Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

трольна государству. Детально вопросы ведения органов местного самоуправления определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Приведем здесь только те полномочия органов местного самоуправления, которые непосредственно и/или опосредованно относятся к тем или иным аспектам безопасности в границах муниципальных образований. К вопросам местного значения поселения относятся:

ξорганизация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

ξобеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

ξучастие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

ξучастие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

ξобеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

ξсоздание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

ξорганизация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

ξорганизация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

ξорганизация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ξсоздание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

ξосуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

ξсоздание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоро- вительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального

121

контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

ξосуществление муниципального лесного контроля;

ξсоздание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

ξоказание поддержки социально ориентированным некоммер- ческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. ¹ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

На полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности распространяются нормы ФЗ от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в том случае, если законом устанавливается возможность передачи таких полномочий. Сразу же следует отметить, что такие полномочия в области безопасности, которые закреплены в ст. 71 Конституции РФ (федерального уровня), на муниципальный уровень не могут быть переданы ни при каких условиях, только лишь в рамках обеспечения и исполнения нормативных актов в данной области.

В целом полномочия всех органов государственной власти в сфере обеспечения общественной безопасности определены их отраслевой или межотраслевой компетенцией. Но все они в известной степени координируются специальным органом в рамках президентской вертикали — Советом Безопасности РФ.

122

Федерации «О безопасности» и раскрывался как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства»1.

Социальное содержание угрозы можно уяснить в филологических словарях. Например, в словаре В.И. Даля угроза — это «грозить, стараться стращать, наводить опасность, держать кого-либо под страхом, под опаской, пригораживать»2. В четырехтомном словаре русского языка под «угрозой» понимается «обещание причинить какоелибо зло, неприятность, возложить опасность кому-либо, бедствие, несчастье, неприятное событие»3. В другом словаре русского языка понятие угрозы формулируется в двух значениях: «запугивание, обещание причинить кому-нибудь вред, зло; возможная опасность»4.

Анализ специальной литературы, посвященной проблемам нор- мативно-правового регулирования отношений безопасности, позволяет сделать вывод о многообразии подходов к определению юридического содержания угроз безопасности.

Например, по мнению К.А. Стрельникова, угроза представляет наиболее конкретную форму проявления социальной опасности, создаваемую целенаправленной деятельностью. Если угроза реализовалась и наступили неблагоприятные экономические, политиче- ские, социальные последствия, то можно говорить о чрезвычайной ситуации5. Однако представляется, что угроза может возникать не только в результате целенаправленной деятельности, но и в силу возникновения ситуаций природного и техногенного характера.

Некоторыми исследователями под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов определенной сферы, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства; а под рисками безопасности подразумевают возможность нежелательных последствий какого-либо процесса, явления или факта, измеряемую вероятной величиной потерь6. Íå ñî-

1См.: ст. 3 Закона РФ от 5 марта 1992 г. ¹ 2446-1 «О безопасности» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. ¹ 15. Ст. 769 (утратил силу)).

2Äàëü Â.È. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. IV. М., 1991. С. 470.

3Словарь русского языка: В 4 т. Т. IV. Под ред. А.П. Евгеньевой. М., 1988. С. 462.

4Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 23-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1990. С. 823.

5Стрельников К.А. Правовые аспекты экономической безопасности современного российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 11.

6Сосунова И., Бабакаев С., Круглова И. и др. Социальная сфера жизнедеятельности государства и стратегические риски. Среда безопасности. Безопасность Евразии // Журнал личной, национальной и коллективной безопасности. 2003. ¹ 1 (11). С. 336.

124

всем понятным представляется отграничение условий и факторов определенной сферой и чем предлагаемая дефиниция отличается от дефиниции Закона РФ «О безопасности».

Особый интерес вызывают определение и виды угроз безопасности, предлагаемые А.И. Стаховым. По мнению автора, угрозу безопасности в правовой системе РФ составляют природные и техногенные факторы окружающей среды, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации, а также правонарушения и юридические казусы (условия), способствующие возникновению и (или) развитию таких факторов1. Далее, исходя из логико-позитивного анализа законодательного понятия угрозы безопасности, он утверждает, что данная категория, по сути, представляет собой совокупность определенных источников опасности жизненно важным интересам личности, общества и государства, именуемых условиями и факторами, создающими опасность данным интересам.

С этой точки зрения в правовой системе Российской Федерации источниками опасности жизненно важным интересам личности, общества и государства являются:

1)факторы, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации;

2)условия, создающие опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации.

Следуя своей логике, А.И. Стахов предполагает, что факторами, создающими опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации в правовой системе Российской Федерации, являются разнообразные проявления или действие предметов и явлений окружающей среды, создающие возможности причинения вреда конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации (далее по тексту — вредоносные воздействия).

Соответственно условиями, создающими опасность конституционным и законным интересам личности, общества, государства и нации в правовой системе Российской Федерации, являются противоправные действия (бездействие), способствующие возникновению

è(или) развитию вредоносных воздействий явлений и предметов окружающей среды2.

Впоследствии А.И. Стахов развивает свои положения относительно понимания угроз безопасности, суть которых можно свести к тому, что угрозу безопасности составляют формально определен-

1Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности // Административное право и процесс. 2006. ¹ 4.

2Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2006. ¹ 1.

125

ные вредоносные природные и техногенные факторы окружающей среды, связанные с подлежащими официальной оценке со стороны государства правомерными действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию предметов, процессов и явлений — техногенных и природных источников опасности для конституционных и иных интересов личности, общества, государства и нации, а также правонарушения и юридические казусы, способствующие возникновению и (или) развитию данных факторов1.

То есть исследователь предлагает в качестве угроз безопасности рассматривать только природные и техногенные факторы, которые могут быть вызваны различными ситуациями: правомерным использованием техногенных и природных предметов, явлений и процессов; правонарушениями, которые способствуют возникновению обозначенных факторов; юридическими казусами в виде взрыва, пожара, аварии, землетрясения, наводнения и т.д.

Мы согласны с тем, что угрозу общественной безопасности могут составлять природные и техногенные ситуации. Однако возможность причинения ущерба возможна в результате действия не только данных явлений, но и многих других.

Кроме того, хотелось не согласиться с отнесением исследователя к угрозам безопасности факторов и условий, которые могут представлять опасность. Это связано с тем, что А.И. Стаховым, так же как и законодателем (при разработке Закона РФ «О безопасности»), не были учтены не только этимологическое значение данных слов, но и положения других социальных наук, исследующих детерминированность процессов и явлений.

Фактор — понятие более широкое, которое включает в себя не только условную детерминацию, но и самое главное причинную. Понятие «фактор» является предельно широким по объему и используется для обозначения различных типов детерминант: причин, условий и обстоятельств, причем с помощью фактора обозначается не только явление, процесс и состояние, но также обстановка и ситуация.

Б.Ф. Кевбрин справедливо отмечает, что в понятии «детерминизм» «фиксируется существование детерминирующих факторов (единство действия сил, взаимодействий и пр.), благодаря которым обеспечивается процесс развития»2.

Соответственно источниками опасности жизненно важным интересам общества будут выступать не факторы и условия, а причи- ны и условия, которые детерминируют развитие тех или иных дей-

1Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права: Учебник. Пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. С. 16.

2Кевбрин Б.Ф. Развитие. Детерминизм. Закон. М.: МУПК, 1998. С. 123.

126

ствий и событий, в нашей ситуации — представляющие угрозу общественной безопасности.

Представляется, что более верно поступили разработчики Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., которые при формулировании такого понятия, как «угрозы национальной безопасности», вместо термина «опасность» использовали словосочетание, представляющее его словарное значение, — «возможность причинения вреда». Это позволило не только более четко сформулировать понятие «угрозы национальной безопасности», но и изменить объем предполагаемых угроз, которые некоторые авторы предлагали ограничить только угрозами от использования объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или наступлением стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств1.

В результате в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. под угрозой национальной безопасности предложено понимать как прямую или косвенную возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства2. Созвучно со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. угроза общественной безопасности, на наш взгляд, достаточно логично определена в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной 20 ноября 2013 г., как «прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества».

Проведенный анализ, а также учет предложенного нами определения общественной безопасности позволяют сформулировать комплексную дефиницию угрозы общественной безопасности как возможность причинения ущерба материальным и духовным ценностям, составляющим основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, другим законным интересам общества, предусмотренным Конституцией РФ и текущим законодательством.

В целях проводимого исследования считаем необходимым определиться не только с социально-правовым понятием угроз общественной безопасности, но и их видами.

Угрозы общественной безопасности, по нашему мнению, можно классифицировать по разным основаниям, или критериям. При

1Коренев А.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32.

2Óêàç Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444.

127

этом необходимо учитывать особенности механизма противодействия угрозам безопасности, который охватывает предупреждение угроз безопасности, адекватную реакцию на возникновение угроз безопасности и ликвидацию последствий проявления угроз безопасности, как личной, государственной, так и общественной.

За правовым определением угрозы общественной безопасности следует рассматривать две его основные составляющие: субъективные намерения и объективные возможности причинения вреда, которые могут быть представлены как виды угроз.

«Возможность причинения ущерба» означает, что событие или противоправное деяние допускается или оно непременно может произойти по отношению к объекту юридической безопасности. Определение «вполне допускается» указывает на отдаленный, а то и гипотетический характер возможности совершения противоправного деяния или наступления события. В этом случае можно говорить о потенциальной угрозе общественной безопасности. Определение «непременно может произойти» ориентирует субъекта общественной безопасности на принятие неотложных мер защиты объекта от реальной угрозы.

В зависимости от того, откуда исходят угрозы, они могут быть распределены на два больших класса: внутренние и внешние. Это деление в значительной мере условно, поскольку в одном случае могут доминировать внутренние характеристики, а в другом — внешние. Например, по отношению к личности можно говорить о таких ее внутренних (внутриличностных) юридических свойствах, как правовой инфантилизм, нигилизм, противоправные ориентации, установки, социально-правовая пассивность1 и другие, нали- чие которых может представлять угрозу общественной безопасности. Внешними можно считать такие угрозы, которые исходят от других лиц, в частности, ввиду злоупотребления правом, социаль- но-правовой пассивности, уклонения от исполнения правовых обязанностей, коррупционные правонарушения и др.

Мы разделяем мнение А.А. Тер-Акопова о том, что при очевидной значимости внутренних угроз доминирующее значение имеют внешние угрозы, а потому систему внешних угроз общественной безопасности следует изучать специально, т.е. как относительно отдельный объект2.

Учитывая разработанный комплексный подход к пониманию общественной безопасности, считаем возможным говорить об угрозах по отношению к личности, обществу, государству и об угрозах, которые появляются в результате общественно опасных деяний,

1Тер-Акопов À.À. Юридическая безопасность человека в Российской Федерации (Основы концепции) // Государство и право. 2001. ¹ 9. С. 11—18.

2Òàì æå. Ñ. 14.

128

стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций, причин и условий, создающих потенциальную или реальную опасность для них. Это обусловлено тем, что общественная безопасность, как отмечалось ранее, является базовой категорией и вклю- чает в себя безопасность личности, постольку-поскольку общество состоит из людей (личностей) и обеспечение безопасности каждой личности будет способствовать обеспечению общественной безопасности. В свою очередь, нельзя добиться безопасности государства, не способствуя обеспечению общественной безопасности.

Угрозы общественной безопасности, на наш взгляд, могут быть также подразделены в зависимости от юридических фактов, в результате воздействия которых будет или может быть причинен реальный вред личности, обществу или государству.

Âсвязи с этим следует напомнить, что под юридическими фактами в современной юридической науке понимают конкретные жизненные обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают наступление определенных юридических последствий.

Мы согласны с тем, что юридическими фактами являются лишь такие фрагменты окружающей нас действительности, которые вовлечены в сферу права1 и потому выступают в виде материальноюридических явлений2 и влекут за собой необходимость применения различного рода мер (в том числе административных), направленных на их устранение или минимизацию.

Âзависимости от наличия или отсутствия воли лиц в юридиче- ском факте юридические факты делятся на действия, события и состояния. Юридические действия — это волевое поведение людей, внешнее выражение воли и сознания граждан, воли организаций и общественных образований. Отличительная черта рассматриваемого вида юридических фактов состоит в том, что нормы права связывают с ними юридические последствия именно в силу волевого характера юридических действий.

Юридические действия весьма разнообразны и играют далеко не одинаковую роль в процессе правового регулирования. Юриди- ческие факты-действия подразделяются, прежде всего, по признаку того, как они согласуются с предписаниями юридических норм, требованиями правопорядка. По этому признаку юридические фак-

ты-действия разграничиваются на две основные разновидности: а) правомерные действия; б) неправомерные действия (правонару-

1По мнению Н.Г. Александрова, юридический факт — это не просто жизненный факт, а факт определенным образом расцениваемый нормами права (Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. М., 1961. С. 243).

2Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. С. 7.

129

шения). И если первые не представляют угрозы общественной безопасности, то вторая разновидность действий является одной из самых серьезных угроз общественной безопасности.

Правомерное действие — это волевое поведение, которое соответствует правовым предписаниям, согласуется с содержанием прав и обязанностей субъектов. Правомерные действия могут быть подразделены на три основные группы: а) индивидуальный (юридиче- ский) акт; б) юридический поступок; в) правомерное поведение, создающее в законе объективированный результат, имеющий хозяйственное или культурное значение (результативное действие).

Наибольшую угрозу общественной безопасности представляет неправомерное действие, которое мы рассматриваем как волевое поведение, не соответствующее правовым предписаниям, ущемляющее субъективные права, не согласующееся с возложенными на лиц юридическими обязанностями.

В специальной литературе обоснованно выделяется объективнопротивоправное действие, под которым понимается такой акт волевого поведения, который имеет чисто внешний характер, вызван незнанием закона, противоречивостью отдельных норм и т.д.1 Сюда относятся акты поведения, выражающие невиновное неисполнение юридических обязанностей, «объективные» нарушения субъективных прав (неосновательное обогащение и др.), т.е. все то, что под несколько иным углом зрения может быть названо правовой аномалией2. Такого рода неправомерные действия влекут за собой правовые последствия, которые, как правило, ограничиваются восстановлением нарушенного правового положения, исполнением юридической обязанности, т.е. мерами защиты.

Основное же значение среди неправомерных действий имеет правонарушение — действие (бездействие), порождающее юридиче- скую ответственность. Правонарушение — это виновное противоправное действие (бездействие). Признаки правонарушения находят выражение в составе правонарушения, т.е. в совокупности закрепленных в юридических нормах его сторон, элементов. Правонарушения по характеру общественной опасности подразделяются на преступления и проступки (административные деликты, дисциплинарные проступки, гражданские правонарушения и др.).

Считая проступки, как и преступления, общественно опасными правонарушениями, следует полагать, что главным при их разграничении является качество общественной опасности: преступления

1Категория «объективно противоправное деяние» разработана И.С. Самощенко. См.: Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 39.

2Ардашкин В.Д. О принуждении по советскому праву // Советское государство и право. 1970. ¹ 7. С.37.

130