Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

венной власти, специализирующихся на профилактике, предупреждении, локализации и ликвидации отдельно соответствующих угроз. Полноценное исследование специфики такой деятельности во всех существующих органах государственной власти — чрезвычайно объемная и сложная задача и, на наш взгляд, требует анализа качества такой деятельности как в целом, так и в отдельных сферах общественной безопасности.

В силу указанного нами будут рассмотрены особенности адми- нистративно-правового обеспечения безопасности дорожного движения как одного из основных элементов общественной безопасности. Выбор данной сферы общественной безопасности не случаен.

Во-первых, обеспечение безопасности дорожного движения является неотъемлемой частью административно-правового обеспече- ния общественной безопасности. Подчас состояние дел в указанной сфере представляет один из наиболее зримых для граждан, общества показателей состояния общественной безопасности в стране, а также способности государства по выполнению возложенных на него Конституцией РФ обязательств по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина.

Во-вторых, анализ статистических данных о правонарушениях, совершаемых в России, указывает на острейшую необходимость в совершенствовании административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения. Об этом свидетельствует сохраняющийся на протяжении долгих лет высокий уровень совершения правонарушений в области дорожного движения, особенно административных правонарушений. Последние, по сути, стали одними из самых массовых видов правонарушений, которые совершаются на территории нашей страны. Так, согласно данным ГИАЦ МВД России, на территории Российской Федерации в 2004 г. было выявлено 37 499 798 административных правонарушений, в 2005 г. — 40 138 822 административных правонарушения, в 2006 г. — 45 498 056 административных правонарушений, в 2007 г. — 49 449 853, в 2008 г. — 47 389 227, в 2009 г. — 55 151 833 административных правонарушения, в 2010 г. — 53 986 652 административных правонарушения, в 2011 г. — 52 581 101 административное правонарушение, в 2012 г. — 55 894 100 административных правонарушения в области дорожного движения1.

В-третьих, рассмотрение административно-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения будет способствовать реализации практической направленности настоящего исследования, а также для апробации ее теоретических положений.

1 Ñì.: Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за январь—декабрь 2004—2012 гг. М.: ГИАЦ МВД России, 2013.

181

Отправной точкой в исследовании административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения является уяснение сути и содержания понятия «безопасность дорожного движения», поскольку от правильного понимания данного термина зависят практическое участие и скоординированность действий специалистов различных направлений, а также создание эффективной концепции безопасности дорожного движения1.

Создание последней в настоящее время представляет одну из важнейших задач, которая для многих ученых имеет существенное значение не только как теоретическая разработка, но и как практи- ческая реализация мер по обеспечению безопасности дорожного движения2.

На это прямо указывает Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013— 2020 годах», в которой подчеркивается, что важными задачами остаются: теоретико-прикладное исследование вопросов безопасности дорожного движения, обоснование, разработка и сопровождение методов практической реализации намеченных первостепенных проблем с учетом создания или адаптации ранее созданных структур адекватно новым функциям обеспечения безопасности и нахождения ресурсов, необходимых для их выполнения3.

Что же представляет собой понятие «безопасность дорожного движения»?

С точки зрения законодателя, безопасность дорожного движения — это состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий4.

1Ñì.: Жулев В.И. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий. М., 1989; Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. М., 1983; Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993; Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002; Майоров В.И. Государственно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации: теоретико-прикладные проблемы. Челябинск, 2007; Головко В.В., Майоров В.И. Основы безопасности дорожного движения. М.: Эксмо, 2008; Головко В.В., Майоров В.И., Ортман Е.А. Административная деятельность ГИБДД. Омск, 2008; и др.

2Ñì.: Дмитриев С.Н. Дорожно-патрульная служба: Пособие для сотрудников ГИБДД. М., 2000; Головко В.В. Учебник инспектора ГИБДД. М.; Эксмо, 2007; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Бахаев А.А. Административно-правовое регулирование дорожного движения: вопросы безопасности и ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; и др.

3Ñì.: Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» // СЗ РФ. 2012. ¹ 45. Ст. 6282.

4Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50. Ñò. 4873.

182

Несложно заметить, что законодателем был использован предельно общий и достаточно абстрактный собирательный термин без раскрытия его сущности и полного содержания.

Неудивительно, что после введения данного термина в нормативный оборот дискуссии об определении безопасности дорожного движения не прекратились.

Однако существование в научной литературе дискуссий о сущности искомого понятия объясняется не только несовершенством его законодательного определения. На это есть и другие причины объективного и субъективного характера.

Во-первых, существование различных дефиниций понятия «безопасность дорожного движения», как подчеркивают в своих трудах Б.В. Россинский, С.Н. Дмитриев, В.И. Майоров, В.В. Головко и другие авторы, обусловлено постоянными изменениями, которые происходят в его содержании.

Фактически в содержании понятия безопасности дорожного движения в каждый определенный период времени находят отражение конкретные исторические условия развития самого государства, состояние теоретического осмысления и законодательного регулирования искомого понятия

Вполне естественно, что толкование рассматриваемой категории, концептуальное понимание которой в конце XX в. получило нормативное закрепление в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»1 и других нормативных правовых актах, как раз вследствие политических и социально-экономических преобразований в обществе, изменений в обеспечения безопасности дорожного движения, направленных на ее организационно-правовое совершенствование, существенно отличается от его понимания в советский период2.

Во-вторых, как справедливо отмечал В.В. Лукъянов, исследователи, придерживающиеся того или иного научного взгляда в отношении категории «безопасность дорожного движения», могут не понимать аргументации оппонента просто потому, что она (аргументация) построена в иной системе аналитических предпосылок, нормативных предписаний, используемых моделей.

В результате дискуссии о научности исследуемого термина разногласия относительно выработки «специфических методов иссле-

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50. Ñò. 4873.

2Ñì.: Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993; Дмитриев С.Н. Óêàç. ñî÷.; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И., Ортман Е.А. Административная деятельность ГИБДД. Омск, 2008. С. 9; и др.

183

дования» проблемы содержания указанного понятия лишь усугубляют сомнения в корректности господствующих в данной сфере подходов.

В-третьих, разработке исследуемой проблеме придали импульс кризис 80—90 гг. ХХ в. и начавшиеся социально-экономические преобразования в России1.

Так, изначально данные исследования, как показывает их анализ, проводились в ограниченном объеме без системного подхода и координации между теми малочисленными институтами и лабораториями, работы которых в той или иной степени касались проблемы предупреждения дорожно-транспортных происшествий. Вопросы, связанные с человеческим фактором, с причинами правонарушений, организационно-правовыми аспектами, как представляется, изучались недостаточно2

Âдальнейшем вопросам безопасности дорожного движения стало уделяться больше внимания. Формулировались иные определения безопасности дорожного движения, где в качестве общего критерия функционирования дорожного движения предлагалось использовать обеспечение его социальной, экономической и техниче- ской эффективности. Однако и это не дало положительных результатов. Полагаем, в юридической литературе отсутствовало достаточно полное определение безопасности дорожного движения, которое отражало бы его социально-экономическую и техническую сущность3.

Все нами отмеченное свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования понятия «безопасность дорожного движения». Решение этой задачи предполагает детальный анализ сложившихся в отечественной науке подходов к определению искомого понятия.

Âнастоящее время в юридической литературе сложились следующие относительно устойчивые представления об основных под-

ходах к определению безопасности дорожного движения: 1) как

1Ñì., íàïð.: Лукьянов В.В. Состав и квалификация дорожно-транспортных преступлений и административных правонарушений. М., 1996; Россинский Б.В. Ор- ганизационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993. Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; è äð.

2Ñì.: Бахаев А.А. Административно-правовое регулирование дорожного движения: вопросы безопасности и ответственности: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20.

3Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 10; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.;

Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожно-патрульной службы. М., 2002; Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷.; è äð.

184

êнаучно-правовой категории; 2) как к правовой категории; 3) как

êсоциально-правовой категории1.

Каждый из указанных подходов имеет самостоятельное представление о сущности исследуемого понятия, представляя, по сути, самостоятельные характеристики безопасности дорожного движения, отражающие его специфику и свойства. Одновременно с этим они находятся в тесной взаимосвязи и обусловливают друг друга. Так, социально-правовой аспект воздействует и служит основой формирования научно-правового понятия безопасности дорожного движения. Последнее, в свою очередь, непосредственно создает платформу для его нормативного закрепления2.

Наибольшее распространение среди перечисленных подходов в исследованиях, посвященных проблемам общественной безопасности и безопасности дорожного движения, получил взгляд на определение безопасности дорожного движения как научно-правовой категории3.

Данный подход предполагает исследование понятия «безопасность дорожного движения» на основе анализа сущности исходных понятий, которые его образуют.

Речь идет о понятиях «дорожное движение» и «безопасность». Эти категории имеют соотношение как частное к общему.

Понятие «дорожное движение», как и понятие «безопасность дорожного движения», получило нормативное закрепление в Федеральном законе о безопасности дорожного движения (п. 1 ч. 1 ст. 2) и Правилах дорожного движения (абз. 8 п. 1.2)4.

Согласно легальному определению, дорожное движение представляет собой совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог.

Представляется, что такое определение недостаточно совершенно, поскольку носит абстрактный характер и не отражает в полной мере сущности дорожного движения. На это указывает

1См., например: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.

2Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 23.

3См., например: Шахриманьян И.К. Безопасность дорожного движения. М., 1970; Васильев Н.М., Иванов В.Н., Клинковштейн Г.И. Организация управления дорожным движением. М., 1975; Венгеров И.А., Корнеев А.И., Лапчинский А.И.

Безопасность — закон дороги. М., 1976; Жулев В.И., Митин В.П. Административная ответственность за нарушение правил дорожного движения. М., 1979; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. 2008; è äð.

4Ñì.: Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. ¹ 1090 «О правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. ¹ 47. Ст. 4531.

185

наличие дискуссий в отечественной юридической науке по данной проблеме.

В частности, анализ существующих определений позволяет выделить следующие подходы к определению понятия «дорожное движение» через такие характеристики, как: сложная динамическая система; процесс движения транспортных средств по дорогам; перемещение людей и грузов механическими транспортными средствами, а также людей вне этих транспортных средств по дорогам; совокупность общественных отношений; деятельность по удовлетворению личной и общественной потребности в пространственном перемещении людей, средств и продуктов их труда.

Так, Н.В. Якубенко рассматривает дорожное движение как сложную открытую систему, характеризуемую целенаправленностью и динамичностью1.

Г.И. Клинковштейн и М.Б. Афанасьев под дорожным движением предлагают понимать существующую на дорогах сложную динамическую систему, представляющую собой совокупность движения пешеходов и различных типов механических и немеханических транспортных средств2.

В.В. Лукьянов указывал на наличие в дорожном движении не только механического, но и социального аспекта и предлагал понимать под ним «процесс движения транспортных средств по дорогам, в котором действия его участников — водителей, пешеходов и пассажиров — определяются специальными правилами»3.

И.К. Шахриманьян полагал, что дорожное движение — это перемещение людей и грузов механическими транспортными средствами, а также людей вне этих транспортных средств по дорогам, регламентированное специальными правовыми нормами, регулируемое государственными органами, протекающее в условиях реальной опасности возникновения обстоятельств, препятствующих продолжению этого процесса»4.

Следует согласиться с А.А. Бахаевым и другими авторами, что анализ данных определений позволяет выделить следующие положения, имеющие важное значение: 1) проецирование механического аспекта дорожного движения не как движения транспортных средств, его цель — перемещение людей и грузов; 2) фиксация та-

1Ñì.: Якубенко Н.В. Политика безопасности и сущность антропотехнической системы «дорожного движения» (социально-правовые и технические аспекты). Тюмень, 2000. С. 52.

2Ñì.: Клинковштейн Г.И., Афанасьев М.Б. Организация дорожного движения. М., 1992. С. 14.

3Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. М., 1983. С. 12.

4Ñì.: Шахриманьян И.К. Óêàç. ñî÷. Ñ. 36.

186

кого свойства дорожного движения, как реальная опасность его прекращения.

Вместе с тем упомянутые определения имеют один недостаток — они отражают лишь чисто внешние социальные и технические характеристики дорожного движения с преобладанием последних и не дают основания для вывода о существовании факторов, которые можно назвать причинами дорожно-транспортной аварийности1.

В связи с этим заслуживает внимания дефиниция дорожного движения, предложенная Р.И. Денисовым. Ее особенностью является определение роли человека в дорожном движении, значимости его отношения к обеспечению безопасности дорожного движения, дорожному транспорту и дорогам. Так, исследуя дорожное движение как объект правового регулирования, он предложил рассматривать его как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с необходимостью осуществления перевозок пассажиров и грузов по дорогам с помощью транспортных средств либо без них, а также в процессе управления условиями этого перемещения2.

Существуют и другие определения понятия «дорожное движение», предполагающие более широкий взгляд на его сущность.

Например, В.Н. Сытник и В.Н. Иванов отмечали, что «дорожное движение, трансформирующееся по мере автомобилизации общества, приобрело функцию обслуживания производств и социальных циклов в обществе (точнее, более ярко проявило ее)... роль и свойство самостоятельной отрасли в народном хозяйстве»3.

Таким образом, авторы предлагали в качестве общего критерия функционирования дорожного движения обеспечение его социальной, экономической и технической эффективности вместо обеспе- чения максимального объема движения при наибольшей безопасности. Следует отметить, что, поскольку такое определение было сориентировано на исследование дорожного движения только как составной части автомобильного транспорта, минуя пешеходов и индивидуальных владельцев транспортных средств, такой подход не получил должного развития.

Наиболее полное определение искомого понятия дано В.И. Майоровым и А.А. Бахаевым, которые понимают дорожное движение

1Ñì.: Бахаев А.А. Административно-правовое регулирование дорожного движения: вопросы безопасности и ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; è äð.

2Ñì.: Денисов Р.И. Административный надзор в сфере дорожного движения. М., 1981. С. 7.

3Ñì.: Иванов В.Н., Сытник В.Н. Проблемы развития общей теории управления дорожным движением // Материалы Первой науч.-техн. конф. стран — членов СЭВ по проблемам безопасности дорожного движения. Алма-Ата, 1977.

187

как деятельность по удовлетворению личной и общественной потребности в пространственном перемещении людей, средств и продуктов их труда, основанную на использовании технического комплекса «транспортные средства — дороги», состоящую в управлении движением транспортных средств, перемещении на транспортных средствах без управления ими или естественном пешем передвижении по дорогам, протекающую в условиях постоянного риска возникновения неуправляемого движения механических транспортных средств и последующих негативных последствий в виде гибели, ранения людей, повреждения материальных объектов1.

Вместе с тем, на наш взгляд, такая дефиниция несколько громоздкая. Вряд ли можно согласиться в части постоянного возникновения риска, последующий гибели людей и повреждения материальных объектов. Кроме того, спорным является рассмотрение авторами дорожного движения как деятельности, а не системы общественных отношений, возникающих в результате деятельности физических и юридических лиц.

В пользу сказанному говорит анализ определений понятия «дорожного движения», получивших закрепление в национальном законодательстве Азербайджанской Республики, Республики Беларусь, Казахстана, Кыргызской Республики, Республики Молдовы, Туркменистана2, в которых рассматриваемое понятие определяется через общественные отношения.

При этом особенно выделяется понятие дорожного движения, получившее закрепление в Законе Республики Молдова от 7 июня 2007 г. ¹ 131-XVI «О безопасности дорожного движения» (п. 18 ст. 2)3. Согласно данному закону оно определено как комплексная

1 См. например: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22.

2 См.: п. 1 ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 3 июля 1998 г. ¹ 517-IГ «О дорожном движении» (Азербайджан. 1998. 30 августа); п. 2.17 Правил дорожного движения Республики Беларусь, утв. указом Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2005 г. ¹ 551 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2005. ¹ 189. 1/6961); п. 1 ст. 1. Закона Республики Казахстан от 15 июля 1996 г. ¹ 29—1 «О безопасности дорожного движения» (Ведомости Парламента РК. 1996. ¹ 14. Ст. 273); п. 1 ст. 2 Закона Кыргызской Республики от 20 апреля 1998 г. ¹ 52 «О дорожном движении в Кыргызской Республике» (Эркин Тоо — Свободные горы. 1998. 29 апреля); п. 18 ст. 2 Закона Республики Молдова от 7 июня 2007 г. ¹ 131-XVI «О безопасности дорожного движения» (Monitorul Oficial, ¹ 103—106 din 20.07.2007 6, art ¹ 443); п. 1 ст. 2 Закона Туркменистана от 31 марта 2012 г. п. 7 ст. 2 «О безопасности дорожного движения» (Ведомости Меджлиса Туркменистана. 2012. 1 января — 31 марта).

3 Ñì.: Monitorul Oficial, ¹ 103—106 din 20.07.2007 6, art ¹ 443.

188

динамичная система, включающая пешеходов и транспортные средства, формирующая совокупность социально-правовых отношений, возникающих в процессе их перемещения по автомобильным дорогам общего пользования согласно установленным правилам.

Таким образом, по нашему мнению, дорожное движение следует рассматривать как комплексную динамичную систему общественных отношений, возникающих в результате деятельности физи- ческих и юридических лиц по удовлетворению личной и общественной потребности в перемещении людей, средств и продуктов их труда, основанную на использовании технического комплекса «транспортные средства — дороги», состоящую в управлении движением транспортных средств или естественном пешем передвижении по дорогам, а также в процессе регулирования условий этого перемещения (передвижения) в соответствии с установленными правилами.

Сравнительный анализ существующих доктринальных и нормативных определений позволяет выделить следующие подходы к определению безопасности дорожного движения как элемента общественной безопасности через такие характеристики, как интересы участников дорожного движения, устойчивость к угрозе, свобода участников дорожного движения. Каждый участник дорожного движения может быть носителем таких интересов, как получение материальных благ, достижение социального комфорта, самоутверждение и т.п. Их удовлетворение достигается в том числе и участием в дорожном движении1. Рассмотрим их подробнее.

Категорию интереса для объяснения действий участников дорожного движения, связанных непосредственно с процессом перемещения из пункта отправления в пункт назначения, впервые использовал Ю.Н. Туник. Согласно мнению исследователя, при- чиной существования дорожно-транспортных происшествий является наличие конфликта интересов, возникающего в результате ограниченности пространства, которое может быть следствием наличия на улично-дорожной сети мест, называемых «конфликтными точками»2

Широко представлена в правовой науке трактовка безопасности дорожного движения через «устойчивость к угрозе», основанная на дефинициях «безопасность» и «безопасность дорожного движения», закрепленных Федеральным законом «О безопасности дорожного

1См., например: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 35.

2Ñì.: Туник Ю.Н. Административно-правовые отношения в сфере контрольнонадзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 16.

189

движения». Безопасность дорожного движения определяется как «состояние процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий»1.

Многие исследователи справедливо указывают: участие в дорожном движении является деятельностью в условиях постоянного риска, степень которого возрастает по мере того, как реализуется интерес минимизации времени. Участники вынуждены идти на добровольный риск, мириться с существованием возможных негативных последствий из-за того, что им необходимо или выгодно получить тот результат, который с этим риском связан. В итоге наличие постоянной угрозы, избежать которой невозможно, приводит

êпренебрежению ею2.

Â.Â.Головко, В.И. Майоров отмечают, что определение безопасности дорожного движения посредством характеристики «свобода участников дорожного движения» редко выступает в качестве самостоятельного. В основном рассматривается в контексте «интересов участников дорожного движения» или «устойчивости к угрозе» как реализация участником дорожного движения своих перевозочных возможностей при условии выполнения требований устой- чивости и автономности движения транспортного средства.

Следует согласиться с мнением авторов, что состояние полной свободы представляет собой крайне редкое явление в силу сочетания свойств безопасности транспортных средств, состояния дорожных условий, подготовленности и организованности участников дорожного движения и др. Например, для предотвращения дорожно-транспортных происшествий требуется снижение скорости наряду с максимально возможной, а значит, происходит увеличение расстояния, что в итоге приводит к увеличению затрат по времени.

Таким образом, возможности удовлетворения интереса к сбережению времени ограничиваются необходимостью сохранить жизнь и здоровье, личную свободу, материальные ценности, что содержательно отражает формула противоречия «время — безопасность».

В научной литературе верно отмечается, что степень свободы участников дорожного движения служит одним из важных обстоятельств, с которым связан показатель дорожно-транспортных происшествий и травматизма. Они производны от степени обеспечения свободы передвижения, поскольку чем меньше ограничений на скорость и направление движения, тем меньше риск совершения

1Ñì.: Майоров В.И. Государственно-правовое обеспечение безопасности в сфере дорожного движения: теоретико-прикладные проблемы: Монография. С. 16.

2Ñì.: Бахаев А.А. Óêàç. ñî÷.; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И.

Óêàç. ñî÷.; è äð.

190