Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

материалами, являющимися источниками повышенной опасности. Общественная безопасность зависит от ряда других социальных факторов, в частности от уровня противодействия правонарушениям, оборудования объектов, предназначенных для массового посещения людьми (стадионов, зданий и других сооружений), благоустройства населенных мест и иных факторов.

В связи с этим представляется интересной точка зрения В.Н. Васина, который определяет «общественную безопасность» следующим образом: это «состояние обеспеченности общества мерами охраны и механизмом их реализации от преступных посягательств, антропогенных воздействий природной среды, аварий и катастроф»1. Особого внимания также заслуживает подход к пониманию общественной безопасности, предложенный А.И. Стаховым. По мнению автора, общественная безопасность может быть определена «как урегулированное правом состояние защищенности конституционных и иных законных интересов гражданского общества, при котором отсутствуют связанные с санкционируемыми и контролируемыми государством правомерными действиями (деятельностью) физиче- ских и юридических лиц природные и техногенные факторы окружающей среды, создающие высокую вероятность причинения вреда конституционным и иным законным интересам общества, а также исключены правонарушения и юридические казусы, способствующие возникновению и (или) развитию данных факторов окружающей среды2.

Среди имеющихся доктринальных дефиниций общественной безопасности достаточно полно, на наш взгляд, раскрывает содержание данной категории Б.П. Кондрашов. Под общественной безопасностью он понимает «систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств»3.

1Васин В.Н. Право на общественную безопасность: Монография. М.: ЮИ МВД России, 1999. С. 84.

2Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации. С. 56.

3Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М.: Юрист, 1998. С. 8.

21

Если проанализировать нормативные дефиниции безопасности, действующие в настоящее время, то следует заметить, что в них установлена взаимосвязь общественной безопасности с такой категорией, как «национальная безопасность». В частности, в Концепции общественной безопасности, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г., отмечается, что общественная безопасность является одним из основных приоритетов национальной безопасности Российской Федерации. При этом под общественной безопасностью в указанной Концепции понимается состояние защищенности в пределах территории Российской Федерации человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств на их права и свободы, а также населения, критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации от угроз природного и техногенного характера, актов незаконного вмешательства на указанные объекты.

Нормативная дефиниция национальной безопасности в настоящее время содержится в Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»1. В названном Указе Президента РФ национальная безопасность определена как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. В основе нормативноправового содержания категории национальной безопасности лежит понятие «национальные интересы». Национальные интересы представляют собой своего рода интегральную основу выражения и достижения баланса между высшими интересами личности, общества и государства. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. отмечается, что национальные интересы России — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Их последовательная реализация в принципе невозможна без надежной системы отраслевого законодательства, воплощающего в себе конституционные принципы (нача- ла) безопасности личности, общества, государства.

Âцелом мы разделяем используемый прием нормотворчества

âопределении общественной безопасности и разделяем мнение А.И. Стахова о том, что личную безопасность, общественную безопасность, государственную безопасность и национальную безопасность можно соотнести между собой как единичное, общее, целое,

1 ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 20. Ñò. 2444.

22

комплексное1. При таком подходе в определении общественной безопасности представляется необходимым подчеркнуть, что она является составной частью национальной безопасности Российской Федерации.

Кроме того, при разработке правового понятия общественной безопасности следует отметить, что именно права и свободы человека и гражданина, предусмотренные Конституцией РФ и текущим законодательством, пронизывают ее содержание, а также содержание личной, государственной и национальной безопасности. Данное суждение в полной мере соответствует ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина в России определяют содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, в том числе, очевидно, деятельность по обеспечению общественной безопасности. Говоря иначе, в Российской Федерации приоритет отдается человеку, его правам, свободам, которые являются высшей ценностью. В связи с этим мы разделяем мнение А.С. Прудникова в том, что если будут обеспечены права и свободы многонационального народа в государстве, то он, в свою очередь, защитит суверенитет, конституционный строй и территориальную целостность России, правопорядок, общественный порядок и общественную безопасность2.

С нашей точки зрения, объективными факторами, которые дают основания для вычленения общественной безопасности из общей сферы безопасности в целом, и в частности из сферы национальной безопасности Российской Федерации, являются:

ξналичие специфических факторов и условий, создающих угрозу общественной безопасности, в том числе противоправные деяния, вредоносные явления техногенного и природного характера, другие факторы и условия, создающие угрозу законным интересам общества;

ξналичие специальных правовых норм, призванных противодействовать угрозам общественной безопасности;

ξустановление юридической ответственности за правонарушения, посягающие на общественную безопасность как соци- ально-правовую категорию;

ξсуществование специальных государственных функций по обеспечению общественной безопасности;

1Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации. М., 2006. С. 23.

2Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел (теоретико-правовое исследование): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999.

23

порядка, но последние являются в данной сфере второстепенными, не определяющими ее сущности. В таких случаях нарушение этих общественных отношений одновременно воздействует и на отношения общественного порядка. Например, несоблюдение правил дорожного движения и правил движения на объектах транспорта имеет своим основным субъектом общественную безопасность, так как ставит под непосредственную угрозу жизнь и здоровье людей при пользовании источниками повышенной опасности. Вместе с тем в данной ситуации происходит нарушение общественного спокойствия, нормального ритма жизни, т.е. общественного порядка, хотя основными в нарушаемой сфере являются все же отношения общественной безопасности.

С нашей точки зрения, общественный порядок — это прежде всего правовой режим регулирования общественных отношений, обеспе- ченный исторически сложившимися социальными нормами (правилами поведения). В связи с этим общественный порядок как комплексное правовое явление следует рассматривать в качестве средства недопущения и устранения угроз общественной безопасности.

Именно из этих позиций следует разграничивать понятия «общественный порядок», «общественная безопасность», «безопасность личности», о содержательной стороне которых говорилось выше.

Подводя итог исследования природы личной, общественной, государственной и национальной безопасности как системы специальных правовых категорий, можно сформулировать следующее комплексное понятие общественной безопасности, которое будет использоваться в дальнейшем.

Общественная безопасность является неотъемлемой частью национальной безопасности Российской Федерации и представляет собой состояние защищенности материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, других законных интересов общества от противоправных деяний, вредоносных явлений техногенного и природного характера, других факторов и условий, создающих угрозу данным правам и законным интересам.

1.2. şƅƉƊſƊƋƎſƆƅŷƃƖƅƆż ƈżźƋƃſƈƆŹŷƅſż ŹƆƇƈƆƉƆŹ ƆŸƑżƉƊŹżƅƅƆƁ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ Ź ŦƆƉƉſƁƉƂƆƁ ũżŻżƈŷƎſſ

Из анализа действующего отечественного законодательства в сфере безопасности, сформировавшегося на основании Конституции РФ, центральное место среди законов и подзаконных нормативных правовых актов занимает ФЗ от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ

25

«О безопасности», в котором, к сожалению, имеется ряд неточностей и недостаточно ясно определен механизм нормативного регулирования и обеспечения общественной безопасности в России. Например, из анализа названного закона видно, что полномочиями в области обеспечения безопасности обладают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в области обеспечения безопасности имеют лишь определенные функции1. Они в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако последняя норма требует узкого толкования в силу того, что из всех разновидностей безопасности в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение только общественной безопасности (п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

С нашей точки зрения, в ФЗ от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» в большей степени определены исходные начала нормативного регулирования и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, по сути детализированные и конкретизированные в ряде федеральных законов и подзаконных нормативных актах, призванных противодействовать различным угрозам государственной безопасности. В частности, организационные и правовые основы обеспечения национальной безопасности закреплены в таких федеральных законах, как ФЗ «Об обороне»2, ФЗ «О государственной тайне»3, ФЗ «О Федеральной службе безопасности»4, ФЗ «О внешней разведке»56 è äð.

Концептуальные и методологические подходы к обеспечению национальной безопасности, по сути, получили свое закрепление в указах Президента РФ: от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.»7, îò

1Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 2.

2ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 23. Ñò. 2750.

3Закон РФ от 21 июля 1993 г. ¹ 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. ¹ 41. С. 8220—8235.

4Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. ¹ 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. ¹ 15. Ст. 1269.

5Федеральный закон от 10 января 1996 г. ¹ 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 143.

6Федеральный закон от 6 марта 2006 г. ¹ 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. ¹ 11. Ст. 1146.

7Óêàç Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444.

26

5 февраля 2010 г. ¹ 146 «О Военной доктрине Российской Федерации»1 è äð.

Из общего числа нормативных правовых актов, изданных по вопросам обеспечения национальной безопасности, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г., по нашему мнению, является базовым подзаконным нормативным актом. Для конструктивного взаимодействия всех сил и средств в Стратегии национальной безопасности определены основные понятия по обеспечению безопасности государства. Ими являются национальная безопасность, национальные интересы Российской Федерации, угроза национальной безопасности, стратегические национальные приоритеты, система обеспечения национальной безопасности, силы обеспечения национальной безопасности, средства обеспечения национальной безопасности. Их характеристики полностью изложены в Стратегии национальной безопасности. Из указанного комплекса в первую очередь выделяются национальная оборона и безопасность. Успешная деятельность в этом направлении способствует устойчивому развитию России, сохранению территориальной целостности и суверенитета государства.

ÂФедеральном законе «Об обороне» определена система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации конкретизирована2. Он нацелен на совершенствование Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, призванных предотвращать глобальные и региональные войны и конфликты, а также на осуществление стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны. В Военной доктрине Российской Федерации изложена концепция деятельности государства по военной организации, оборонному потенциалу и обеспечению безопасности Российской Федерации, а также интересов ее союзников3.

Âфедеральных законах «О государственной тайне»4, «О Федеральной службе безопасности»5, «О внешней разведке»1 закрепле-

1ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 7. Ñò. 724.

2Федеральный закон от 31 мая 1996 г. ¹ 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. ¹ 23. Ст. 2750.

3Óêàç Президента РФ от 5 февраля 2010 г. ¹ 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. ¹ 7. Ст. 724.

4Закон РФ от 21 июля 1993 г. ¹ 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. ¹ 41. С. 8220—8235.

5Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. ¹ 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. ¹ 15. Ст. 1269.

27

ны организационные и правовые основы противодействия такой угрозе национальной безопасности, как разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, деятельность организаций, группировок и отдельных лиц, направленные на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Концептуальные и методологические подходы к обеспечению общественной безопасности как составной части национальной безопасности изложены в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 20 ноября 2013 г.

В названной Концепции в качестве угрозы общественной безопасности, на наш взгляд, обоснованно признается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества.

Признавая общественную безопасность в качестве объекта нор- мативно-правового регулирования, в исследуемой концепции логично разграничиваются понятия «общественная безопасность» и «обеспечение общественной безопасности». Если общественная безопасность определяется как «состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то под обеспечением общественной безопасности подразумевается «реализация определяемой государством системы политических, организационных, социальноэкономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно Концепции общественной безопасности в Российской Федерации целями обеспечения общественной безопасности

являются:

ξдостижение и поддержание необходимого уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера;

1 Федеральный закон от 10 января 1996 г. ¹ 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 143.

28