Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

в отличие от проступков выражают опасность данного лица перед обществом в целом.

Юридические события — это обстоятельства, не зависящие в отличие от действий от воли людей, но в то же время их наступление может представлять угрозу общественной безопасности. Таковы, например, явления стихийного характера, опасное природное явление, катастрофа, бедствие. Юридические факты-события есть по большей части естественные, природные или техногенные явления.

События, представляющие угрозу общественной безопасности, могут быть подразделены на две группы:

а) относительные события — обстоятельства, вызванные деятельностью людей, но выступающие в данных правоотношениях независимо от породивших их причин;

б) абсолютные события — обстоятельства, которые не вызваны волей людей и не выступают в какой-либо зависимости от нее.

Практическое значение разграничения этих двух групп событий заключается в том, что если явления, выражением которых выступают абсолютные события, порождают только один ряд юридических последствий, то явления, выражением которых выступают относительные события, могут порождать два ряда последствий. В последнем случае нормы права могут связывать правовые последствия не только с событиями как таковыми, но и с причиной, их породившей, в частности с такими неправомерными действиями, как невыполнение различного рода правил, установленных применительно к различным сферам деятельности (противопожарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных, фитосанитарных и др.).

Третья группа юридических фактов, которые могут выступать в качестве угроз общественной безопасности — состояния. Состояния — это обстоятельства, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически, порождая юридические последствия.

Юридическими состояниями называют сложные юридические факты, характеризующиеся относительной стабильностью и длительным периодом существования, в течение которого они могут неоднократно (в сочетании с другими фактами) вызывать наступление правовых последствий.

Спорным является вопрос о месте юридического состояния в классификации юридических фактов. Одни авторы выделяют состояния в особое звено наряду с событиями и действиями1; другие —

1 Ñì.: Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1954. С. 14; Общая теория государства и права / Под ред. В.С. Петрова и Л.С. Явича. Л., 1974. Т. 2; Общая теория права. Л., 1974. С. 373.

131

полагают, что факты-состояния могут быть как юридическими действиями, так и юридическими событиями1. Не совсем удачную попытку выделить правовые состояния из видов юридических фактов предпринял в своем исследовании А.В. Парфенов2.

Мы придерживаемся точки зрения, что в качестве правовых состояний могут выступать как юридические действия, так и юридические события. В свою очередь, состояния могут иметь как позитивную, так и негативную «окраску». Наличие каждого из них либо увеличивает угрозу общественной безопасности либо снижает их.

Можно привести примеры правовых состояний, которые представляют угрозу общественной безопасности. Антисанитарное состояние населенных пунктов и общественных мест, их захламление, запущенное состояние садово-паркового хозяйства, плохая освещенность улиц, дворов, подъездов домов нередко создают благоприятные условия для совершения преступлений и иных правонарушений, посягающих на общественную безопасность, служат при- чиной возникновения эпидемий, пожаров, транспортных происшествий и других чрезвычайных ситуаций, угрожающих общественной безопасности; техническое состояние авто-мото-транспортных средств и др.

Раскрывая природу угроз общественной безопасности, нельзя обойти вопрос определения их соотношения с угрозами безопасности личности и государства.

Виды угроз безопасности личности во многом зависят от понимания безопасности личности, которое может быть представлено из:

личной безопасности. Проблема личной безопасности для современной России является ключевой. Только на основе личной безопасности человека можно проектировать и осуществлять меры по обеспечению безопасности общества и государства в целом. Вся деятельность государства, в том числе его юридических органов, должна быть обращена в первую очередь к человеку, его интересам, правам и свободам. Юридическое направление обеспечения личной безопасности человека имеет особое значение, поскольку оно, это обеспечение, должно иметь правовую форму и гарантироваться деятельностью правоохранительных и судебных органов.

Зачастую термин «личная безопасность» используется учеными как синоним права личной неприкосновенности, включающего в себя неприкосновенность физическую (жизнь, здоровье),

1Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М., 1958. С. 85—86.

2Парфенов А.В. Правовое состояние: Монография. М., 2007.

132

нравственную (честь, достоинство), психическую и индивидуальную свободу1.

Более широко право на личную безопасность трактует А.К. Тихонов. Автор утверждает (и в этом с ним можно согласиться), что данное право не является исключительно личным правом, а представляет собой «сквозное» право-гарантию, которое создает условия для реализации всех остальных конституционных прав2.

В.А. Мальцев раскрывает содержание личной безопасности че- рез «состояние комфортной жизнедеятельности», обеспечиваемой мерами, предпринимаемыми государством3. Несмотря на позитивный элемент такого определения (действительно, безопасность личности основывается на определенных обязанностях со стороны государства, равно как и на самостоятельности самого человека), оно нуждается в конкретизации, так как понятие «комфортная жизнедеятельность» довольно относительно и допускает неограни- ченный субъективизм в оценках реального положения личности.

Не вызывает сомнения факт того, что перечисленные составляющие личной безопасности человека связаны первостепенным образом с биологической основой человека, что позволяет отождествлять личную безопасность с таким социальным феноменом, как личная неприкосновенность человека.

Так, по мнению, A.A. Опалевой, под личной неприкосновенностью следует понимать такое состояние человека, при котором обеспечиваются его физическая защищенность, индивидуальная свобода, психика и нравственность от недопустимого внешнего воздействия и неприкосновенность условий существования человека (жилища, частной жизни, личной и семейной тайны и т.п.), когда устанавливается запрет посягательств на них4. Личная безопас-

1Ñì.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд., доп. и перераб. М.: БЕК, 1996. С. 67; Конституция Российской Федерации: Науч.-практ.- кий ком. 3-е изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 2003. С. 216—217; Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина / Под ред. проф. Н.И. Матузова. Саратов: СВШ МВД России, 1996. С. 71; Петрухин И.Л. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). М.: Юристь, 1999. С. 64; Стремоухов А.В. Правовая защита человека: теоретический аспект: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1996. С. 21.

2Тихонов А.К. Сущность категории личной безопасности и ее соотношение с категориями чести и достоинства // Правоведение. 1998. ¹ 1. С. 127.

3Мальцев В.А. Проблемы обеспечения личной безопасности в свете реализации права на неприкосновенность личности // Правовая наука и реформа юридиче- ского образования: Сб. науч. тр. Вып. 15: Российское правовое государство: Итоги формирования и перспективы развития. Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2003. С. 161—162.

4Опалева A.A. Институт личной неприкосновенности (теоретико-правовые проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 6.

133

ность не может охватить своей конструкцией иные выходящие за ее предел проявления безопасности в отношении качественно-новых благ (собственность, жилище и др.). Безопасность личности нельзя сводить только к его личной неприкосновенности, она даже больше, чем право на жизнь, которое делает жизнь личным делом индивида, в то время как безопасность личности — дело всего общества. Данное понятие намного шире, чем личная безопасность и методологически неправильным является их отождествление. Кроме того, человек, включенный в различные социальные отношения, не может ограничиваться защищенностью только своей жизни, здоровья, чести, достоинства, так как существует угроза причинения вреда и иным жизненно важным интересам, вытекающим из потребностей более высокого уровня организации. И для этого необходимым является выделение других видов безопасности личности;

политической безопасности (свобода политических взглядов, идеологическое многообразие, свобода слова, печати). Политиче- ская безопасность личности отражает состояние обеспечения, охраны и защиты политических прав и свобод граждан. Их основу составляет конституционный принцип народовластия, закрепленный ст. 3 Конституции Российской Федерации, и другие основы конституционного строя: «признание и гарантирование местного самоуправления» (ст. 12), «идеологическое и политическое многообразие» (ст. 13).

Политические права и свободы личности призваны служить инструментами активного и полноценного участия гражданина и всего общества в политической жизни, основными предпосылками для возникновения стабильного, поступательного развития правового и демократического государства. Состояние защищенности данных прав и свобод, наличие условий для беспрепятственной и эффективной реализации обусловливают сохранение основ конституционного строя Российской Федерации и позволяют говорить не только о безопасности личности, но и национальной безопасности в целом.

Политическая безопасность, таким образом, предполагает определенное состояние сферы политических прав граждан, позволяющее в процессе их реализации достигнуть главной цели: обеспечить реальную возможность граждан России реализовать свою политиче- скую власть, воздействовать на принимаемые органами публичной власти решения, затрагивающие интересы каждого гражданина на всех уровнях государственной власти: федеральном, субъектов Российской Федерации и местном.

В качестве угроз политической безопасности личности могут выступать как деяния, направленные на ограничение возможности реализации прав, так и события, в результате которых личность не

134

может реализовать свои политические права. Например, только Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит более 40 составов административных правонарушений, совершение которых может представлять угрозу политической безопасности личности;

экономической безопасности. Сфера экономической безопасности личности отражает состояние защищенности значительного количества конституционных прав и свобод граждан: свобода предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ), право ча- стной собственности (ст. 35), право граждан иметь в собственности землю (ст. 36), право на труд (свобода труда) (ст. 37), право на жилище (ст. 40) и др. Отсутствие реального наполнения экономиче- ских прав материальными, организационными, юридическими гарантиями ставит под угрозу сохранение существа охраняемых Конституцией жизненно важных ценностей: жизни, здоровья, человече- ского достоинства.

Несмотря на обширность данной области конституционноправовых отношений, можно выделить ряд основных правомочий, которые, на наш взгляд, являются индикаторами состояния всей экономической сферы конституционных прав, выступают «экономической составляющей гражданского общества»1 и формируют основу экономической безопасности личности. Это свобода предпринимательства, частная собственность и ее охрана, право на труд (или, в конституционной формулировке ст. 37, свобода труда) и сопутствующее ему право на социальное обеспечение, право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В отдельную группу экономических прав можно выделить право на труд и на социальное обеспечение как основные источники дохода индивида.

Следует сделать оговорку, что действующая российская Конституция не признает права на труд, а говорит лишь о свободе труда.

В.В. Полянский, анализируя конституционные основы трудовых отношений, отмечает, что «право на труд вообще не закреплено в Конституции (в ст. 37 говорится о свободе труда, социальной защите от безработицы)...»2. Аналогичных взглядов в отношении ст. 37 Конституции придерживается B.C. Иваненко: «Из содержания ст. 37 можно сделать вывод, что государство... практически самоустраняется от активной роли в регулировании этого одного из важ-

1Бондарь Н.С. Гражданин публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учеб. пособие. М.: Городец, 2004. С. 34.

2Полянский В.В. Конституционный процесс и политика // Государство и право на рубеже веков: Материалы всерос. конф. «Конституционное и административное право». М.: ИГП РАН, 2000. С. 62.

135

нейших, судьбоносных прав в жизни каждого человека. «Труд свободен», и государство свободно от обязательств по его обеспечению»1.

Между тем человеческий труд должен выступать главным источником дохода в любом обществе, основой финансового самообеспечения и социально-экономической безопасности личности. Еще в XIX в. коммунисты и социалисты приравнивали право на труд к праву на существование2.

Право на социальное обеспечение (пенсионное, по нетрудоспособности и т.д.) является не только элементом гуманного отношения общества к нетрудоспособным согражданам, но и выступает естественным продолжением права на получение дохода с собственного труда: цель проводимой пенсионной реформы состоит именно в дифференциации пенсий в зависимости от трудового вклада каждого. Как справедливо отмечает В.О. Лучин, уровень жизни граждан России непосредственно связан с реализацией норм и принципов Конституции в сфере труда и социального обеспечения»3.

К сожалению, в современной российской действительности заработная плата, получаемая гражданином легально за собственный труд, не отвечает требованиям безопасных условий жизни. Современный российский работник на один доллар заработной платы производит в три раза больше продукции, чем специалист той же квалификации в США. При таких соотношениях минимальная заработная плата не может обеспечить не только простое воспроизводство рабочей силы, но и биологическое выживание человека. В качестве социальной нормы она утратила свой социально-эко- номический смысл и может рассматриваться лишь как некая рас- четная величина для уровня социальных выплат, налогов, пошлин и штрафов4.

Таким образом, в качестве угроз экономической безопасности личности, по нашему мнению, выступает бездействие субъектов правотворческой деятельности, в результате которого многие экономические права личности либо вообще не могут быть реализованы, либо личность существенно ограничена в этом;

1Ñì.: Иваненко В.С. Всеобщая декларация прав человека и Конституция Российской Федерации // Правоведение. 1998. ¹ 4. С. 18; См. также: Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб.: Герда, 2000. С. 29.

2Возженников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. М.: РАГС, 2002. С. 176.

3Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 169.

4Проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. М.: Финансовый контроль, 2003. С. 128.

136

безопасности экологической (благоприятная окружающая среда, защита от радиации, излучений, шумов, вибрации, ядовитых веществ). Статья 22 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» гарантирует право граждан на радиационную безопасность, которое обеспечивается «за счет проведения комплекса мероприятий по предотвращению радиационного воздействия на организм человека ионизирующего излучения выше установленных норм, правил и нормативов, выполнения гражданами и организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, требований к обеспечению радиационной безопасности»1

Таким образом, в качестве угроз экологической безопасности выступают как неправомерные действия, так и различного роды техногенные ситуации, наступающие в результате невыполнения предписаний правовых норм;

медицинской безопасности (от незаконного помещения в психиатрическую больницу, заражения болезнями в медицинских уч- реждениях, нарушения врачебной тайны, проведения медицинских опытов, возникновения масштабных эпидемий и пандемий, массового распространения ВИЧ-инфекции, туберкулеза, наркомании и алкоголизма, повышения доступности психоактивных и психотропных веществ);

безопасности юридической (от незаконного вмешательства правоохранительных и других органов в личную жизнь). Как правильно отмечает Е.С. Калина, институт юридической безопасности личности включает в себя две проблемы: во-первых, юридическая безопасность может рассматриваться как состояние юридической защищенности жизненно важных интересов личности; во-вторых, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности от угроз, возникающих в сфере юридических отношений. Вторая проблема является частной по отношению к первой, подчинена ей, поскольку наличие или отсутствие юридических угроз характеризует уровень юридической защищенности жизненно важных интересов личности2. Обеспечение этих интересов идет по линии ряда отраслей права: гражданским, уголовным, процессуальным, экологическим, трудовым и административным правом3.

1Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 141; 2008. ¹ 30. Ст. 3616; 2011. ¹ 30 (ч. 1). Ст. 4596.

2Калина Е.С. Государственно-правовой механизм обеспечения права на безопасность личности в Российской Федерации (теоретическое административноправовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 18.

3Юридическая безопасность человека в России. Угрозы и вызовы в сфере юриспруденции (по материалам научно-практической конференции) // Государство и право. 2002. ¹ 4. С. 81.

137

Мы согласны с отдельными авторами в том, что в отличие от определения безопасности как «состояния защищенности» безопасность юридическую можно определить «как состояние юридической защищенности жизненно важных интересов личности (общества и государства) от внешних и внутренних угроз» (А.А. Тер-Акопов)1 или «как систему установленных законами правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод». Данные определения содержит указание на минимальное, обязательное условие юридической безопасности личности — их правовую защищенность.

Главный исходный момент юридической безопасности заключа- ется в защите интересов личности от противоправных посягательств, а также в создании возможности для последующего восстановления нарушенных интересов в рамках «правового поля». Кроме того, представляется, что в приведенных определениях по-разному выражены акценты сложного социально-правового явления: состояние правовой защищенности (объекта), ее правовые гарантии (правовая регламентация) и юридическое обеспечение нормальной жизнедеятельности (юридическая деятельность).

Таким образом, безопасность юридическую можно определить как состояние правовой защищенности личности при наличии необходимых ее правовых гарантий и юридического обеспечения нормальной жизнедеятельности;

профессиональной безопасности (от опасных для здоровья и жизни особенностей осуществления профессиональной деятельности)2. Многие виды деятельности сопряжены с угрозами жизни и здоровья личности, например осуществление профессиональной деятельности на объектах химической, ядерной промышленности. Осуществление правоохранительной деятельности также предполагает наличие угроз не только сотрудникам, но также членам их семей, имуществу;

информационной безопасности (достоверность информации, отсутствие информационного вакуума, нераспространение информации, порочащей честь и достоинство)3. Вообще проблема ин-

формационной безопасности чрезвычайно многогранна. В ней

1Тер-Акопов À.À. Óêàç. ñî÷. Ñ. 11.

2Игонин С.В. Институт личной неприкосновенности работников правоохранительных органов в законодательстве современной России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 32, 33.

3Степанов О.А. Право, государство и безопасность личности в условиях разви-

тия информационно-электронной среды // Государство и право. 2004. ¹ 11. С. 34—38.

138

можно выделить несколько важных аспектов1. Во-первых, собственно информационный аспект, связанный с защитой непосредственно информации и информационных ресурсов. К сожалению, большинство существующих нормативных документов рассматривают информационную безопасность именно в этом контексте, оставляя за гранью проблемы личности. Во-вторых, социально-психо- логический аспект информационной безопасности, связанный с обеспечением психологической безопасности личности от информационного воздействия. В данном контексте необходимо отметить работы Г.В. Грачева, А.П. Назаретяна, С.К. Рощина, В.А. Соснина и др.

Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.

Обеспечение информационной безопасности личности, в частности обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина на личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на защиту своей чести и своего доброго имени, невозможно без законодательно закрепленных ограничений прав и свобод. Безусловно, при этом должны быть четко определены цели таких ограничений, и это один из теоретических, но в то же время и практических аспектов проблемы, если иметь в виду их нормативно-правовое закрепление, их интерпретацию и реализацию2.

Так, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. ограничения вводятся в целях поддержания государственной и общественной безопасности или экономического благосостояния страны, предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или нравственности населения, защиты репутации других лиц, предотвращения разглашения конфиденциальной информации и т.п.;

продовольственной безопасности. В Стратегии национальной безопасности до 2020 г. продовольственная безопасность обеспечи- вается за счет развития биотехнологий и импортозамещения по основным продуктам питания, а также путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, захвата национального зернового рынка

1 Ершов Д.А. Информационная безопасность личности как цель социальнопедагогической деятельности // URL: http://scipeople.ru/group/125/topic/196/.

2 Лазарев В.В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права. 2009. ¹ 9. С. 36.

139

иностранными компаниями, бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги.

В п. 5 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, развивающей положения Стратегии национальной безопасности, продовольственная безопасность определяется как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни1.

Обеспечение продовольственной безопасности сопряжено с рисками, которые могут существенно ее ослабить. Наиболее значи- мые риски относятся к следующим категориям:

ξмакроэкономические риски, обусловленные снижением инвестиционной привлекательности отечественного реального сектора экономики и конкурентоспособности отечественной продукции, а также зависимостью важнейших сфер экономики от внешнеэкономической конъюнктуры;

ξтехнологические риски, вызванные отставанием от развитых стран в уровне технологического развития отечественной производственной базы, различиями в требованиях к безопасности пищевых продуктов и организации системы контроля их соблюдения;

ξагроэкологические риски, обусловленные неблагоприятными климатическими изменениями, а также последствиями природных и техногенных чрезвычайных ситуаций;

ξвнешнеторговые риски, вызванные колебаниями рыночной конъюнктуры и применением мер государственной поддерж-

ки в зарубежных странах.

Каждый их обозначенных видов безопасности личности и соответственно их угроз может быть представлен и как угроза обществу, потому что без обеспечения безопасности личности говорить об обеспечении общественной безопасности не представляется возможным.

1 Óêàç Президента РФ от 30 января 2010 г. ¹ 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. ¹ 5. Ст. 502.

140