Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

от негосударственных элементов общества. В этом случае к формам осуществления функций государства относят законодательную (правотворческую), исполнительную, надзорную (контрольно-надзор- ную) и судебную. Согласно другому подходу под формами осуществления функций государства понимается однородная по признакам деятельность органов государственной власти. В этом случае выделяют такие формы, как правотворческая деятельность, правоприменительная деятельность, оперативно-исполнительная деятельность, правоохранительная деятельность. Главное отличие второго подхода

âтом, что все приведенные выше формы называются правовыми, но выделяют еще и организационные (еще можно встретить их обозначение как фактических) формы, к которым относят организаци- онно-регламентирующую, организационно-хозяйственную и орга- низационно-идеологическую. В каждом из этих подходов есть доля истины, хотя оба они и несколько уходят в своем объяснении от экономического базиса — от той основы, которая предопределяет любую деятельность государства вообще.

Но второй подход представляется все же более объективным. Деятельность органов исполнительной власти может осуществляться во многих из приведенных форм. Они наделяются правом правотворчества, включая законодательную инициативу (следует помнить о взаимодействии Правительства РФ с подведомственными ему органами исполнительной власти, то же, с еще большей актуализацией к данной теме, можно сказать о Президенте РФ, хоть он и не относится ни к одной из ветвей), они осуществляют правоприменение, выполняют оперативно-исполнительные задачи, осуществляют правоохранительные функции (ФСБ, МВД и пр.), за исключением, разумеется, судебных полномочий. Органы исполнительной власти

âходе своей деятельности прибегают ко всем трем видам организационной формы. В целом же можно отметить, что все средства и формы воздействия государства на общество определяются кон- кретно-историческими условиями развития экономического базиса

âнациональном, региональном и мировом масштабе.

Прежний Закон о безопасности, напомним, содержал в ст. 8 определение основных элементов системы безопасности, которую, согласно этой статье, образовывали органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом, запрещалось, запрещается это и сейчас по вполне ясным причинам. Таким образом, органы исполнительной власти наряду с органами других ветвей власти относились к

111

системе обеспечения безопасности, являясь в этой системе одним из базовых звеньев.

В настоящее время Стратегия национальной безопасности относит такие органы к силам обеспечения национальной безопасности. К таковым относятся Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства. Органы исполнительной власти, относясь к структуре государственного механизма в целом, выполняют и возлагаемые на них функции в области обеспечения безопасности. Эти задачи и функции определяются, прежде всего, отраслевой (межотраслевой) принадлежностью соответствующего органа, а также обусловленные этим их общие задачи — в порядке определения предметов компетенции и полномочий соответствующего органа исполнительной власти. С этой точки зрения практически все федеральные органы исполнительной власти выполняют те или иные задачи и осуществляют те или иные функции в области обеспече- ния безопасности, но именно в рамках их компетенции, именно в рамках их функций.

Допустим, одним из полномочий подведомственного Правительству РФ Министерства природных ресурсов и экологии РФ1 является принятие нормативных правовых актов по вопросам, важным для обеспечения экологической безопасности.

Минприроды России также осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства, которые также наделены некоторыми полномочиями в области экологической, технологической и смежных с ними видов безопасности.

Аналогично можно рассмотреть практически каждый из органов исполнительной власти, выделив в сфере их компетенции и полномочий те, реализация и осуществление которых призваны способствовать обеспечению практически всех видов безопасности — государственной, общественной, экологической, радиационной, технологической, военной, информационной, биологической, пожарной и т.д. Но так как всего таких органов насчитывается не один десяток, то попросту на это не хватит объема. Здесь достаточно ука-

1 Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. ¹ 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. ¹ 22. Ст. 2581.

112

çàòü íà òî, ÷òî безопасность — ýòî явление комплексное, она, как требование и как состояние, пронизывает практически все сферы, в которые проникает регулирующее воздействие государства.

Поэтому в сфере регулирующего воздействия каждого из органов исполнительной власти есть сферы, регулирование которых, управление которыми и надзор (контроль) за которыми способствуют соответственно специфике компетенции соответствующего органа и реализации задач по обеспечению тех или иных видов безопасности. Какого-либо универсального «органа обеспечения всеобщей безопасности» нет и никогда не было ни в одном государстве.

Органы исполнительной власти, исходя из их статуса, обеспечи- вают реализацию содержащихся в законах и подзаконных актах требований обеспечения безопасности, могут являться заказчиками государственных целевых программ в области обеспечения безопасности, а могут (а значит, обязаны в случае возложения на них законом такой обязанности) такие программы и разрабатывать, они также выполняют различные мероприятия организационного, финансового и иного плана в сфере обеспечения безопасности, они, наконец, могут формировать в рамках компетенции специальные органы в данной области.

Основные функции (именно функции, а не полномочия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности отмечены в ст. 12 Закона о безопасности. Соотношение полномочий в области обеспечения безопасности между органами государственной власти федерального и функций органов государственной власти регионального уровней обусловлено, во-первых, самой спецификой данной государственной функции, во-вторых, федеративной формой государственного устройства.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Во многих субъектах РФ приняты законодательные акты в области многих из видов безопасности, и главное здесь — изыскать

113

достаточные ресурсы и средства для их реализации без удара по социальной сфере, обеспечить соответствие нормативного массива реальной обстановке и избежать параллелизма с федеральными нормами — это основные предпосылки для того, чтобы соответствующий закон на региональном уровне работал. Все законодательные акты субъекта РФ в области обеспечения безопасности не должны противоречить федеральному законодательству (они могут только развивать его применительно к условиям соответствующего субъекта РФ), принятому по предметам ведения РФ, а также изданным в их исполнение актам Президента РФ и Правительства РФ в сфере безопасности.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физиче- ской культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

Региональная безопасность в административно-правовом и управленческом аспектах представляет собой состояние защищенности нормами административного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов1.

Приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения ее региональной безопасности. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, противоречия по отношению к Конституции Российской Федерации.

Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации является важным элементом системы региональной безопасности. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграниче- ние предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты Федерации. Институт федерального вме-

1 Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России (общеправовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2006.

114

шательства является, таким образом, признаком подлинно федеративных отношений в государстве1.

Решение организационных и экономических проблем регионального управления невозможно без соответствующей правовой базы. И здесь актуальна дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологи- ческого, экономического, индустриального и демографического состояния и условий развития региона.

Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою очень негативную роль. Ситуация, связанная с наведением конституционного порядка в Чеченской Республике, показала, что правительственные войска, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действуют фактически вне рамок правового поля. Это только подтверждает необходимость дальнейшей работы над совершенствованием правового обеспечения региональной безопасности, в соответствии с принципами которого должны быть устранены все имеющиеся недостатки в правовом регулировании, сформирована целостная система обеспечения региональной безопасности государства2.

Следует также отметить, что в национальном законодательстве нет такого комплексного системообразующего элемента региональной безопасности, как законодательная база ее финансирования. Например, отсутствие финансовых средств на должное обустройство государственной границы с учетом новой геополитической обстановки создает реальную угрозу для территориальной целостности страны, нарушения ее единства.

Стратегия устанавливает взаимную связь органов государственной власти по обеспечению общественной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения общественной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России. В связи с этим видится обоснованным закрепление в нормах Стратегии понятия системы общественной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями «национальные интересы» и « общественная безопасность», а также выделение

1Ñì.: Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. ¹ 2; Гончаров И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. ¹ 2; Игнатов А.В. Механизм федерального вмешательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. ¹ 7.

2Гончаров И.В. Законодательное обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. ¹ 4.

115

в структуре системы общественной безопасности подсистемы адми- нистративно-правового обеспечения общественной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности.

По мнению Я.Н. Радюшина, «представление общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам государственной власти»1.

Правовой институт региональной безопасности включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности и др. Анализ указанных ключевых факторов обеспечения региональной безопасности должен учитываться при разработке политики и стратегии как национальной, так и общественной безопасности и планировании ее обеспечения.

В структуре системы региональной безопасности можно выделить три составных элемента: а) концептуальный; б) нормативноправовой; в) субъектный. Каждый из перечисленных элементов имеет свои позиции в системе обеспечения региональной безопасности и выполняет возложенную на них роль в соответствии с положениями Конституции РФ и Законом о безопасности2.

Функциональные компоненты системы обеспечения как национальной, так и общественной безопасности вообще и региональной безопасности в частности, как правило, включают в себя:

ξпознавательную функцию, которая отражает деятельность по накоплению знаний о системе обеспечения общественной безопасности, о факторах, влияющих на безопасность, об угрозах интересам личности, общества и государства в сфере общественной безопасности, о механизме достижения целей общественной безопасности;

1Радюшин Я.Н. Роль и место органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Российский следователь. 2003. ¹ 11.

2Кирьянов А.Ю. Óêàç. ñî÷.

116

ганов, как региональные советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации1.

Исходя из поставленных целей, создание советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов общественной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим необходимо отметить, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; обеспечение экологической безопасности. Бесспорно, децентрализация правового регулирования в обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но она должна иметь пределы ограничения.

В рамках полномочий региональных органов власти на уровне субъектов РФ создаются свои советы безопасности, которые призваны решать задачи по предметам совместного ведения РФ и субъектов и предметам ведения субъектов в рамках вопросов обеспече- ния безопасности. Так, например, Совет общественной безопасности Удмуртской Республики является совещательным и консультативным органом, возглавляемым Президентом Удмуртской Республики, осуществляющим подготовку рекомендаций по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности и общества, проведения единой государственной политики в сфере общественной безопасности2.

При этом ст. 2 Закона определяет некоторые понятия. Общественная безопасность — система общественных отношений, обеспе- чивающих защищенность жизненно важных интересов от различ- ных условий и факторов, представляющих для них угрозу, в том

1 Ñì.: Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научнотехнические аспекты / Под ред. А.А. Кокошина, К.В. Фролова, Е.О. Адамова и др. М.: Знание, 1998.

2 Закон Удмуртской Республики от 20 апреля 2001 года ¹ 14-РЗ (в ред. законов УР от 6 декабря 2001 г. ¹ 59-РЗ, от 9 ноября 2007 г. ¹ 59-РЗ) «О Совете общественной безопасности Удмуртской Республики» По состоянию на 10 ноября 2012 г. http://www. udmurt.ru/about/president/coordination/sovetbezop/index.php.

118

числе неприкосновенность личности, жизни и здоровья населения, материальных и духовных ценностей, спокойствие, труд и отдых граждан, деятельность организаций, учреждений и предприятий на территории Удмуртской Республики, относящихся к основным объектам общественной безопасности. Угроза общественной безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности развития личности, общества и государственных институтов.

Задачами Совета общественной безопасности Удмуртской Республики (ст. 6) является разработка рекомендаций по вопросам:

ξопределения жизненно важных интересов общества, условий и факторов, представляющих им угрозу, и принятия соответствующих мер;

ξобеспечения законности и правопорядка;

ξохраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

ξпредупреждения катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, ликвидации их последствий;

ξпринятия Президентом Удмуртской Республики решений в сфере общественной безопасности;

ξподготовки республиканских целевых программ по укреплению общественной безопасности.

Функциями Совета являются:

ξвыявление и прогнозирование угроз жизненно важным интересам объектов общественной безопасности, выработка рекомендаций по осуществлению комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

ξанализ состояния правопорядка и законности в Удмуртской Республике, выработка рекомендаций по борьбе с преступностью;

ξоценка состояния защиты прав и свобод человека и гражданина, выработка рекомендаций по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в Удмуртской Республике;

ξрассмотрение проблем экологической безопасности, разработка проектов региональных программ охраны окружающей среды и анализ их выполнения;

ξанализ состояния преступности несовершеннолетних, наркомании и выработка рекомендаций по борьбе с ними;

ξразработка рекомендаций по предотвращению катастроф, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и ликвидации их последствий;

119