Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

щего разработку методов выявления причин1 и условий, способствующих возникновению ДТП; определение совокупности показателей, характеризующих состояние (уровень, динамику, тенденции) аварийности; введение оптимальной системы государственного уче- та правонарушений, посягающих на безопасность дорожного движения. Формирование федеральной, региональной (межрегиональной) организации учетной и аналитической деятельности подразделений ГИБДД предполагает создание федеральной информацион- но-аналитической системы, содержащей, с одной стороны, массу унифицированных показателей аварийности, а с другой — статистические данные по отдельным регионам и направлениям деятельности ГИБДД.

Âсоответствии со ст. 9 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» на территории России осуществляется государственный учет основных показателей состояния безопасности дорожного движения: количество ДТП, число пострадавших в них граждан, транспортных средств, водителей транспортных средств; количество нарушений ПДД и их нарушителей, другие показатели состояния безопасности дорожного движения.

Âсоответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. ¹ 647 (с изменениями от 1 декабря 1997 г., 31 июля 1998 г., 2 февраля 2000 г.)2 Правилами учета ДТП учет ДТП осуществляется органами внутренних дел, владельцами транспортных средств (автопредприятиями), государственными органами управления автомобильными дорогами, владельцами ведомственных и частных дорог; медицинские учреждения независимо от форм собственности ведут учет погибших и раненых в ДТП. Инструкция по учету ДТП в органах внутренних дел3 к видам ДТП относит: столкновение, опрокидывание, наезд на стоящее транспортное средство, препятствие, пешехода, велосипедиста, гужевой транспорт, падение пассажира; иные виды ДТП: падение перевозимого груза или отброшенного колесом транспортного средства предмета на человека, животное или другое транспортное средство. Содержательный уровень создания федеральной ин- формационно-аналитической системы предполагает не только разработку и внедрение новейших информационных технологий, но и разработку административно-правовых основ сертификации программного обеспечения и лицензирования деятельности организа-

1Ñì.: Додин Е.В. Методика изучения причин административных правонарушений. М., 1988.

2ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 28. Ñò. 2681,

3Приказ МВД России от 18 июня 1996 г. ¹ 328 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 г. ¹ 647».

211

ций, учреждений и предприятий, участвующих в создании и эксплуатации информационных систем, внедрение организационных новаций в сфере повышения эффективности работы информацион- но-аналитических подразделений ГИБДД.

7. Технический аспект изучения административно-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения предполагает научно-методическое обеспечение практики внедрения наиболее эффективных средств диагностирования технического состояния автомототранспортных средств; оптимизацию процессов регистрации автомототранспортных средств; разработку техниче- ских средств, используемых при допуске транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении; стандартизацию требований, предъявляемых к конструкции автомототранспортных средств и к средствам регулирования дорожного движения, и их обязательную сертификацию. Необходимо усилить контроль за соблюдением нормативов и стандартов при проектировании дорог, внедрять научно обоснованные методы освидетельствования эксплуатационного состояния улиц и дорог, если учесть, что по при- чине неудовлетворительного состояния дорог количество аварий в 2012 г. составило 187 098 (рост 3%), число погибших в дорожнотранспортных происшествиях — 22 138 человек (рост 3,5%), число раненых — 216 286 (рост 5%)1. Очевидно, что решать «дорожную» проблему, как справедливо пишет С.П. Ломтев, следует «на основе органического единства двух ее составляющих: финансового и правового обеспечения нормального функционирования дорожного хозяйства» и при этом «перенести акцент с вопроса «Дорога ли дорога?» на вопрос «А какова ее правовая охрана?», что позволит создать надежные гарантии по финансово-правовому обеспечению улиц и дорог, а следовательно, и безопасности их эксплуатации». Важность технического аспекта исследования безопасности дорожного движения определяется тем, что одним из результатов научнотехнической политики МВД России по оснащению подразделений ДПС новейшими техническими средствами является повышение объективности доказательственной базы при рассмотрении дел об административных правонарушений, посягающих на безопасность дорожного движения. Так, техническая неисправность транспортных средств является одной из основных причин ДТП: в 2012 г. в России произошло свыше 1000 ДТП по данной причине2. Внедрение в практику осуществления контрольно-надзорных функций

1Ñì.: Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год // Официальный интернет-сайт ГУОБДД МВД России: http://www. gibdd.ru/news (дата обращения: 23 февраля 2013 г.).

2Òàì æå.

212

технических средств, обеспечивающих выявление и документирование нарушений ПДД, служит средством предупреждения субъективных оценок со стороны инспекторского состава ДПС, а равно и конфликтных ситуаций с участниками дорожного движения, например, при определении состояния алкогольного опьянения водителей, скорости движения транспортных средств и т.д.

8. Социально-психологический аспект исследования админист- ративно-правового обеспечения безопасности дорожного движения определен тем, что в системе «человек — дорога — автомобиль» человек занимает центральное место, поскольку само дорожное движение организуется самими людьми и в целях обеспечения деятельности людей, что закреплено в качестве одного из основных принципов Федерального закона от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения». По свидетельству опрошенных сотрудников подразделений ГИБДД, знаний, навыков и умений в сфере психологии общения с участниками дорожного движения им явно не хватает (46,7%). Какая-либо работа по формированию у сотрудников ГИБДД навыков, формирующих толерантный психоэмоциальнальный контакт с участниками дорожного движения, не ведется. Вместе с тем умело налаженный диалог между сотрудником ГИБДД и участником дорожного движения позволяет избежать или нейтрализовать конфликтные ситуации, часто возникающие в процессе обеспечения безопасности дорожного движения.

Формирование таких социально-психологических установок, как осознание гражданами объективно существующей опасности и многообразия причин ДТП на основе неукоснительного соблюдения ПДД, позволит снизить вероятность возникновения ДТП по вине водителей и пешеходов: по причине нарушения ПДД водителями, как уже отмечалось, количество аварий в 2012 г. составило 50% ДТП; по вине пешеходов происходит почти 30% аварий. Кроме того, важен аспект изучения обеспечения безопасности дорожного движения в связи с организацией проведения конкретно-социо- логических исследований проблем общественного мнения о работе подразделений ГИБДД1. Данные «обратной связи», полученные по итогам регулярного мониторинга, могут служить определенным критерием как внешней, так и внутренней оценки эффективности обеспечения безопасности дорожного движения.

Полагаем, А.А. Гуничев справедливо отмечает, что обеспечение безопасности дорожного движения представляет собой определенную совокупность объективных (например, состояние и влияние внешней среды) и субъективных (уровень правосознания и квали-

1 Статья 8 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. ¹ 3-ФЗ «О полиции» (См.: Российская газета. 2011. 8 февраля).

213

фикации водителей, техническое состояние транспортных средств и т.д.) факторов, обусловливающих как показатели аварийности на автомототранспорте, так и меры (как правило, правового, а в данном случае — административно-правового характера), направленные на снижение числа ДТП и уменьшение степени их вредных последствий1.

Учет и скрупулезный анализ вышеперечисленных элементов обеспечения безопасности дорожного движения позволят целенаправленно определять наиболее приоритетные направления государственной деятельности по снижению аварийности на автомобильных дорогах России и, как следствие, количества пострадавших от ДТП.

4.3. ŧƆŹżƈƐżƅƉƊŹƆŹŷƅſż ƂƆƅƎżƇƎſſ ŷŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆ-ƇƈŷŹƆŹƆźƆ ƆŸżƉƇżƏżƅſƙ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ ŻƆƈƆŽƅƆźƆ ŻŹſŽżƅſƙ

Определяющее значение в деятельности различных государственных и муниципальных органов по административно-правовому обеспечению безопасности дорожного движения имеет Концепция безопасности дорожного движения. Значимость последней состоит

âтом, что она определяет стратегию обеспечения безопасности дорожного движения, упорядочивает деятельность уполномоченных органов в указанной сфере, придает ей системный, целенаправленный характер, способствует привлечению различных институтов общества к решению имеющихся проблем в исследуемой сфере.

Âюридической литературе учеными-административистами концепция безопасности дорожного движения определяется как система взглядов и представлений об охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов в сфере дорожного движения, а также защите интересов общества и государства посредством предупреждения причин возникновения дорожнотранспортных происшествий, снижения тяжести их последствий2.

Как уже отмечалось, аварийность на автомобильном транспорте наносит огромный материальный и моральный ущерб как обществу

âцелом, так и отдельным гражданам.

Учитывая принятие Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 гг.», а также продолжающееся из года в год увеличение количества ава-

1Ñì.: Гуничев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 128.

2Ñì.: Бахаев А.А. Административно-правовое регулирование дорожного движения: вопросы безопасности и ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И. Óêàç. ñî÷.; è äð.

214

рий, числа погибших и раненых в дорожно-транспортных происшествиях1, сегодня необходимо вести речь, прежде всего, о совершенствовании концепции безопасности дорожного движения 2.

Âпользу последнего также говорит анализ современного состояния Концепции безопасности дорожного движения, который, как верно отмечает В.И. Майоров, позволяет констатировать следующее:

1) отсутствие в правовой науке единого понимания категорий «угроза», «приоритеты», «критерии безопасности дорожного движения» и их значений, несмотря на их широкое использование;

2) игнорирование отечественной правовой наукой зарубежного опыта изучения проблем безопасности дорожного движения, что значительно ограничивает аналитический аппарат в настоящей сфере;

3) несовершенство аналитических инструментов, которые в процессе научного исследования вызывают наличие не решенных до настоящего времени вопросов о: а) экономико-математических моделях как основании определения индикаторов безопасности че- ловека в дорожном движении; б) результатах региональных сравнительных статистических исследований; в) экспертных оценках или индивидуальных предпочтениях исследователей; г) интенсивности угроз и их зависимости от различных условий; д) критериях для государств, учитывающих их национальные интересы3.

Весьма наглядно это иллюстрирует Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах».

Так, если в данном документе нашли отражение цели, задачи, основные направления по их решению, то вопросы относительно угроз в области дорожной безопасности, к сожалению, не получили своего развития.

ÂКонцепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» лишь указано, что обеспечение безопасности дорожного движения является составной частью национальных задач обеспечения личной без-

опасности, решения демографических, социальных и экономиче-

1Так, в 2012 г. количество аварий составило 203 597 (прирост на 2%), число погибших в дорожно-транспортных происшествиях — 27 953 человека (прирост на 0,2%), раненых — 258 618 (прирост на 2,7%), социальный риск — 18,6 погибших на 100 тыс. населения. (См.: Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. См.: Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год.

2Ñì.: Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» // СЗ РФ. 2012. ¹ 45. Ст. 6282.

3Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 54.

215

ских проблем, повышения качества жизни, содействия региональному развитию1.

Несложно заметить, что Концепция обеспечивает реализацию других программных документов: Концепцию долгосрочного соци- ально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. ¹ 1662-р2, Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. ¹ 13513, федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. ¹ 8484, Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. ¹ 1734-р5.

Не отрицая важности Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013— 2020 годах» в реализации обозначенных документов, в обеспече- нии безопасности дорожного движения, отсутствие указания на основные виды угроз в области безопасности дорожного движения усложняет ясность понимания значения Концепции и тех направлений, на которые в ней обращается особое внимание. Очевидно, сначала нужно понять, от чего следует «защищаться», а уж затем определять, какие слабости мешают сделать «защиту» эффективной6.

В частности, среди таких факторов можно выделить состояние транспортного комплекса (в частности, состояние дорожнотранспортной инфраструктуры), поведение водителей. Так, опыт развитых стран показывает, что наличие обустроенных автомобильных дорог и использование современных транспортных средств существенно по сравнению с Российской Федерацией снижают уровень травматизма.

Например, в Великобритании, Франции, Нидерландах, Швеции, Венгрии и Австрии средний уровень безопасности дорожного движения составляет на каждые 100 тыс. жителей 13—15 погибших, в Российской Федерации — 20. При этом в России транспортных

1См.: раздел I Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» (ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 45. Ñò. 6282).

2Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 47. Ñò. 6282.

3Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 42. Ñò. 5009.

4Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 51. Ñò. 4895.

5Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 50. Ñò. 5977.

6Ñì.: Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 75.

216

средств на долю населения в два-три раза меньше, чем в странах Европы, Северной Америки и Азии1.

В науке есть мнение, что основное внимание необходимо уделять экономическим и политическим угрозам безопасности дорожного движения. Вместе с тем существуют и иные факторы, несущие угрозу функционированию безопасности дорожного движения, среди которых экологические, неблагоприятные факторы окружающей среды, не зависящие от воли человека. На последние следует обратить отдельное внимание.

Анализ Концепции показал расширенное развитие устоявшейся в науке и практике системы элементов обеспечения безопасности дорожного движения «человек — автомобиль — дорога».

К этому необходимо добавить еще один и весьма существенный — «окружающую среду», которая должна восприниматься как активный, объективно существующий элемент безопасности дорожного движения, а не только как объект экологии, испытывающий воздействие со стороны человека (участника дорожного движения), автотранспортного средства и дороги. Окружающая среда также воздействует на безопасность дорожного движения, а значит, на указанную выше триаду. Красноречивым доказательством этому может служить статистика ДТП, количество которых всегда выше обычного во время гололеда, снегопада, ливневых дождей, задымления дороги во время пожара, вызванного природными силами, тумана, сильной жары и т.д.

Вместе с тем анализ Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013— 2020 годах» не предусматривает этого существенного фактора, учет которого при планировании и реализации программ снижения уровня аварийности на дорогах позволит повысить безопасность дорожного движения.

Так, анализ взаимодействия элементов системы «человек» è «окружающая среда» при административно-правовом обеспечении безопасности дорожного движения приводит к выводу о необходимости подготовки будущих водителей к управлению транспортным средством в сложных, а порой экстремальных условиях, например во время гололеда, при значительном ухудшении видимости автодороги, ситуациях, которые могут внезапно возникнуть при взаимодействии двух и более автомобилей в указанных выше природ-

1 Ñì.: Государственный доклад «О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации». М., 2003. С. 9; Майоров В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 75; Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения. Омск, 2009. Данные НИЦ ГУОБДД. 2013.

217

ных условиях. Немаловажным фактором выступает понимание водителями опасности природных условий, влияющих на безопасность дорожного движения, следовательно, добровольный отказ от управления транспортным средством во время экстремальной по- годно-дорожной ситуации.

Изучая взаимодействие автотранспортного средства и окружающей среды, на передний план выходит учет технического состояния транспортного средства и его готовности безопасно двигаться в зависимости от погодных условий. Начиная от качества сцепления колес автомобиля с дорогой и заканчивая комфортной видимостью водителем транспортного средства дорожной обстановки в сложных метеорологических условиях (туман, снегопад, сильный дождь и т.д.).

Наконец, рассматривая взаимодействие окружающей среды с дорогой, важным аспектом выработки государственной политики в сфере безопасности дорожного движения являются знаки дорожного движения, их видимость, предупредительные знаки, сама дорога с не всегда монолитным покрытием, установление водоотводов, подогрев участка трассы, планирование строительства и реконструкции дорог с максимальным учетом влияния окружающей среды не только на целостность самой дороги, но и на безопасность движения по ней автотранспортных средств.

Тем самым комплексный, всесторонний и скрупулезный учет всех звеньев цепи «человек — автомобиль — дорога — окружающая среда» позволит всесторонне влиять на безопасность дорожного движения.

Исходя из изложенного, в Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013— 2020 годах» необходимо отразить следующие виды угроз безопасности дорожного движения.

1.Физическую и имущественную: совершение дорожно-транс- портных происшествий, приводящих к гибели и травматизму людей, повреждению транспортных средств, грузов, дорожных сооружений, иного имущества.

2.Социальную: преднамеренное нарушение законодательства участниками дорожного движения, их агрессивное и неадекватное поведение на дорогах, недовольство граждан состоянием дорог и организацией дорожного движения, действиями (бездействием) должностных лиц органов государственной власти, осуществляющих управление и государственный контроль в области дорожного движения и обеспечения его безопасности.

218

3.Экономическую: неоправданные остановки и перепробег транспортных средств, перерасход топлива механическими транспортными средствами, задержки на дороге участников дорожного движения.

4.Экологическую: загрязнение механическими транспортными средствами окружающей среды, повышенный шум и другие факторы, приносящие вред здоровью людей, государству и обществу.

5.Неблагоприятные факторы окружающей среды, не зависящие от воли человека: дождь, снег, гололед и иные природные явления и катаклизмы.

Безопасность как качество дорожного движения во всех странах имеет количественную оценку, которая охватывается понятием аварийности. Ее состояние определяется абсолютными и относительными показателями. Среди них часто встречаемыми в зарубежной практике являются следующие:

Эти показатели имеют универсальный и международный характер. Их изменения посредством сопоставления в разные периоды позволяют судить об обеспечении безопасности дорожного движения в различных территориях и государствах.

Так, в Российской Федерации, по официальным данным, в 2012 г. зарегистрировано 203 597 дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло 27 953 и ранено 258 618 человек.

Уровень риска гибели в дорожно-транспортных нарушениях в стране составляет 21,1 погибших на 100 тыс. жителей, коэффициент тяжести последствий (число погибших в расчете на 100 пострадавших) в целом по России составил в среднем 101, что значительно превышает аналогичный показатель для экономически развитых стран2.

Учитывая рассмотренные критерии, полагаем нецелесообразным анализировать неравномерность распределения подвижного состава автотранспорта, плотности дорожной сети в мире и отдель-

1Ñì.: Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год // Официальный Интернет-сайт ГУОБДД МВД России. http://www. gibdd.ru/news (дата обращения: 23 февраля 2013 г.).

2Ñì.: Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» // СЗ РФ. 2012. ¹ 45. Ст. 6282.

219

ных странах, делать выводы о преимуществах систем управления того или иного государства.

Как представляется, необходимо учитывать существующие различия в системах регистрации и учета дорожно-транспортных происшествий, в частности в применяемом в статистике определении погибшего.

Так, по определению ЭК ООН, погибшим считается любое лицо, скончавшееся на месте происшествия или умершее от последствий дорожно-транспортного происшествия в течение последующих 30 дней1. Однако в разных странах этот срок различен, например, в Испании и Японии он составляет один день, в Австрии и Греции — три дня, в России, Китае и Латвии — семь дней.

В Португалии, наоборот, погибшими в дорожно-транспортном происшествии считаются лица, смерть которых наступила на месте происшествия, во время перевозки в лечебное учреждение или немедленно после перевозки, в остальных случаях лица, смерть которых наступила позднее, учитываются как раненые. В последнем случае дорожно-транспортное происшествие не будет учитываться как со смертельным исходом, а только наличием раненых.

Абсолютная точность может быть соблюдена при учете травм, причиненных дорожно-транспортным происшествием независимо от срока наступления смерти2.

Вместе с тем, полагаем, осуществить такой учет вряд ли возможно. Все это, как представляется, затрудняет сравнительный анализ зарегистрированной информации, исключает возможность получения достоверных выводов об уровне риска в дорожном движении, о транспортном средстве и передвижениях населения3. В связи с этим в зарубежной и отечественной правовой науке ведется поиск оптимальной модели, которая объяснила бы причину происшествий и позволила сформулировать теорию возникновения причин происшествий.

Анализируя экономические потери в разных странах мира, В.Ф. Бабков отмечает, что величины потерь от дорожно-транс- портных происшествий колеблются в широких пределах, суммы потерь от дорожно-транспортных происшествий крайне условны, так как невозможно оценить в денежном эквиваленте жизнь и здоровье пострадавших, но эти потери могут быть использованы в экономических расчетах для обоснования дорожных работ и плани-

1Ñì.: Статистика дорожно-транспортных происшествий в Европе. Нью-Йорк, 1972. Т. VIII. С. 55.

2Ñì.: Головко В.В. Указ. соч. Данные НИЦ ГУОБДД, 2013.

3Ñì.: Справочник по безопасности дорожного движения. Осло—Москва— Хельсинки, 2001: http://www. madi.ru (дата обращения: 25.09.2011).

220