Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

около 70% ДТП в России происходит на территории городов и населенных пунктов, в них погибает более 40% и получает ранения более 65% общего числа пострадавших; основными видами дорож- но-транспортных происшествий продолжают оставаться происшествия с высокой тяжестью последствий, в частности наезд на пешехода (34,2% всех дорожно-транспортных происшествий и 33% погибших); свыше половины (61,1%) погибших в дорожно-транспортных происшествиях в 2010—2012 гг. составили лица в возрасте 26—60 лет, из которых половина наиболее трудоспособного возраста (26— 40 лет); в общей структуре аварийности наибольшее количество дорожно-транспортных происшествий происходит по причине нарушения Правил дорожного движения водителями транспортных средств, при этом удельный вес таких ДТП ежегодно возрастает (от 78,8% общего количества дорожно-транспортных происшествий в 2004 г. до 85% в 2010—2012 гг.).

В таких дорожно-транспортных происшествиях погибает и получает ранения подавляющее большинство пострадавших в результате дорожно-транспортных происшествий (83,6% общего числа погибших и 89,3% общего числа раненых); три четверти всех до- рожно-транспортных происшествий по причине нарушения водителями транспортных средств Правил дорожного движения связаны с водителями легковых автомобилей, каждое четырнадцатое дорожнотранспортное происшествие этой категории совершается водителями в состоянии опьянения; основной причиной почти каждого пятого дорожно-транспортного происшествия, гибели и ранения каждого пятого участника дорожного движения являются недостатки эксплуатационного состояния улично-дорожной сети (в 2010 г. — 21% дорожно-транспортных происшествий, 22,2% погибших, 21% раненых). В 2012 г. также возросло количество аварий, причина которых — неудовлетворительное состояние дорог и улиц. Их коли- чество составило 37 882 аварии, в результате которых погибло 6235 человек, а число пострадавших составило 47 177 человек; около 60% летальных исходов при совершении дорожно-транспортных происшествий приходится на догоспитальный период.

Расчет прогнозных показателей аварийности показывает, что при отказе от продолжения применения программно-целевого метода управления сферой обеспечения безопасности дорожного движения число погибших в дорожно-транспортных происшествиях к 2020 г. достигнет 32,5 тыс. человек. Этот показатель превысит аналогичный показатель 2010—2012 гг. более чем на 22%. При этом социальный риск может возрасти до 22,7 погибших на 100 тыс. населения, а транспортный риск — до 6,4 погибшего на 10 тыс. транспортных средств. Для эффективного решения проблем, связанных с

201

дорожно-транспортной аварийностью и обеспечением снижения ее показателей до уровня развитых стран мира, необходимы продолжение системной реализации мероприятий по повышению безопасности дорожного движения и их обеспеченность финансовыми ресурсами1.

Важно отметить, что число погибших и раненых людей на 10 тыс. единиц транспортных средств остается в России значительно выше, чем в большинстве других государств. Несмотря на постоянное ужесточение наказаний за нарушение ПДД, этот показатель из года в год продолжает ухудшаться: динамика автотранспортных правонарушений за последние годы приобрела устойчивую тенденцию к росту. По данным ГУОБДД МВД России, в 2012 г. все основные показатели аварийности на дорогах выросли в среднем на 5%2.

Население России из года в год расплачивается за стремительный прорыв в области автомобилизации. Причин и факторов, которые могли бы объяснить сложившееся положение, немало. В зна- чительной мере оно объяснялось существенным отставанием науч- но-технического прогресса в дорожном строительстве, в техниче- ских средствах организации движения и контроля за ним, в комплексе факторов, связанных с человеком3.

Сегодня в целом темпы дорожного строительства продолжают отставать от темпов транспортизации, а сами дороги по своим техническим характеристикам, оборудованию, средствам регулирования и автосервиса, а также по качеству обслуживания и эксплуатационного содержания в значительной мере отстают от современных требований. Сегодня в стране разметка наносится лишь на 40% дорог, ограждение имеется лишь в одной трети опасных участков дорог и т.д.4. Все эти и другие факторы, на наш взгляд, ухудшают обеспечение безопасности дорожного движения.

Современная автомобильная дорога представляет собой сложное инженерное сооружение, воплощающее новейшие достижения науки и техники. Однако в течение длительного времени основные

1Ñì.: Концепция Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2013—2020 годах» // СЗ РФ. 2012. ¹ 45. Ст. 6282; Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год.

2Ñì.: Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год.

3Ñì.: Лукьянов В.В. Óêàç. ñî÷.; Дугенец А.С. Основные направления совершенствования работы по обеспечению безопасности дорожного движения // Система обеспечения безопасности дорожного движения: проблемы реализации и пути совершенствования: Материалы «круглого стола». Ульяновск, 2011. С. 82— 90; и др.

4Ñì.: Госавтоинспекция МВД России…

202

усилия направлялись на то, чтобы дорога была пригодна для движения, и нередко забывалось, что она должна создавать также удобства для участников этого движения и обеспечивать условия для их безопасности.

Как справедливо отмечает А.А. Гуничев, «сама по себе дорога создает условия для движения, которые способствуют возникновению экстремальных, аварийных ситуаций или же снижению возможности их возникновения. Последнее же слово, как правило, принадлежит одушевленному компоненту системы человек — автомобиль — дорога — участнику дорожного движения, человеку»1.

Ведущая роль среди участников дорожного движения принадлежит водителям. Их численность в последние годы увеличивается даже быстрее, чем растет парк транспортных средств. Ежегодно удостоверения водителей автомототранспорта получают около 1 млн человек2. Это не просто количественное пополнение водительского состава страны. Это существенное увеличение удельного веса молодых, начинающих водителей, у которых нет стажа и опыта управления транспортными средствами и возраст которых в основном тяготеет к нижнему пределу — 18-летнему возрасту3.

Наиболее полное уяснение социального содержания и значения проблемы безопасности дорожного движения дают те дорожнотранспортные происшествия, которые носят преступный характер.

В связи с этим предупреждение автотранспортных правонарушений предполагает комплексное решение одновременно социальных, экономических, правовых, организационных и других проблем; учета многообразия и сложности тех социальных процессов и явлений, которые взаимосвязаны с интенсификацией дорожного движения4. В соответствии с компонентами системы дорожного движения должна строиться и система мер по обеспечению его

1 Ñì.: Гуничев А.А. Квалификация и особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19; Головко В.В., Майоров В.И., Кураков В.С. Организация деятельности ГИБДД. М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 7.

2Ñì.: Госавтоинспекция МВД России…

3Ñì.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. ¹ 1090 «О правилах дорожного движения» (в ред. постановлений Правительства РФ от 8 января 1996 г. ¹ 3; от 31 октября 1998 г. ¹ 1272; от 21 апреля 2000 г. ¹ 370; от 24 января 2001 г. ¹ 67; от 21 февраля 2002 г. ¹ 127) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. ¹ 47. Ст. 4531.

4Ñì.: Комплексное изучение системы воздействия на преступность; методологи- ческие и теоретические основы. Л., 1978. С. 193.

203

безопасности, происходить расстановка сил и средств по воздействию на входящие в нее элементы1.

Опыт, накопленный отдельными зарубежными странами, подтверждает, что такая деятельность по предупреждению дорожнотранспортных происшествий и преступлений возможна. Даже в условиях большого транспортного парка, увеличения количества уча- стников дорожного движения может быть достигнут значительный положительный эффект.

Например, опыт Японии показывает, что начиная с 1970 г., когда число погибших на дорогах этой страны достигло 16 765 человек, из года год стало фиксироваться систематическое снижение этого показателя. В 1980 г. он снизился почти в два раза: в 1979 г. число погибших составило всего 8466 человек. При этом парк автомобилей за эти годы увеличился 17,6 млн до 36,2 млн, т.е. также в два раза2. Как считают специалисты Японии, эффект был достигнут за счет комплекса мероприятий, в том числе потребовавших существенных капитальных вложений. Было осуществлено интенсивное дорожное строительство и внедрение технических средств безопасности дорожного движения. Темпы роста последних опережали темпы роста интенсивности движения. Так, за десять лет количество светофоров увеличилось в 8 раз, протяженность дорог для велосипедистов и пешеходов — в 10 раз, число пересечений — в 11 раз. Более 30 городов Японии имеют центры управления и автоматизированные системы. На дорогах установлено около 15 тыс. телефонов — экстренной связи, для вызова медицинской и техни- ческой помощи, 10 тыс. метеостанций и т.п.3

Осуществление перечисленных мероприятий явилось результатом значительного научно-технического прогресса. Подкреплялись они и организационными мерами. Так, скорость в городах была ограничена до 40 км/ч, произведено оборудование автомобилей усовершенствованными системами безопасности. В целом было усилено внимание полиции к соблюдению установленных правил, равно как и к воспитанию участников дорожного движения, дисциплинированность которых заметно возросла. Практически были исключены случаи управления транспортными средствами в состоянии опьянения4.

1Ñì.: Аванесов Г.А. Криминология и социальная профилактика. М., 1980. С. 39.

2Ñì.: Жулев В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 8; Гуничев А.А. Квалификация и особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19.

3Ñì.: Гуничев А.А. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области дорожного движения. Омск, 2009.

Ñ.174; Головко В.В., Майоров В.И., Кураков В.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7; è äð.

4Ñì.: Головко В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 176.

204

Важно отметить, что государственная система обеспечения безопасности дорожного движения стала оптимально формироваться в последние несколько лет. Высшими органами государственной власти был принят ряд законодательных актов, определивших дополнительные меры по обеспечению безопасности дорожного движения, предупреждению дорожно-транспортных происшествий.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения началось с некоторым задержанием и после того, как она стала глобальной и приобрела общественную значимость. Случилось это в последние полторадва десятилетия, когда социально-экономический ущерб от до- рожно-транспортных происшествий достиг существенных размеров1. Исходя из доктринального толкования, причины ДТП на дорогах и пути предупреждения аварийности определялись исклю- чительно в материально-технических аспектах: конструкция подвижного состава, планировка дорог и городов, средства регулирования и т.п.2

А.А. Гуничев справедливо отмечает, что в науке давно стало обращаться внимание на то, что в действительности для всех дорожных происшествий имеют значение обстоятельства, связанные с людьми, и что случаи, которые нельзя было бы заранее предвидеть, чрезвычайно редки3.

Удовлетворение необходимым требованиям безопасности — непременное условие, предъявляемое и к транспортным средствам, и к дорогам, и эти требования бесспорно несут полезную нагрузку, способствуют предупреждению дорожно-транспортных происшествий. Так, расчеты показывают, что только обеспечение разметкой проезжей части дорог, имеющих усовершенствованное покрытие, позволяет снизить аварийность не менее чем на 10%4.

Определяющая роль социального начала в проблемах админист- ративно-правового обеспечения безопасности движения объясняется, по меньшей мере, двумя основными обстоятельствами.

1Ñì.: Жулев В.И. Óêàç. ñî÷.; Россинский Б.В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993; Дмитриев С.Н. Проблемы организации дорожнопатрульной службы. М., 2002; Госавтоинспекция МВД России. Обзор новостей. Статистика аварийности в Российской Федерации за 2012 год; Дугенец А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 82—90.

2Ñì.: Жулев В.И. Óêàç. ñî÷. Ì., 1989; Россинский Б.В. Óêàç. ñî÷.; Дмитриев С.Н.

Óêàç. ñî÷.; Головко В.В. Óêàç. ñî÷.; è äð.

3Ñì.: Гуничев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 119.

4Ñì.: Селиванов Ю.К. Óêàç. ñî÷. Ñ. 233.

205

Во-первых, ее острота и общественная значимость вызываются тем, что в результате дорожно-транспортных происшествий погибают и получают ранения люди.

Во-вторых, центральным, определяющим звеном в системе

человек—автомобиль—дорога является человек.

Не секрет, что деятельность подразделений ГИБДД имеет правоприменительный характер, что прямо обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования правовой основы ГИБДД как государственного органа, осуществляющего специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.

Не менее важна для административно-правового обеспечения дорожной безопасности задача совершенствования законодательства в указанной сфере с помощью усиления административной ответственности за грубые нарушения ПДД1.

Вышесказанное позволяет установить основные элементы ад- министративно-правового обеспечения безопасности дорожного движения.

1. В структуре административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения важное место занимает научнопрактическая задача установления административно-правового статуса подразделений ГИБДД МВД России, их места в системе правоохранительных органов. Объясняется это тем, что вопрос о полномочиях органов государственной власти в сфере правопорядка в течение длительного времени решался вне широкого социального контроля и в этих условиях, как вполне обоснованно считают С.Н. Дмитриев, Б.В. Россинский, А.А. Гуничев, В.В. Головко, В.И. Майоров и другие авторы, ответственность за последствия самой правоохранительной деятельности автоматически снималась с других субъектов управления2.

Формами осуществления социального контроля со стороны общественных организаций (объединений), а равно и отдельных граждан могут служить коллективные и индивидуальные предложения, заявления (обращения), жалобы, направляемые должностным лицам органов государственной власти, например, на предмет законности исполнения ими своих функциональных обязанностей либо соблюдения положений законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Этого же касается непосредст-

1Ñì.: Головко В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 184.

2Ñì.: Гуничев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 19; Головко В.В. Óêàç. ñî÷.; Головко В.В., Майоров В.И., Кураков В.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9; è äð.

206

венное участия населения (отдельных граждан, общественных объединений) в обсуждении законопроектов и других нормативных правовых актов, касающихся правоотношений в сфере безопасности дорожного движения. Очевидно не всех вопросов, а тех, которые затрагивают права и интересы граждан в системе человек — автомобиль — дорога.

2. В административно-правовом обеспечении безопасности дорожного движения важным элементом выступает сбалансированное соотношение полномочий органов государственной «власти, органов местного самоуправления и общественных организаций, что является отражением закономерных процессов развития прав местного населения в условиях российского федерализма, поскольку, как справедливо отмечает А.Б. Козловский, «о скольконибудь достаточном регулировании вопросов участия общественности в борьбе с правонарушениями в настоящий момент говорить не приходится»1.

В современный период решение этой административноправовой задачи достаточно сложно в силу отсутствия четких границ в распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, Конституция РФ закрепила, что «защита прав и свобод человека и гражданина... обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности...» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Но в то же время согласно п. «е» ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью». Здесь уместно упомянуть о сложной системе правового регулирования строительства, и поддержания качества (безопасности) автомобильных дорог. Деление автодорог на федеральные, региональные, местные и частные создает не только финансовые основы их существования, но и дополнительные проблемы контроля за своевременным обслуживанием, а значит, их безопасностью. Таким образом, не последнее место в обеспечении безопасности дорожного движения занимает вопрос согласованных действий разных уровней органов управления, строительства и поддержания автомобильных дорог. Особенно остро это касается транспортных узлов, в которых объединены все выше указанные виды дорог, качество которых должно быть максимально идентично.

Существует и еще одна проблема. Как отмечают многие авторы, в исследовании административно-правового положения ГИБДД и

1 Ñì.: Козловский. А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: МЮИ МВД России, 1998. С. 4.

207

основных направлений ее административной деятельности важное место занимает вопрос ее взаимоотношения с органами местного самоуправления. Так, в ст. 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» четко оговорено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, а в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, местный транспорт, охрана общественного порядка1. На наш взгляд, А.А. Гуничев верно отмеча- ет, что в круг полномочий законодательных органов и администраций в краях, областях и на местном уровне входит весь спектр распорядительных, административно-хозяйственных, контрольных и надзорных функций, осуществление которых необходимо для организации работы по обеспечению безопасности дорожного движения2.

3. Исследование административно-правового обеспечения безопасности дорожного движения с позиции финансово-экономи- ческого аспекта позволяет констатировать, что недостаточное финансирование подразделений ГИБДД из федерального бюджета приводит к серьезному отставанию материально-технического обеспечения службы от требований реально складывающейся оперативной и дорожно-транспортной обстановки. Важной проблемой, как представляется, остается финансирование органов и подразделений ГИБДД по остаточному принципу, в основном в конце года, что не позволяет на практике полностью успеть реализовать федеральные средства для тарификации технических средств фото- и киносъемки, видеофиксации и тем самым затрудняет возможность их применения в целях пресечения правонарушения и привлечения виновных водителей к административной ответственности. Особенно от- четливо это проявляется в процессе административно-юрисдикци- онной деятельности ГИБДД. Речь идет о сознательном увеличении порога срабатывания технических средств фото- и киносъемки, видеофиксации на отдельных участках автодороги, начиная со скорости движения автомобиля свыше 20 км/ч установленного максимального предела. Это вызвано экономической целесообразностью,

1Ñì.: Жулев В.И. Óêàç. ñî÷.; Россинский Б.В. Óêàç. ñî÷.; Дмитриев С.Н. Óêàç. ñî÷.; Дугенец А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 82—90; è äð.

2Ñì.: Гуничев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 27.

208

так как административные штрафы за превышение скорости дорожного движения автомобиля свыше 10 км/ч не покрывают расходов, связанных с почтовым уведомлением владельца транспортного средства, виновного в совершении этого правонарушения.

4.Анализ организационно-управленческого аспекта обеспече- ния безопасности дорожного движения позволяет сделать вывод, что подразделения ГИБДД в сложившихся сложных дорожнотранспортных условиях проводят работу по организации и управлению дорожным движением, снижению уровня аварийности и ДТП, повышению эффективности борьбы с правонарушениями, усилению контроля за техническим состоянием автотранспорта. Вместе с тем продолжают иметь место недостатки в организации приема граждан по вопросам регистрации и прохождения технического осмотра транспортных средств. Изменения в системе организации прохождения технического осмотра, где основным звеном контроля сегодня выступают страховые организации, не привели к ожидаемому повышению качества проводимого техосмотра. В большинстве случае в погоне за автострахователем страховые агентства максимально упрощают процедуры прохождения технического осмотра автотранспортных средств, сводя его к формальному внешнему осмотру.

Из-за дальнейшего увеличения количества автотранспортных средств, несоответствия дорожно-уличной сети фактической интенсивности транспортных потоков, слабой организации управления дорожным движением службой в стране значительно осложнилась дорожно-транспортная обстановка. Можно согласиться с мнением

À.À.Гуничева о том, что наличие малоэффективной системы управления дорожным движением, не соответствующих современному уровню технических средств регулирования приводят к справедливым нареканиям граждан, отрицательно влияют на уровень и каче- ство транспортного обслуживания населения и городского хозяйства столицы, ухудшают экологическую ситуацию, обусловливают рост аварийности1.

Разработанные новейшие автоматизированные системы регулирования дорожного движения введены в эксплуатацию фрагментально, лишь в отдельных городах страны.

5.Исследование административно-правового обеспечения без-

опасности дорожного движения выделяет в системе «человек — автомобиль — дорога» так называемый субъективный, или человече- ский, фактор. Последний находит свое выражение в кадровом обеспечении безопасности дорожного движения (т.е. в обеспечении ка-

1 Ñì.: Гуничев А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 127.

209

чественного и количественного состава кадров подразделений ГИБДД), организации подготовки водительских кадров (в частности, совершенствование экзаменационной деятельности соответствующих подразделений ГИБДД, например, путем модернизации автоматизированных систем приема квалификационных экзаменов на право управления транспортными средствами), обучения инспекторского состава ДПС навыкам и умениям оказания доврачебной помощи пострадавшим в ДТП. В частности, о недостаточно высоком уровне подготовленности водителей свидетельствуют следующие статистические данные: по вине водителей транспортных средств совершается ДТП, где каждый десятый имел стаж управления транспортным средством до 2 лет1. Осуществление кадровой политики МВД России в области обеспечения безопасности дорожного движения требует организации научных исследований по вопросам повышения качества специализированной подготовки, переподготовки сотрудников различных подразделений ГИБДД; формирования профессионального ядра, воспитания и расстановки кадров; предупреждения нарушений служебной дисциплины, законности; поддержания здорового морально-психологического климата в служебных коллективах, профессиональной культуры взаимоотношений с участниками дорожного движения.

Проводимые НИЦ ГУОБДД МВД России исследования в 2010—2012 гг. в подразделениях ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации показали, что, по мнению 37,5% (из 1830 опрошенных) респондентов, руководители подразделений службы уделяли недостаточное внимание изучению личности под- чиненных, а 14, 2% — отметили полное отсутствие внимания к ним со стороны руководителей.

Очевидно, структурно-функциональный аспект изучения соци- ально-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения, психоэмоциальной готовности сотрудников ГИБДД выполнять служебно-профессиональные функции связан с научным обоснованием решения задач совершенствования организационной

èфункциональных структур подразделений ГИБДД.

6.Важную роль в административно-правовом обеспечении безопасности дорожного движения занимает информационно-анали- тический аспект, который заключается в принятии правильных управленческих решений, возможных лишь на основе соответст-

вующего информационно-аналитического обеспечения, включаю-

1 Ñì.: Государственный доклад о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. М.: ВНМЦ ОТ и БДД, 2012. С. 26.

210