Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

сти» и др. В юридической литературе о понятии общественной безопасности высказаны различные взгляды. В связи с этим анализ ведущихся в научной литературе дискуссий говорит о том, что не выработан единый подход к пониманию общественной безопасности. Тем более отсутствует понимание того, что общественная безопасность является объектом именно административно-правового регулирования.

В административно-правовой литературе общественная безопасность в литературе в основном определяется как вид национальной безопасности1.

По мнению А.И. Сапожникова, для урегулирования общественной безопасности в сфере административно-правового регулирования необходим особый административно-правовой режим создания и деятельности органов государства, использующих разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социальнообъективных и правовых способов обеспечения общественной безопасности2.

А.А. Кармолицкий представляет общественную безопасность как объект административно-правового регулирования в качестве «системы отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества»3; П.Г. Городецкий — как «установленный законом режим общественной жизни, обеспечивающий нормальное функционирование государственных и муниципальных органов, организаций, независимо от форм собственности, формирования гражданского общества, отдельных граждан и их объединений»4. При таком подходе существует опасность трактовки общественной безопасности слишком широко, поскольку термин «общественный» охватывает своим содержанием всю совокупность социальных явлений. С точки зрения этимологии такое понимание верно, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью.

1Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; Редкоус В.М. Административно-правовое обеспече- ние национальной безопасности в государствах-участниках Содружества Независимых Государств; Дугенец А.С. Рец. на дис. В.М. Редкоуса «Административноправовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств» // Административное право и процесс. 2012. ¹ 6. С. 70—73.

2Сапожников А.И. Административно-правовой режим общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

3Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. Часть первая. М.: Зерцало, 2011. С. 459.

4Городецкий П.Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001.

53

В административно-правовой литературе, где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при неправильном пользовании ими, имеет место, как правило, иной подход. Так, Л.Л. Попов трактует общественную безопасность как «систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо по другим чрезвычайным обстоятельствам социального или техногенного характера»1. Но это не сама общественная безопасность, а ее обеспечение, т.е. деятельность различных субъектов.

По мнению В.В. Денисенко, общественная безопасность в ад- министративно-правовой сфере — это система общественных отношений, регулируемых специальными технико-юридическими нормами в целях обеспечения нормального функционирования учреждений, предприятий, организаций, предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей2.

Такой подход находит применение в отдельных сферах админи- стративно-правового регулирования общественной безопасности. В частности, ФЗ от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности» определяет транспортную безопасность как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, а ее обеспечение — как реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства»3.

Выделяемый прием административно-правового регулирования общественной безопасности, по сути, находит также свое выражение в следующих законодательных дефинициях: промышленной безопасности опасных производственных объектов, которую законодатель признает как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий»4; пожарной

1Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2010. С. 689.

2Денисенко В.В. Определение и содержание понятия «оперативная обстановка» // Административное право и процесс. 2006. ¹ 2.

3Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. ¹ 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. ¹ 7. Ст. 837.

4Ñì.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. ¹ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. ¹ 30. Ст. 3588.

54

безопасности — «состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров»1; радиационной безопасности населения — «состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения»2; безопасности дорожного движения — «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, и других видов безопасности населения и общества, составляющих общественную безопасность»3.

Созвучно с законодательными подходами Б.Ф. Калачев, П.Н. Кобец понимают общественную безопасность как «отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства от опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, неконтролируемой миграцией, стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными особыми обстоятельствами»4.

Рассматривая общественную безопасность как объект админи- стративно-правового регулирования, следует поддержать научную позицию А.М. Воронова, который предлагает рассматривать общественную безопасность в общеюридическом смысле как «правовое состояние защищенности личности и общества от факторов, создающих потенциальную и реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, выраженных, в ча- стности, в общественно опасных действиях (бездействии) и охраняемых системой норм административного, информационного, уголовного, экологического и других отраслей права». При этом автор отмечает, что в управленческом, административноправовом и информационно-правовом смыслах общественную безопасность можно интерпретировать как «состояние защищенности нормами административного и информационного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их

1Ñì.: ÔÇ от 21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1995. ¹ 35. Ст. 3503.

2Ñì.: ÔÇ от 9 января 1996. ¹ З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 141.

3Ñì.: ÔÇ от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. ¹ 50. Ст. 4873.

4Калачев Б.Ф., Кобец П.Н. Проблемы борьбы с преступностью в системе обеспе- чения внутренней безопасности Российской Федерации. М.: ВНИИ МВД России, 2006.

55

прав, свобод и законных интересов»1 и т.д. С нашей точки зрения, это правильный подход.

Но очевидно, что сфера общественной безопасности в более широком аспекте как объект административно-правового регулирования выходит за рамки чрезвычайных обстоятельств природного, социального или техногенного характера.

Несмотря на все многообразие приведенных выше администра- тивно-правовых конструкций общественной безопасности, специфика ее направленности, широкое использование в уголовном и административном праве обусловливают целесообразность разработки определения указанной категории с учетом современных реалий и правовых основ в сфере безопасности.

С учетом разработанного ранее комплексного правового понятия общественной безопасности следует выделить некоторые составляющие ее категории как объекта административно-правового регулирования..

Прежде всего, это основные объекты общественной безопасности, в том числе:

ξличность: ее права и свободы, ее жизненно важные интересы, удовлетворение которых обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности в обществе;

ξобщество: его материальные и духовные ценности, обеспечи- вающие социальную и общественную стабильность;

ξширокий круг источников угроз общественной безопасности, в том числе и выделенных в Стратегии общественной безопасности в Российской федерации.

Одной из основных составляющих обеспечения общественной безопасности, на наш взгляд, является противодействие угрозам безопасности, но вместе с тем понятие угроз и их виды четко не определены. В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» термин «угроза» лишь используется, но определение и содержание угрозы не раскрываются. Лингвисты определяют угрозу как опасность, возможность возникновения чего-либо неприятного, тяжкого2, как возможность опасности3.

Полагаем, что применительно в сфере общественной безопасности угроза может рассматриваться как реальная опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства, выте-

1Воронов А.М. Общественная безопасность: административные и информацион- но-правовые проблемы обеспечения и организации управления. М., 2004. С. 35; Îí æå. Проблемы теории и практики обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 31.

2Ушаков Д.Н. Толковый словарь русского языка. М.: ВЕЧЕ: Мир книги, 2001. Т. 3.

3Лопатин В.В., Лопатина Л.В. Русский толковый словарь. М.: Русский язык, 2001.

56

кающая или обусловленная определенным административно-пра- вовым поведением (действием или бедействием) субъектов отношений общественной безопасности или иными процессами. Указанный подход не противоречит определению национальной угрозы как «прямой и косвенной возможности нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчи- вому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства», данному в Стратегии национальной безопасности.

По мнению Л.Л. Попова, в целом разделяемого нами, признаки угрозы общественной безопасности в сфере административноправового регулирования неизбежно возникают при стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоятельствах. Реальную угрозу общественной безопасности представляют криминогенные факторы, преступность, дорожно-транспортные происшествия, аварии, катастрофы, выпуск на линию неисправных транспортных средств, управление транспортными средствами в алкогольном или наркотическом опьянении, незащищенность личности, имущества от пожаров и др.1.

Но безусловно, столь широкий перечень действий, бездействия или процессов, создающих угрозу обществу, не исчерпывает всего многогранного спектра условий, способствующих проявлению угроз общественной безопасности. Для конкретизации указанных угроз необходима определенная их классификация, что особенно актуально для предупреждения возможных угроз или минимизации их последствий. Вместе с тем у специалистов в сфере безопасности отсутствует единый подход к классификации угроз безопасности в административно-правовой сфере. В основном он определяется сферой соответствующего предмета исследования.

Стратегия национальной безопасности определяет некоторые источники угроз в сфере общественной безопасности, что, безусловно, не исчерпывает всего многогранного спектра современных угроз общественной безопасности. Анализ указанной Стратегии, законодательных и иных правовых актов в сфере безопасности, на- учных источников по рассматриваемой проблеме дает возможность выделить отдельные виды угроз общественной безопасности, оказывающих негативное влияние на обеспечение безопасности населения и общества. В их числе:

ξтерроризм, который во всех его формах и проявлениях, в том числе и во взаимодействии с международным терроризмом, в течение последних двадцати лет держит в напряжении российское общество, создает в ряде регионов страны атмосферу

1 Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд. М.: МГЮА, 2005.

57

беззащитности населения, утраты веры в возможность и желание институтов власти обеспечить правопорядок, в действенность и эффективность политики по устранению условий, способствующих его расширению;

ξразличного рода экстремизм, ставший в последние годы формой проявления ультранационалистических, сепаратистских, межнациональных взглядов и отношений, угрозой целостности России, дестабилизации обстановки в стране;

ξугроза экологической катастрофы, в том числе в связи с большим объемом находящихся на территории страны хими- ческих, бактериологических, ядерных, радиологических и иных подобных материалов, срок хранения которых уже истек или заканчивается в ближайшие годы;

ξугроза техногенных и природных катастроф, вызванная катастрофически высоким уровнем подлежащих выводу из эксплуатации из-за изношенности многих опасных промышленных объектов и установок, транспортных средств (прежде всего, авиации, морских и речных судов), неудовлетворительным техническим состоянием десятков тысяч гидросооружений, различных защитных сооружений (дамб, опорных стенок), изменением климата и т.д.;

ξнаркомания, злоупотребление алкоголем, организованная и транснациональная преступность, незаконная миграция, всепоглощающая коррупция и многие иные угрозы.

С позиции проводимого исследования общественная безопасность как объект административно-правового обеспечения можно определить как урегулированное административно-правовыми нормами состояние защищенности материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, других законных интересов общества, предусмотренных Конституцией РФ и текущим законодательством, от противоправных деяний, вредоносных явлений техногенного и природного характера, других факторов и условий, создающих угрозу данным правам и законным интересам,

Соответственно административно-правовое обеспечение общественной безопасности может быть определено как регламентированная нормами административного права деятельность наделенных властными полномочиями государственных органов и должностных лиц по прогнозированию, предотвращению, локализации и ликвидации условий и факторов внешних и внутренних угроз (общественно опасных деяний, стихийных бедствий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций), создающих потенциальную и/или реальную опасность материальным и духовным ценностям, составляю-

58

щим основу организации социальных групп и общения людей, конституционным правам и свободам человека и гражданина, другим законным интересам общества, предусмотренным Конституцией РФ и текущим законодательством, достигаемое применением системы административно-правовых мер, адекватных этим угрозам, а также гарантированной реализации и защиты этих интересов, обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности, их устойчивого прогрессивного развития.

2.2. ŧƆŹƈżƄżƅƅƕż ƇƈƆŸƃżƄƕ ƈŷžƈŷŸƆƊƂſ ƊżƆƈżƊſƏżƉƂſƍ ƆƉƅƆŹ ŷŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆ-ƇƈŷŹƆŹƆźƆ ƆŸżƉƇżƏżƅſƙ ƆŸƑżƉƊŹżƅƅƆƁ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ

Ź ŦƆƉƉſƁƉƂƆƁ ũżŻżƈŷƎſſ

Термины «правовое обеспечение», «организационное обеспече- ние», «административно-правовое обеспечение» сегодня все больше находят применение в научных исследованиях ученых-юристов1. Данные термины применяются также в научных исследованиях различных видов безопасности2. Так, например, Н.И. Рыжак отмечает, что «правовое обеспечение национальной безопасности — исклю- чительно сложная категория»3. Определение административноправового обеспечения дается через слово «обеспечение». Лексиче- ское значение слова «обеспечение» производно от слова «обеспе- чить», что в русском языке значит: «1) снабдить чем-нибудь в нуж-

1См., например: Кардашевский В.В. Административно-правовое и организационное обеспечение исполнения управленческих решений штабными подразделениями органов внутренних дел (по материалам Главного управления внутренних дел г. Москвы): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.; Хабриева Т.Я., Ноздра- чев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 11; Àíäð³éêî Î.Ô. Правове забезпечення процедур державного контролю у сфер³ виконавчоп влади: зб³рник наукових праць УАДУ при Президентов³ Украпни / За заг. ред. В.I. Лугового, В.М. Князева. Кипв: Вид-во УАДУ, 1999. Вип. 2: у 2 ч. Ч. 2. С. 297—302; и др.

2Беров Р.В., Лаптинсая С.В. Теоретические проблемы правового обеспечения экономической безопасности государства. М., 2009; Кисляковский А.В. Админист- ративно-правовое обеспечение информационной безопасности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Редкоус В.М. Особенности административноправового обеспечения национальной безопасности в современных условиях // Закон и право. 2010. ¹ 8. С. 107—110; Щербаков Д.А. Правовое обеспечение пограничной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005; и др.

3Рыжак Н.И. Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография. 2-е изд. М., 2000. С. 117.

59

ном количестве…; 2) предоставить достаточные материальные средства к жизни…; 3) сделать вполне возможным, действительным, реально выполнимым; 3) оградить, охранить кого (что) от кого (че- го)…»1. Анализ слов «обеспечение», «обеспечить» позволяет сделать вывод, что термин «обеспечение» обладает определенными характеристиками: выражается в определенной связи между субъектом обеспечения (т.е. тем, кто обеспечивает) и объектом (т.е. тем, кого (что) обеспечивают). Обеспечение является самостоятельным видом деятельности, имеющим цель, задачи, принципы, субъектный состав, формы и методы осуществления, и способствует осуществлению иных видов деятельности. Рассматриваемое понятие тяготеет к термину «гарантии», которое в русском языке означает «ручательство, порука в чем-либо, обеспечение»2. Оно обладает способностью охранять (ограждать) объект обеспечения от наступления определенных последствий, в том числе и неблагоприятных. Важность самой связи между субъектом обеспечения и объектом обеспечения, а также возникающих при этом общественных отношений для государства и общества приводит к тому, что эта связь приобретает нормативноправовой характер, а соответствующие отношения подлежат норма- тивно-правовому регулированию и становятся правовыми3.

Рассмотрим опыт нормативного закрепления понятий «обеспе- чение», «правовое обеспечение», «административно-правовое обеспечение». В Конституции РФ4 понятие «правовое обеспечение» не используется, а само слово «обеспечение» употребляется в различ- ных словосочетаниях, многие из которых непосредственно связаны с национальной безопасностью страны, например: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4); «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55); «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов

1Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. М.: Азбуковник, 1999. С. 427.

2Òàì æå. Ñ. 126.

3Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.

4Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. ¹ 4. Ст. 445.

60