Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

ими действий, не учитывающих или игнорирующих эти ограниче- ния и приводящих к дорожно-транспортным происшествиям.

В связи с этим следует согласиться с В.И. Майоровым, который полагает, что средством повышения безопасности дорожного движения может быть максимально возможное устранение действия факторов, ограничивающих свободу передвижения и определяющих необходимость увеличения затрат времени в дорожном движении. Это позволит в значительной мере ослабить противоречие «время — безопасность»1.

Исследование Федерального закона «О безопасности дорожного движения» позволяет сделать вывод, что под защитой находятся не только жизненно важные интересы, но и отношения, во многом определяющие степень защищенности участников дорожного движения от дорожно-транспортных происшествий. Поэтому в правовой литературе чаще всего встречаются синтетические определения, опирающиеся на комбинацию упомянутых характеристик.

С одной стороны, ряд исследователей вкладывают в понятия «интересы», «потребности в пространственном перемещении» разный смысл. С другой — даже из хрестоматийных определений безопасности дорожного движения2 не всегда можно понять, являются ли перечисляемые в контексте безопасности дорожного движения приоритеты совпадающими или имеющими самостоятельное значение. В результате все это существенно усложняет выработку оптимального определения безопасности дорожного движения3.

И.А. Венгеров, В.И. Жулев, С.Н. Дмитриев и ряд других исследователей верно полагают: анализ рассмотренных в работе формулировок указывает, что основное понятие безопасности дорожного движения, получившее определенное освещение в правовой литературе, нуждается в дальнейшем углубленном комплексном исследовании4.

Представляется, что содержанием ведущей дефиниции остаются цели правового воздействия на общественные отношения, а также достигнутые результаты.

С.С. Алексеев, Н.И. Клейн справедливо указывают на целесообразность выделения в качестве важнейшего критерия характера и

1Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 19.

2См., например: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1986.

3Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32.

4См., например: Венгеров И.А., Корнеев А.И., Лапчинский А.И. Безопасность — закон дороги. М., 1976; Жулев В.И., Митин В.П. Административная ответственность за нарушение правил дорожного движения. М., 1979; Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; è äð.

191

содержания общественных отношений, которые могут быть использованы в качестве классификационных признаков1. Важно под- черкнуть, что определение безопасности дорожного движения через общественные отношения также вполне обоснованно и наиболее объективно отражает ее юридическую природу.

Вместе с тем В.В. Лукьянов отмечал, что для современных условий рассмотрение безопасности дорожного движения как конкретное проявление общественной безопасности уже недостаточно. Современная жизнь наполнилась техническими устройствами различ- ного назначения, действие которых определяется уже не только желаниями и волей человека, но и естественными закономерностями. В сфере функционирования техники отношения между людьми и взаимодействие с техникой следует определять понятием реальной действительности2. Соответственно общественная безопасность — это состояние реальной действительности, исключающее возможность причинения вреда жизни, здоровью людей и имуществу и живой природе3. С чем сложно не согласиться.

Как нами было отмечено, угроза, возникающая в отношении жизненно важных интересов личности, общества и государства, является одним из основных признаков в области безопасности дорожного движения. При этом жизненно важные интересы как объект безопасности должны представлять собой систему потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности. Причем опасность угрожает не одной личности, а конкретному обществу4.

Âсвязи с этим ученые в качестве первого признака безопасности дорожного движения выделяют состояние и характер защищенности общественных отношений от угрозы, связанной с опасностью возникновения дорожно-транспортных происшествий, которые могут привести к гибели людей или причинить им телесные повреждения различной тяжести, повредить транспортные средства, дороги, сооружения, грузы или нанести иной материальный ущерб.

Âкачестве второго признака безопасности дорожного движения выделяется место возникновения общественных отношений — экономическая сфера жизнедеятельности человека.

1Ñì.: Алексеев С.С. Социальная сущность права в советском обществе. М., 1991.

Ñ.46; Предпринимательское дело: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М., 1993.

Ñ.208; è äð.

2Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 42.

3Ñì.: Лукьянов В.В. Состав и квалификация дорожно-транспортных преступлений и административных правонарушений. С. 35.

4Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25.

192

Âэкономике общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, в которой выражается государственный интерес1. От соответствующего понимания содержания упомянутой категории зависит интерпретация всех социальных явлений, так или иначе связанных с феноменом государства и государственной власти, в том числе и правовое закрепление государственных интересов, организационно-правовые формы и методы их реализации в сфере обеспечения правопорядка, поскольку коренные вопросы публичного права — это правовое опосредование устоев общества, устройства государства и власти, гарантии прав граждан2.

Большинство исследователей к факторам, определяющим высокий уровень аварийности, в настоящее время относят недостатки функционирования системы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения, недостаточно эффективные механизмы реализации государственной политики, финансирования, стимулирования, регулирования и контроля деятельности по повышению безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях3.

Âежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Повышение безопасности дорожного движения должно стать самостоятельным направлением государственной политики. В этой сфере нужно создавать адекватные механизмы управления и взаимодействия. Должны быть четко распределены зоны ответственности как по уровням власти, так и по ведомствам. Важно укрепить законодательную базу до- рожно-транспортной деятельности, восполнить существующие здесь пробелы»4.

Таким образом, статус дорожного движения, стратегия, субъекты ее реализации, содержание мер по обеспечению безопасности свидетельствуют о том, что это направление деятельности входит в круг государственных интересов России5.

1Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 27; è äð.

2Òàì æå.

3См., например: Венгеров И.А., Корнеев А.И., Лапчинский А.И. Безопасность — закон дороги. М., 1976; Жулев В.И., Митин В.П. Административная ответственность за нарушение правил дорожного движения. М., 1979; Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1981; Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷; è äð.

4Ñì.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации В.В. Путина от 15 ноября 2012 г. // URL: http://www. kremlin.ru (дата обращения: 2 января 2013 г.).

5Ñì.: Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации. М., 2003. С. 32—33.

193

В.И. Майоров верно полагает, что законодатель выделяет отношения, возникающие в сфере дорожного движения, так как они затрагивают интересы не одной какой-либо личности, а группы людей, общества, а иногда могут привести к серьезным социальным последствиям. Это придает правонарушениям особый оттенок, который вынужден учитывать законодатель, устанавливая не только административно-правовую, но и уголовную ответственность за нарушение норм и правил дорожного движения.

Следовательно, безопасность дорожного движения — важная, но не единственная характеристика состояния общественной жизни, от качества, надежности и эффективности обеспечения которого зависит качество жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категорией является и правопорядок, который так же, как безопасность дорожного движения, имеет свои предметные сферы и пространственно-объектовые уровни1.

В качестве промежуточного итога можно сделать вывод, что понятие «безопасность дорожного движения» имеет самостоятельное правовое значение, обладает специфическими признаками, свидетельствующими о самостоятельной юридической природе и позволяющими выделить ее в качестве отдельной правовой категории, что необходимо как для теории, так и для юридической практики2.

Следующим этапом исследования понятия «безопасность дорожного движения» как элемента общественной безопасности является рассмотрение его как правовой категории.

С.Н. Дмитриев, Л.Н. Игнатов, Б.В. Россинский, В.И. Майров и ряд других исследователей указывают, что исследование безопасности дорожного движения с позиции данного подхода, позволяет уточнить его определение с учетом общесистемных признаков, присущих общественной безопасности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на ее характерные черты. Большое зна- чение в обеспечении безопасности дорожного движения при этом имеет правовая регламентация поведения всех участников дорожного движения, для чего могут применяться меры государственного принуждения3.

1Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 29.

2Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 42.

3Ñì., íàïð.: Игнатов Л.Н. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения: учебное пособие. М., 1991; Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993; Дмитриев С.Н. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И.

Óêàç. ñî÷.; è äð.

194

Решение задачи обеспечения безопасности дорожного движения связано с серьезными трудностями, вызванными многообразием на- учных подходов отечественного правоведения к трактовке не только понятия «безопасность дорожного движения», но и таких понятий, как «общественный порядок» и «общественная безопасность».

Дорожное движение является одним из социальных факторов, заметно влияющих на состояние правопорядка в целом. Для анализа механизма административно-правового регулирования этих отношений И.И. Веремеенко предлагает использование таких качеств общественных отношений, как место возникновения, сущность и цели регулирования1.

Необходимо напомнить, что определение дорожного движения, сформулированное в Федеральном законе «О безопасности дорожного движения», содержит указание на проявление двух из этих качеств в общественных отношениях участников дорожного движения: 1) место возникновения ограничено пределами улично-дорожной сети; 2) сущность отношений состоит в перемещении и перевозке грузов с помощью транспортных средств или без таковых2.

Целевое назначение организации дорожного движения в адми- нистративно-правовой науке получило разную интерпретацию, а именно: «достаточно быстрое, безопасное и удобное движение транспортных средств и пешеходов»3; «обеспечение скорости и безопасности»4 или «достижение эффективного, свободного и быстрого движения и в то же время предотвращение аварий и других происшествий на дорогах»5.

Высказанная в административно-правовой литературе В.В. Лукьяновым точка зрения о том, что «обеспечивать безопасность дорожного движения — это означает добиваться снижения общего коли- чества дорожно-транспортных происшествий, числа погибших и раненых в условиях развития автомобилизации»6, указывает на необходимость в уточнении сущности понятия «безопасность дорожного движения», основного объекта его результата, при котором поражаются жизнь и здоровье людей, имущество7.

1Ñì.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: В 2 ч. М., 1981. Ч. 1. С. 13.

2Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 72.

3Ñì.: Клинковштейн Г.И., Афанасьев М.Б. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14.

4Ñì.: Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. С. 12.

5Ñì.: Метсон Т.М., Смит Т.О., Хард Ф.В. Организация движения. М., 1960. С. 28.

6Ñì.: Лукьянов В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 16.

7Ñì.: Лукьянов В.В. Состав и квалификация дорожно-транспортных преступлений и административных правонарушений. С. 6.

195

Âсвязи с этим, на наш взгляд, в отношении участников дорожного движения понятие данного вида безопасности необходимо однозначно связывать с защитой их конституционных прав на жизнь, охрану здоровья. Соответственно следует поддержать А.А. Бахаева в том, что в содержание понятия безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов следует включать и защиту интереса участника дорожного движения в безусловной реализации собственной потребности в перемещении, а не только сохранение его жизни и здоровья. С учетом масштабов дорожного движения защита данного интереса имеет и общественное, и государственное значение1.

Примечательно по этому поводу определение безопасности дорожного движения, получившие закрепление в п. 4 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 15 июля 1996 г. ¹ 29-1 «О безопасности дорожного движения», согласно которому искомое понятие представляет состояние дорожного движения, отражающее степень защищенности его участников и государства от дорожно-транспорт- ных происшествий и их последствий2. Как мы можем видеть, в дефиниции прямо указано, что безопасность дорожного движения входит в сферу государственных интересов.

Обращение внимание на эти обстоятельства не случайно. Известно, что ведущая роль среди участников дорожного движения принадлежит водителям. В реальной жизни водители осуществляют свою деятельность в условиях постоянного риска, управляя источ- ником повышенной опасности, чтобы сохранять его устойчивость в движении, обеспечивая безопасность жизни и здоровья других уча- стников дорожного движения3.

Âнаучной литературе справедливо отмечается важность изменения в оценочные критерии уровня безопасности. Необходимость учета неуправляемого движения транспортного средства, а также такие показатели, как скорость, траектория пространственного перемещения транспортных средств и пешеходов и ресурсы, которые должны быть затрачены на осуществление мер по организации дорожного движения. Соответственно целью регулирования дорожного движения как сферы общественных отношений является минимизация:

ξ вероятности нарушения устойчивости и автономности движения механических транспортных средств вследствие потери водителем контроля над ним;

1Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 72

2Ñì.: Ведомости Парламента РК. 1996. ¹ 14. Ст. 273.

3Ñì.: Томилова А.В. Анализ научных подходов к определению понятия безопасность дорожного движения // Вестн. Челябин. гос. ун-та. 2008. ¹ 2. С. 28.

196

Административное воздействие здесь осуществляется путем специальных предписаний на позитивное обязывание или запрет движения с определенной скоростью и выполнением маневров как с помощью системы сигналов, информирующих о последующих условиях движения, так и правовой регламентацией их решений в различных дорожно-транспортных условиях. В этих условиях требуют совершенствования нормы, регламентирующие меры административного принуждения. Они применяются к субъектам правоотношений в случае невыполнения ими установленных обязанностей или ненадлежащего использования предоставленных прав.

Важно помнить, что в этом правовом поле существенную роль играют административно-предупредительные меры — меры принуждения, не связанные с совершенным правонарушением (например, осмотр вещей и документов).

Представляется, что такие меры следует относить к мерам безопасности, а не административной ответственности, поскольку их цель — сохранение правопорядка, профилактика правонарушений1.

Таким образом, обеспечение безопасности дорожного движения в административно-правовом аспекте должно представлять собой комплекс административно-правовых мер, направленных на реализацию норм, регламентирующих порядок возникновения, развития и охраны образующих его общественных отношений.

Следующим этапом исследования понятия «безопасность дорожного движения» как элемента общественной безопасности является рассмотрение его как социально-правовой категории.

Важность данного подхода состоит в рассмотрении процесса дорожного движения как определенного социального явления, в котором человек, будучи основным компонентом, главным его уча- стником, выступает в качестве водителя, пешехода или пассажира.

А.А. Бахаев верно отмечает, что социальное явление включает компоненты вещного порядка — транспортные средства и дороги, социальная суть которых заключена в совокупности общественных отношений, удовлетворяющих потребности людей и служащих на их благо2.

Âдорожном движении объединяются природные (физические)

èсоциальные явления.

Так, природное при помощи человека превращается в материальное, из которого сделаны, например, транспортные средства, а социальное заключается в возникновении того процесса, при по-

1 Ñì.: Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения. Омск, 2009.

2 Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 83.

198

мощи которого перемещаются люди и грузы, подчиняясь при этом желанию и воле человека1.

Âадминистративно-правовой науке, посвященной дорожному движению, дискуссионным остается вопрос о дороге как элементе дорожного движения или среде, по которой проходит перемещение транспортных средств2.

Однако рассмотрение вопроса о дороге или среде представляется уместным применительно к воздушному или водному транспорту, так как движение судов происходит в соответствующей природной среде.

Значительное место в исследованиях также отводится вопросам внутренней среды пребывания людей в транспортном средстве и внешней среды, где находятся транспортное средство, дорога, встречные и попутные транспортные средства3. Связано это с тем, что участники дорожного движения испытывают влияние факторов среды: внутренней (шум, вибрация, микроклимат) и внешней (гололед, туман, снегопад, пыльная буря и т.д.).

Обращение к социальным аспектам проблемы безопасности дорожного движения привело к усилению роли правовых норм, ведущей функцией которых служит обеспечение организованности и порядка. Уровень безопасности находится в тесной зависимости от степени регламентации и соблюдения взаимодействия участников дорожного движения.

Âсвязи с этим Правила дорожного движения выступают базовым нормативным правовым актом, обеспечивающим организацию дорожного движения в Российской Федерации. Правовое нормирование применения дорожных знаков, разметки, других средств организации и регулирования движения, конструирование и эксплуатационное содержание транспортных средств, дорог и дорожных сооружений осуществляются с помощью соответствующих государственных стандартов, технических условий, правил, положений и других нормативных актов.

Однако следует отметить, что, несмотря на значительное коли- чество нормативных актов, регулирующих отношения безопасности дорожного движения, до сих пор нерешенными остаются вопросы, связанные с необходимостью совершенствования его правовой основы, включая принятие норм и установление гарантий, обеспечи- вающих порядок их реализации.

1Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41.

2См., например: Комаров В.М., Заличев Н.Н. Системы обеспечения безопасности судовождения // Соц. законность. 1987. ¹ 3. С. 18—20.

3Ñì.: Якубенко Н.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 139; Дьяков А.Б. Безопасность движения автомобилей ночью. М., 1984. С. 57—67; и др.

199

4.2. ŤƉƅƆŹƅƕż ƗƃżƄżƅƊƕ ſ ƇƈƆŸƃżƄƕ ŷŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆ-ƇƈŷŹƆŹƆźƆ ƆŸżƉƇżƏżƅſƙ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ ŻƆƈƆŽƅƆźƆ ŻŹſŽżƅſƙ

Еще в начале 1990-х годов В.И. Жулев отмечал, что проблемы обеспечения безопасности дорожного движения особенно возросли за последние 30 лет1. Несмотря на предпринимаемые меры по решению поставленных задач, это положение остается актуальным и сегодня в связи с продолжаемым резким увеличением численности автомотопарка, повышением интенсивности дорожного движения, ростом количества дорожно-транспортных происшествий и их жертв2. Рост парка автомобилей в современный период привел к возникновению серьезного дефицита пропускной способности дорожной сети, в первую очередь на подходах к крупным городам и основным транспортным узлам. Из-за недостаточного уровня транс- портно-эксплуатационного состояния региональных, областных и городских российских дорог средние скорости движения автомобилей по ним существенно ниже, а потери человеческого и транспортного ресурсов — выше, чем в европейских странах. Как результат ежегодная общая сумма финансовых потерь и упущенной выгоды, связанных с недостаточным развитием автодорожной сети и ее техническим состоянием, составляет не менее 450 млрд руб. По подсчетам экспертов, ежегодно по всему миру в дорожнотранспортных происшествиях (ДТП) гибнет почти 1,2 млн человек, а телесные повреждения получают до 50 млн человек. Без новых усилий и инициатив общее количество смертельных случаев и травм в результате ДТП по всему миру, согласно прогнозам, возрастет в период с 2000 до 2020 г. примерно на 65%, а в странах с низким и средним уровнем дохода смертность в результате ДТП может возрасти на 80%.

В настоящее время ситуация в России относительно аварийности характеризуется следующими параметрами: основные показатели аварийности в России в несколько раз выше, чем в развитых странах мира, в частности количество аварий в 2012 г. составило 203 597 (рост 2%), число погибших в дорожно-транспортных происшествиях — 27 953 человек (рост 0,2%), раненых — 258 618 (рост 2,7%), социальный риск — 18,6 погибших на 100 тыс. населения3;

1Ñì.: Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. М., 1989.

2Ñì.: Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» // СЗ РФ. 2012. ¹ 45. Ст. 6282.

3Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год // Официальный интернет-сайт ГУОБДД МВД России. http://www. gibdd.ru/news (дата обращения: 23 февраля 2013 г.).

200