Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

число террористических баз на территории Афганистана, Пакистана и Ирака. Сегодня Великобритания и мир в целом оказались перед лицом новой угрозы: наличие широкой сети взаимосвязанных групп, разделяющих общую идеологию, но не имеющих одного управленческого центра. Уровень организованности и профессиональной подготовки членов этих групп может быть различным. Однако они сотрудничают при совершении террористических актов: делятся информацией, распространяют общую идеологию. Подобное взаимодействие террористических групп ранее не было возможно.

Вторая угроза — распространение оружия массового поражения. Авторы Стратегии полагают необходимым контролировать соблюдение режима нераспространения оружия массового поражения, не допускать доступа террористических групп к подобного рода оружию, технологиям его производства и средствам доставки. В то же время в Стратегии отмечается, что ни одно государство непосредственно не угрожает Великобритании применением оружия массового поражения.

Третья угроза — транснациональная организованная преступность. Такая преступность не является новым явлением. Однако современные технологии, включая революционные изменения в средствах связи, передвижения, обращения товаров и средств, создали предпосылки для появления ранее не известных форм преступной деятельности. Современная организованная преступность носит транснациональный характер. В отдельных регионах мира она фактически заменила собой механизмы государственного управления. Для Великобритании организованная преступность становится реальной и чрезвычайно актуальной угрозой.

Четвертая угроза — нестабильность в мире, вооруженные конфликты и слабые государства. В течение последних двух десятилетий, по мнению авторов Стратегии, наблюдается существенное снижение уровня конфликтности между странами. Между тем вооруженные конфликты как межгосударственного, так и внутригосударственного характера продолжают иметь место и на сегодняшний момент. Деятельность по предупреждению конфликтов, к сожалению, не всегда является эффективной. Некоторые из вооруженных конфликтов, например вторжение Ирака в Кувейт, не были спрогнозированы. Любой вооруженный конфликт влечет за собой гуманитарную катастрофу и оказывает негативное влияние на состояние безопасности далеко за своими пределами.

Авторы Стратегии обращают свое внимание на то обстоятельство, что слабые государства (правительства которых не эффективны, не способны защитить свои границы и граждан, обеспечить жителям хотя бы минимальный и достаточный уровень жизни) способ-

91

ны дестабилизировать ситуацию в целом регионе. Примером может служить Афганистан, в котором режим талибов создавал условия для существования тренировочных лагерей террористов, а также для выращивания наркотических средств.

ÂСтратегии Великобритании обозначены явления, которые сами по себе не являются угрозами национальной безопасности, однако могут при определенных условиях становится факторами, порождающими нестабильность и конфликт. К таковым относятся: недостаточная эффективность деятельность существующих международных инструментов (ООН и Совета Безопасности ООН); изменения климата, борьба за доступ к энергоресурсам и сырью; бедность, неравенство, глобализация.

Авторы Стратегии приходят к выводу, что современные угрозы, риски и вызовы являются взаимосвязанными и взаимообусловленными. Для построения эффективной системы обеспечения национальной безопасности нельзя не учитывать имеющуюся взаимозависимость между нестабильностью в Афганистане, состоянием организованной преступности и торговлей наркотиками либо между слабостью политического режима и распространением оружия массового поражения.

ÂСтратегии выделена специальная глава, посвященная мерам реагирования на выделенные ранее угрозы. Среди них выделяются:

ξ правовые меры, которые включают имплементацию в законодательство Великобритании универсальных и региональных норм и стандартов борьбы с терроризмом, организованной преступностью и иными угрозами;

ξ организационные — создание специальных органов; ξ информационные — создание банков данных и совершенст-

вование механизма обмена информацией.

Таким образом, проведенный анализ зарубежного законодательства показывает, с одной стороны, необходимость рассмотрения вопросов обеспечения общественной безопасности в системе мер защиты личности, государства и общества в Российской Федерации. Опыт европейских государств по разработке стратегий в сфере обеспечения национальной и общественной безопасности может быть применен при подготовке актов Правительства РФ и федеральных министерств, нацеленных на реализацию Концепции общественной безопасности, утвержденной Президентом РФ, а также при разработке законопроекта «Об общественной безопасности».

Очевидно, оптимизацию деятельности органов общественной безопасности в России целесообразно проводить с учетом положительного опыта зарубежных государств по созданию системы обеспечения общественной безопасности и современных общемировых тенденций развития таких систем путем 1) придания приоритета

92

предупредительным мерам и стратегиям, 2) усиления роли государственных органов и институтов в обеспечении безопасности и противодействия внешним и внутренним угрозам общественной безопасности, усиления сотрудничества с иностранными государствами, 3) совершенствования антитеррористической деятельности, режима охраны государственной тайны, 4) концентрации интеллектуальных, финансовых и иных ресурсов на приоритетных направлениях обеспечения как национальной, так и общественной безопасности, 5) возрастания уровня бюджетного и иных видов ресурсного обеспечения субъектов обеспечения общественной безопасности.

Реформирование органов безопасности, по нашему твердому убеждению, должно осуществляться на основе четко установленных принципов, важнейшими из которых являются: законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; адекватность государственной политики по вопросам общественной безопасности и мер по ее реализации реальным и потенциальным угрозам национальным интересам и общественной безопасности; внепартийность; гласность, открытость для демократического гражданского контроля; научность; системность; плановость; эффективность.

2.4. ŤƈźŷƅſžŷƎſƆƅƅƆ-ƇƈŷŹƆŹƆƁ ƄżƍŷƅſžƄ ƆŸżƉƇżƏżƅſƙ ƆŸƑżƉƊŹżƅƅƆƁ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ Ź ŦƆƉƉſƁƉƂƆƁ ũżŻżƈŷƎſſ: ƉƆŹƈżƄżƅƅƆż ƉƆƉƊƆƙƅſż ſ ƊżƆƈżƊſƏżƉƂſż ƇƈƆŸƃżƄƕ żźƆ ƉƊŷƅƆŹƃżƅſƙ

Исследование сферы административно-правового обеспечения безопасности будет не полным, если не раскрыть особенности ор- ганизационно-правового механизма обеспечения безопасности, функционирующего в данной сфере. Смысл категории «организа- ционно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности» раскрывается через понятие «механизм правового регулирования» или «механизм правового обеспечения» и усматривается преимущественно в том, чтобы собрать вместе все явления правовой действительности и представить их в «работающем», «взаимодействующем, системно-динамичном виде, высвечивая те специфические функции, которые выполняются каждым из них в общей системе».

Действие права — это любое проявление его вовне, выполнение своих предназначения и функций, реальное обнаружение своих ценностных свойств, достижение намечаемых результатов1. При этом не следует забывать, что смысл права предполагает не только

1 Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. 2-е изд. М.: ТК Велби: Проспект, 2008. С. 364.

93

наличие самого правила поведения, но, конечно же, и субъекта, которому это правило адресуется и которым оно интерпретируется как правовое. Действие права возможно только через субъектов, воспринимающих право, которые одновременно являются главными действующими лицами в рамках правовой жизни. В связи с этим действие права как его системное функционирование по своей субстанции представляет собой не что иное, как совокупную правовую деятельность, осуществляемую субъектами в рамках правовой системы общества.

Механизмом правового регулирования одни ученые называют систему юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование1. Другие авторы под ним понимают также систему юридических средств, но организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права2. С.С. Алексеев определяет механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения3.

Правовое регулирование общественных отношений происходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее цели, задачи, принципы, варианты поведения возможных или конкретно поименованных участников этих отношений. Правовое регулирование в обществе пронизывает две области правовой действительности — полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно оно имеет две разновидности — общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.

Общее правовое регулирование заключается в упорядочении общественных отношений путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным, его осуществляют правотворческие органы, каждый из которых принимает нормативно-правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие. Индивиду- ально-правовое регулирование представляет собой властную деятельность компетентного субъекта, заключающуюся в дополнитель-

1Ñì.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. С. 276; Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М.: Юристъ, 1995. С. 341—342.

2Ñì.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 242; Лазарев В.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 456.

3Алексеев С.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 267.

94

ном упорядочении общественных отношений на основе действующих правовых норм путем конкретизации правила поведения их персональных участников с учетом установленных в ходе этой деятельности фактических данных. При этом решается юридиче- ское дело (вопрос) применительно ко всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуально-правовое решение, имеющее обязательное значение. Как общее, так и индивидуаль- но-правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих норм, связаны с определением общих или индивидуальных масштабов поведения.

Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности, с точки зрения А.М. Воронова, разделяемой нами, представляет собой систему юридических форм и методов декларирования и отстаивания интересов общества, государства и личности посредством взаимообусловленного и взаимодействующего функционирования государственного аппарата, наделенного соответствующими полномочиями в соответствии с принципом разделения властей. Он должен отражать многоуровневый и многофункциональный характер публичных интересов, их формирование и реализацию как федеральным центром и субъектами федерации (про- странственно-территориальное действие механизма), так и всеми государственно-правовыми институтами в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектнофункциональное действие механизма)1.

Организационно-правовой механизм обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации в теоретико-методологи- ческом плане основывается на соответствующих концептуальных положениях и как специфическое направление государственной политики не ограничивает свое действие лишь правоохранительной сферой государственного управления, состоит из определенной совокупности экономических, правовых, организационных и иных мер по предупреждению и пресечению угроз общественной безопасности и ликвидации последствий их проявлений и органически связан с социально-экономическими, конституционно-правовыми реформами. Теоретико-методологическими и прикладными принципами организационно-правового механизма обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации являются следующие принципы: конституционность, комплексность, сочетание федеральных и региональных (местных) целей и задач обеспечения общественной безопасности, учет и использование социально-

1 Воронов А.М. Общественная безопасность (административные и информацион- но-правовые проблемы обеспечения.

95

правового мониторинга и прогнозирования криминологической обстановки.

Организация обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации, на наш взгляд, представляет собой деятельность, основанную на принципах социального управления и принципах организации правоохранительной сферы государственного управления. Ее основные элементы — это объект управления (совокупность правоотношений, складывающихся в процессе организации обеспечения общественной безопасности Российской Федерации) и субъект управления (система компетентных органов государственной власти Российской Федерации, реализующих полномочия в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации)1.

Из элементов конституционно-правового статуса Президента РФ по обеспечению безопасности логически следует, что именно ему предоставлены основные полномочия в исследуемой области, вклю- чая определение основных направлений государственной политики, утверждение стратегий безопасности (национальной, общественной).

Согласно Стратегии национальной безопасности, национальные интересы России на долгосрочную перспективу заключаются:

ξв развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

ξв обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета;

ξв превращении России в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира2.

Внутренние и внешние суверенные потребности государства в обеспечении национальной безопасности реализуются через стратегические национальные приоритеты. Основными приоритетами национальной безопасности РФ являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Для обеспечения национальной безопасности РФ наряду с достижением ее основных приоритетов сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих

приоритетах устойчивого развития:

ξповышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;

1Воронов А.М. Общественная безопасность (административные и информацион- но-правовые проблемы обеспечения).

2Óêàç Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2444.

96

висимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом,

èпо международному гуманитарному сотрудничеству; Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники

èматериальных средств; Федеральное агентство специального строительства; Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; Управление делами Президента Российской Федерации.

Ñнашей точки зрения, перечисленные государственные органы выступают субъектами системы административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации и в обобщенном виде могут называться органами обеспечения общественной безопасности. Орган обеспечения общественной безопасности, на наш взгляд, — это образованная в установленном порядке и в определенной нормативными правовыми актами форме организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, которую реализует в установленных формах и при помощи определенных методов, в том числе и специальных, комплектуется отвечающими предъявляемым к службе в ней требованиям гражданами, наделена правом выступать по поручению государства и осуществлять деятельность, направленную на реализацию важнейшей функции современного государства — обеспечение общественной безопасности в экономической, социально-культурной и админист- ративно-политической сферах государственного управления.

Рассматривая сформировавшуюся в России систему органов обеспечения безопасности, следует отметить, что далеко не все органы исполнительной власти, подведомственные Президенту РФ, обеспечивают подавляющее большинство видов общественной безопасности. К примеру, экологическая безопасность обеспечивается в основном в рамках деятельности Минприроды России и под- чиненных ему контрольно-надзорных органов, а ими руководит не Президент РФ, а Правительство РФ. В подчинении же Президента РФ находятся органы исполнительной власти, выполняющие зада- чи в рамках тех приоритетов национальной безопасности, которые определены п. 23 Стратегии национальной безопасности, — национальная оборона, государственная и общественная безопасность.

Обширными полномочиями в области обеспечения безопасности обладает Федеральная служба безопасности, статус и компетенция органов которой определены Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. ¹ 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Так как ФСБ России обладает наиболее обширными полномочиями в сфере безопасности государства и общества, рассмотрим ее компетенцию подробнее. Федеральная служба безопасности определяется Законом о ФСБ как единая централизованная система органов Феде-

98

ральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности РФ. Руководство деятельностью службы осуществляется Президентом РФ. Управление службой осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности через указанный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности назнача- ется на должность и освобождается от должности тоже Президентом РФ. Направления деятельности органов Федеральной службы безопасности определяются федеральным законодательством. Органы ФСБ России обязаны:

ξинформировать Президента РФ, Председателя Правительства РФ и по их поручениям федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности;

ξвыявлять, предупреждать, пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленную на нанесение ущерба безопасности;

ξобеспечивать в пределах своих полномочий безопасность в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских формированиях, их органах управления и в органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, таможенных органах и органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

ξобеспечивать безопасность объектов оборонного комплекса, атомной энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратеги- ческих объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;

ξобеспечивать безопасность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

ξучаствовать в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; в установленном порядке осуществлять меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну;

ξпроводить во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области внешней разведки мероприятия

99

по обеспечению безопасности учреждений и граждан Российской Федерации за ее пределами;

ξосуществлять меры по обеспечению защиты и охраны Государственной границы РФ, защиты и охраны экономических и иных законных интересов РФ в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, а также меры по государственному контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов, в том числе меры по контролю за судами, осуществляющими рыболовство в отношении трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в открытом море, в соответствии с международными договорами и (или) законодательством РФ;

ξучаствовать совместно с другими государственными органами в обеспечении безопасности проводимых на территории РФ

общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий.

Следует заметить, что это далеко не полный перечень прав органов ФСБ России, причем в Законе о ФСБ он сформулирован как открытый. Использование органами Федеральной службы безопасности предоставленных им прав для выполнения обязанностей, не предусмотренных федеральными законами, не допускается.

Министерство внутренних дел России1 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере внутренних дел. МВД осуществляет следующие, имеющие наибольшее отношение к рассматриваемой сфере, полномочия:

ξформирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности;

ξразрабатывает и осуществляет меры по реализации государственной политики в сфере внутренних дел;

ξобеспечивает разработку и реализацию государственных программ в сфере внутренних дел;

ξразрабатывает и принимает меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению;

ξорганизует и проводит мероприятия по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественных местах;

ξорганизует и осуществляет оперативно-разыскную деятельность;

1 Óêàç Президента РФ от 1 марта 2011 г. ¹ 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. ¹ 10. Ст. 1334.

100