ 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», Указа Президента РФ от 17 марта 2008 г. ¹ 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуника- ционных сетей международного информационного обмена», постановления Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. ¹ 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных», Доктрины информационной безопасности Российской Федерации», утвержденной Указом

Президента РФ от 9 сентября 2000 г. ¹ Пр-1895.

Из анализа нормативных актов, образующих институты общественной безопасности, следует отметить два момента, негативно влияющих на их эффективность действия.

Во-первых, данные акты имеют различную юридическую силу, но не систематизированы. Как правило, это специальные «рамоч- ные» федеральные законы, изданные по отдельным вопросам обеспечения общественной безопасности. Нормы указанных законов достаточно часто детализируются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. В отдельных сферах общественной безопасности имеют место нормативные приказы федеральных министерств или федеральных служб, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование. К примеру, в сфере общественной безопасности применяются приказы МВД РФ, МЧС РФ, Минприроды РФ, и др.

Во-вторых, при отсутствии единого понятийного аппарата выделенные нормативные акты имеют различную структуру и целевое назначение, не увязанные с теорией нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности.

Следует заметить, что выделенный массив нормативных правовых актов позволяет в научных и практических целях отграничить сферу общественных отношений безопасности от иных сфер правового регулирования, в том числе в сферах отраслевого регулирования, прежде всего сферах административно-правового, гражданско-

1 Óêàç Президента РФ от 30 января 2010 г. ¹ 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. ¹ 5. Ст. 502.

33

правового и уголовно-правового регулирования. Очевидно, отдельные сферы общественных отношений, регулируемых нормами выделенных выше институтов, позволяют говорить об отдельных сферах или элементах общественной безопасности, сформировавшихся в той или иной степени в Российской Федерации.

Подводя итог, можно сделать вывод, что специфика состояния российской системы правовых актов в сфере общественной безопасности заключается в том, что в действующем ФЗ «О безопасности» в основном сделан акцент на нормативном правовом регулировании и обеспечении государственной безопасности.

Методологические и концептуальные положения нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности закреплены в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г.

Исходя из анализа Концепции общественно безопасности в Российской Федерации и отечественного законодательства, сформировавшегося на основании Конституции РФ, в структуре общественной безопасности можно выделить институты, регулирующие отдельные относительно обособленные сферы (элементы) общественной безопасности. Нормы, образующие данные институты, в настоящее время содержатся в несистематизированных федеральных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, наделяемых полномочиями нормативно-правового регулирования в сфере общественной безопасности.

Все это выдвигает две основные задачи по совершенствованию нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России:

1)разработка и принятие федерального закона «Об общественной безопасности», в котором представляется целесообразным:

ξ сформировать единообразно понимаемый при нормотворче- стве и правоприменении понятийный аппарат, раскрывающий особенности нормативного регулирования и обеспече- ния общественной безопасности в России;

ξ оптимизировать структуру органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, наделяемых полномочиями по обеспечению общественной безопасности;

ξ систематизировать нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные виды общественной безопасности;

2)проведение комплексной систематизации и унификации нормативных правовых актов, нормы которых образуют отдельные институты общественной безопасности.

34

1.3.ťƈŷŹƆŹŷƙ ƂŷƊżźƆƈſƙ «ƆŸƑżƉƊŹżƅƅŷƙ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊƖ»

ŹžŷƈƋŸżŽƅƕƍ ƉƊƈŷƅŷƍ

В современном мире вопросы обеспечения общественной безопасности приобрели особую актуальность и важность. Постоянно изменяющиеся факторы и условия, способные причинить вред, ущерб личности, обществу, государству, предопределяют поиск новых форм и методов обеспечения общественной безопасности за рубежом. Изложенное имеет прямое отношение и к Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным обращение к зарубежному опыту решения заявленных вопросов.

Рассмотрим, прежде всего, вопросы понятийного порядка. По мнению французских юристов, термин «безопасность» относится к «неопределенным правовым понятиям» и законодателем не расшифровывается, оставляя простор для действий исполнителей — полицейских и жандармов1. Что же касается толкования этого термина, то Ж. Ведель определил его следующим образом: «Безопасность — деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением не- счастных случаев»2.

Аналогичное мнение имеет по данному вопросу и Международная комиссия юристов3. В ежемесячном журнале, выпускаемом организацией, дано следующее определение понятия «общественная безопасность»: «Общественная безопасность означает защиту лич- ности от опасности, направленной против ее жизни и здоровья или с целью нанесения ущерба ее собственности. Необходимость защищать общественную безопасность может вызывать юридические ограничения прав и свобод граждан, установленные законом»4.

Баварский Конституционный суд в 1951 г. в своем решении определил термин «общественная безопасность» как «целостность

1 Pascale Gonod. Droit administratif France. European review of Public Law, ERPL/REDP, Обзор европейского публичного права. Vol. 22. ¹ 2. summer/été. Esperia publications Ltd. London, England. 2010. P. 493—511; Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с фр. / Под ред. и со вступ. ст. С.В. Болотова. М., 1988.

2Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1974. С. 466.

3Авторитетная международная организация, имеющая в своих рядах ведущих юристов мира, которая существует для распространения во всем мире правовых знаний и осуществления контроля со стороны общественности за деятельностью властей по соблюдению и защите прав человека. Международная комиссия юристов имеет штаб-квартиру в Швейцарии (г. Женева) и свыше 60 национальных филиалов в разных странах. Организация имеет консультативный статус в ЮНЕСКО и Совете Европы.

4International commission of jurists. The review. ¹ 36. June 1986. P. 50.

35

здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства»1. Австрийский юрист Петерс в своей работе «Учебник административного права» под понятием «общественный порядок» имеет в виду «совокупность всяких неписаных правил поведения индивидуума в обществе, которые по господствующим взглядам характеризуются как непосредственные предпосылки упорядоченного сосуществования государства и граждан»2. Р. Зампер отмечает, что «общественная безопасность и порядок являются неопределенными правовыми понятиями. Это означает, что не может быть зафиксировано законом то, что в конкретном случае (в конкретном месте и в конкретное время) следует понимать под общественной безопасностью и порядком, т.е. то, что является охраняемым полицией. Это должно быть в большей мере в каждом конкретном месте и в конкретное время быть определено с деловой точки зрения»3.

 ÑØÀ рассматриваемое понятие определяется как «часть общего благосостояния, как осознанное чувство благополучия, порождающее у индивидуума относительную уверенность в том, что он или она в состоянии удовлетворить свои основные потребности и желания в настоящем и будущем». Опасность, как оборотная сторона безопасности, заключается в потере доходов, различных средств (например, на поддержание здоровья), в недостаточных доходах (например, низкая зарплата или неполная занятость) или в неопределенности дохода (даже для высокооплачиваемого работника). В свою очередь, в Канаде «общественная безопасность» означа- ет поддержание таких условий, которые необходимы для постоянного и долгосрочного повышения производительности труда и увеличения капитала и, таким образом, высокого и увеличивающегося стандарта жизни страны, включая поддержание справедливой, безопасной и динамичной деловой атмосферы, способствующей инновациям, внутренним и внешним инвестициям и постоянному экономическому росту»4.

Особое значение в преломлении к проблеме построения адекватной системы общественной безопасности сегодня приобретает безопасность социально-экономической сферы. Недаром в трактов-

1Гиленсен В.М. Полиция ФРГ. М., 1973. С. 18; Быков А.В. Теоретические и прикладные проблемы функционирования национальных полицейских систем: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

2Peters. Lehrbuch der Verwaltungsrecht. Frankfurt a/M., 1961. S. 377.

3Samper R. Kommentar zum bayerischen Polizeiaufgabengesetz. Munchen, 1965. S. 23, 102—103.

4Шершнев И.Л. Общественная безопасность: Ключевые понятия // Проблемы внутренней безопасности России в XXI в.: Материалы науч.-практ. конф. 15—

16февраля 2001 г. М., 2001. С. 102—103.

36

ках термина «общественная безопасность», используемых за рубежом, акцент сделан именно на этот аспект.

Все действующие сегодня в Германии земельные полицейские законы и законы о поддержании порядка содержат генеральную оговорку. Несмотря на некоторые различия, ее смысл и содержание состоят в том, что полиция и органы обеспечения общественного порядка и безопасности вправе на основе должностного усмотрения принимать меры по вмешательству в права и свободы граждан, когда имеется опасность либо создана помеха общественному порядку или общественной безопасности»1.

Права и свободы граждан являются важнейшим институтом, регламентирующим статус личности, определяющим способы и меры воздействия на нее, пределы вторжения в частную жизнь, устанавливающим юридические и иные гарантии осуществления субъективных прав и обязанностей. В данном институте проявляется побудительный фактор, обязывающий и инициирующий государство обеспечивать законодательную, правоприменительную и социальную деятельность. В связи с этим наиболее остро стоит вопрос об установлении и реализации юридических гарантий, средств и механизмов защиты индивидуума от незаконных, противоправных действий государственных органов и должностных лиц, посягательств со стороны преступной среды, негативных влияний на жизнь и здоровье в результате антропогенного воздействия окружающей природной среды, аварий и катастроф.

В конституциях многих зарубежных государств содержатся нормы, нацеленные на обеспечение общественной и национальной безопасности. Так, согласно поправке II американского Билля о правах2 в целях безопасности свободного государства необходимо иметь хорошо организованную милицию (вооруженные формирования, привлекаемые к службе только в исключительных случаях). Вначале милиция понималась как «гражданская армия» или народное ополчение, непрофессиональные воинские формирования штатов, контролируемые на добровольных началах3. Национальная гвардия, не определенная Основным законом США, выполняет в настоящее время роль милиции и, являясь силами общественной

1Майле А.Д. Генеральная оговорка и ее значение в полицейском праве Федеративной Республики Германия // Административное право и процесс. 2011. ¹ 2. С. 38—40.

2Административное право зарубежных стран: Учебник / В.Я. Кикоть и др. / Под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012.

3Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 66—67.

37

безопасности, немедленно поступают в полное распоряжение командования армии при объявлении мобилизации или чрезвычайного положения.

Примечательно закреплены личные права в Конституции Франции 1791 г.: «Законодательная власть не может издавать законы, препятствующие осуществлению естественных и гражданских прав, перечисленных в настоящем разделе и обеспеченных Конституцией, или нарушающие эти права; а так как свобода состоит в том, чтобы делать все, что не наносит ущерба правам других или общественной безопасности, то закон может установить наказание за совершение деяний, которые, нарушая общественную безопасность или права других граждан, вредны для общества». Аналогично американскому Основной закон Франции (ст. 66) подчеркивает, что никто не может быть произвольно лишен свободы, а реализацию этого принципа обеспечивает судебная система, являющаяся хранительницей свободы при соблюдении условий, установленных законодательными актами1.

Аналогично французской Конституция Венгерской Республики

закрепляет право каждого на свободу и личную безопасность2 «Должны уважаться неприкосновенные и неотъемлемые фундаментальные права человека» (ст. 1 раздела «Свобода и ответственность»). Их защита должна быть основной обязанностью государства. Китайская Конституция (ст. 54) провозглашает, что граждане КНР обязаны охранять безопасность, честь и интересы родины и не совершать действий, наносящих им вред3. À â Индийской Конституции (ст. 51) отмечено, что государство стремится «содействовать миру и безопасности...»4.

Исходная правовая максима Основного закона ФРГ выражается тезисом: «Человеческое достоинство ненарушимо». Тем самым устанавливается важнейший принцип безусловного приоритета права

1 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 59—134.

2 Омейец Я. Новые европейские переходные конституции и преобразующая роль конституционных судов // Журнал конституционного правосудия. 2011. ¹ 5. С. 25—37. http://worldconstitutions.ru/archives/298; Klingsberg E. Judicial Review and Hungary's Transition from Communism to Democracy: The Constitutional Court, the Continuity of Law, and the Redefinition of Property Rights // Brigham Young University Law Review. 1992. ¹ 41. P. 133. URL: http://lawreview.byu.edu/archives/ 1992/1/kli.pdf.

3Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2009.

4Дурга Д.Б. Основы конституционного права Индии: Пер. с англ. / Под общ. ред. М.М. Сайфулина. М., 1986. С. 60.

38

гражданина, поскольку государство должно существовать ради че- ловека, а не наоборот. Данное положение выражает высшую цель германской Конституции: безопасность и правовая защита жизни каждого человека1. В число гарантированных прав, составляющих систему общественной безопасности, включены правомочия лиц по обеспечению тайны переписки, почтовой и телесвязи (ст. 10); свобода передвижения по всей территории ФРГ (ст. 11). Однако закон в ряде случаев допускает некоторые ограничения данных суверенных прав граждан. В частности, оговаривается, что ограничения могут устанавливаться на основании закона. Согласно ст. 35 Основного закона ФРГ для поддержания общественной безопасности и порядка в особых случаях земли (административно-территори- альные образования) вправе инициировать привлечение дополнительных подразделений федеральной пограничной охраны к имеющимся полицейским силам, которые не в состоянии в полной мере обеспечить поставленные задачи по охране общественного правопорядка. А при наступлении стихийных бедствий, кроме указанных, могут быть задействованы силы и средства полицейских формирований других земель, вооруженных сил. По устранению опасности принятые меры отменяются. Для отражения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя Федерации или одной из земель, правительство или сама земля в соответствии со ст. 87-а и ст. 91 при недостаточности сил и средств вправе привлечь дополнительные подразделения военных ведомств (пограничная охрана и вооруженные силы) и полиции других земель. Привлеченные с целью обеспечить общественную безопасность дополнительные резервы используются для защиты гражданских объектов и борьбы с организованными и располагающими боевым вооружением группами.

Основной закон ФРГ, как и российская Конституция, упоминает о неприкосновенности жилища (ст. 13). Однако вмешательство и ограничения допустимы в случаях «отвращения общей опасности или опасности для жизни отдельных лиц, а также на основании закона для предотвращения непосредственной угрозы общественной безопасности и порядку, в частности для устранения нужды в жилье, борьбы с эпидемиями или охраны молодых, подвергающихся опасности», а также в целях обороны и защиты населения (ст. 17-а). Положение о поддержании и обеспечении общественной безопасности нашли непосредственное отражение в Основном законе ФРГ, что не является характерным для законодательных актов

1 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония. С. 151—228.

39

многих стран. Согласно немецкой Конституции, только немецкая Федерация (ст. 73) обладает компетенцией по вопросам «охраны основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или земли (конституционная охрана), защиты от устремлений на территорию Федерации, которые применением силы или направленными на это подготовительными действиями угрожают внешним интересам Федеративной Республики Германии», а также учреждения федерального ведомства уголовной полиции и организации борьбы с международной преступностью. Это говорит об исключительной важности проблемы безопасности.

Основной закон ФРГ устанавливает возможность ограничения свободы граждан в строго оговоренных законом случаях и с соблюдением предписанных процессуальных процедур. При этом преследуются цели охраны прав личности в области общественной безопасности. И только судья вправе решить вопрос о допустимости и сроке задержания лиц. А полиция не может содержать их у себя под арестом дольше, чем до конца дня, следующего за днем задержания. При наличии основания продлить срок изоляции лица этот вопрос необходимо решить посредством обращения в суд за соответствующим решением (ст. 104). Закон, таким образом, гарантирует соблюдение прав задержанных, совершивших правонарушение.

Говоря об общественной безопасности нельзя не упомянуть о полиции и полицейском праве. Современное полицейское право зародилось в эпоху просвещения в Германии, а затем распространилось по всей Европе. Если вначале понятие «полиция» охватывало почти всю деятельность государства, направленную на «понуждение подданных к принудительному счастью и благоденствию», то уже к концу XVIII в. основной функцией полиции считалось обеспечение внутренней безопасности1.

Первое упоминание о полиции как органе и полицейских зада- чах можно найти в Общем земельном кодексе прусских государств от 5 февраля 1794 г., в котором говорилось, что «необходимые уч- реждения для поддержания общественного спокойствия, безопасности и порядка, а также для предотвращения грядущих опасностей обществу и его членам есть ведомство полиции»2. Данное положение кодекса служило одновременно основанием для полицейского

1Административное право зарубежных стран: Учебник / В.Я. Кикоть и др. / Под ред. В.Я. Кикотя, Г.А. Василевича, Н.В. Румянцева. С. 58—106.

2Ñì.: Allgemeines Landrecht fur die Preubischen Staaten vom 5. Februar 1794, § 10. URL: http:// www. smixx.de/ ra/ Lmks_F-R/ PrALR/ PrALR_II_17.pdf; Hans Hattenhauer (Hrsg.). Allgemeines Landrecht fur die preubischen Staaten ¹ 1794. Metzner, Frankfurt/Main, 1970.

40