Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

ствующем в сфере безопасности законодательстве существует и другая проблема — одновременное использование законодателем ряда близких по содержанию терминов без раскрытия их содержания. Например, законодатель использует термины «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «общественная безопасность» и др., но не дает их ясных и точных определений, раскрывающих их юридическую взаимосвязь и содержание. Подобное положение приводит к тому, что при на- учном анализе понятий безопасности более низкого порядка исследователь неизбежно сталкивается с трудностями классификации безопасности на отдельные виды. Без уточнения содержания и, главное, без построения иерархии таких терминов, как «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «общественная безопасность», невозможно на достаточно высоком научном уровне исследовать механизм нормативноправового регулирования и обеспечения безопасности.

Как отмечалось ранее, безопасность отождествлялась законодателем в Законе РФ «О безопасности» с состоянием защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В Федеральном законе «О безопасности» приведенная дефиниция, к сожалению, утрачена. Вместе с тем понятие безопасности, закрепленное в Законе РФ «О безопасности», до настоящего времени является исходным для нормативноправового регулирования многих видов безопасности, предусмотренных действующим федеральным законодательством (безопасность дорожного движения1, радиационная безопасность2, пожарная безопасность3, промышленная безопасность4 è äð.).

С учетом вскрытых выше недостатков отечественного законодательства, регулирующего отношения безопасности, ученые-юристы предлагают самые разнообразные социально-правовые дефиниции безопасности и отдельных ее видов.

Так, например, С.В. Степашин определяет безопасность как «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установле-

1ÔÇ от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. ¹ 50. Ст. 4873.

2ÔÇ от 9 января 1996 г. ¹ 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. ¹ 3. Ст. 141.

3ÔÇ от 21 декабря 1994 г. ¹ 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. ¹ 35. Ст. 3649.

4ÔÇ от 21 июля 1997 г. ¹ 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ.1997. ¹ 30. Ст. 3588.

11

ний, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленными инновациями в ней и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемой функционирование»1.

П.В. Дихтиевский приходит к выводу, что под термином «безопасность» следует понимать полное отсутствие опасности для ка- кого-то явления со стороны кого-либо или чего-либо, т.е. такое состояние, когда полностью исключена опасность любого вида. Безопасность, по мнению автора, включает спокойствие, надежность, уверенность и сохранность2.

А.И. Стахов рассматривает безопасность как элемент правовой системы Российской Федерации, взаимосвязанный с техногенными

èприродными источниками опасности. С точки зрения данного автора, безопасность представляет собой самостоятельную сферу правовой охраны и защиты конституционных и иных законных интересов личности, общества, государства и нации, которая обусловлена создающими высокую вероятность причинения вреда данным интересам формально определенными физическими, химическими

èбиологическими проявлениями и действиями природной среды и техногенной системы (вредоносными природными и техногенными факторами окружающей среды), связанными с правонарушениями

èюридическими казусами, а также с подлежащими официальной оценке со стороны государства (санкционируемыми и контролируемыми государством) действиями (деятельностью) физических и юридических лиц по использованию на законных основаниях и по назначению предметов, явлений и процессов — материальных носителей указанных вредоносных проявлений и действий или, иначе, техногенных и природных источников опасности конституционным

èиным законным интересам3.

По мнению В.Ф. Молчановского, разделяемого нами, «безопасность» отражает, с одной стороны, состояние (жизненность) системы, с другой — совокупность специальных мер по сохранению целостности, относительной самостоятельности и устойчивости социальной системы»4. Другими словами, безопасность понимается как

1Степашин С.В. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы): Монография. СПб., 1994. С. 23.

2Дихтиевский П.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 13.

3Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации.

4Молчановский В.Ф. Безопасность — атрибут социальной системы // Анализ систем на пороге XXI в.: теория и практика: Материалы междунар. конф. М., 1997. Т. 4, кн. 1. С. 170.

12

атрибутивный признак общества, государства и личности. Она связана с устойчивым развитием современного общества.

Следует также согласиться с мнением ученых, рассматривающих безопасность как результат практической деятельности, подразумевающей активность людей, общества, государства, мирового сообщества, направленную на выявление (изучение), предупреждение, ослабление, устранение (ликвидацию) и отражение опасностей и угроз, способных погубить их, лишить фундаментальных материальных и духовных ценностей, нанести неприемлемый (недопустимый объективно и субъективно) ущерб, закрыть путь для прогрессивного развития1. Подобная деятельность, на наш взгляд, должна осуществляться социальной системой, которая включает в себя определенные органы и организации. Эти социальные институты должны использовать соответствующие научные теории, доктрины, средства, способы и методы.

Вскрывая социально-правовую природу общественной безопасности, нельзя не отметить, что в этимологическом смысле безопасность означает «положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь либо чему-нибудь» или, иначе, «отсутствие опасности, сохранность, надежность». При этом опасность в общем смысле определяется как «возможность, угроза чемунибудь опасного», т.е. «способного вызвать, причинить какойнибудь вред, несчастье». С нашей точки зрения, под опасностью следует понимать действия и/или намерения одних субъектов против других, являющиеся целенаправленными и враждебными, и негативные результаты деятельности, не имеющей таких намерений (ошибки, халатность и т.д.), риск, вызов, стихийные бедствия, оценку явлений с позиции возможных отрицательных результатов, предчувствие вредных событий для индивидов и природной среды. Говоря иначе, опасность — возможные или реальные явления, события и процессы, способные уничтожить тех или иных субъектов (личность, социальную группу, народ, государство и т.д.) или же важные для людей объекты или природные ценности или нанести им ущерб, вызвать деградацию, закрыть путь к развитию.

Исследователи юридического содержания безопасности справедливо подразделяют ее на самые разнообразные виды. Например, ученые-юристы выделяют политическую безопасность, экономиче-

1 См., например: Серебрянников В.В., Дерюгин Ю.И., Ефимов Н.Н., Ковалев В.И.

Безопасность России и армия. М., 1995. С. 63.

13

скую безопасность, финансовую безопасность, продовольственную безопасность (продовольственные войны), информационную безопасность и т.д.1.

Достаточно широкое ранжирование безопасности на отдельные виды, используемое в отечественной науке и нормотворчестве, порождает необходимость разработки специальных классификаторов, позволяющих определить особенности механизма нормативноправового регулирования того или иного вида безопасности.

С точки зрения ученых-юристов, изучавших проблемы обеспе- чения безопасности, в основу деления общественной безопасности на различные виды положен круг и характер общественных отношений, складывающихся в той или иной сфере жизнедеятельности2. В связи с этим научно-практический интерес вызывает выделение с структуре безопасности структурно-обособленных субъектных, предметных, функциональных и ситуационных сфер, предложенное

1Ñì.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007; Духно Н.А., Васильев Ф.П. Совершенствование обеспече- ния безопасности на транспорте в рамках требований Президента России и пути их разрешения // Транспортное право. 2011. ¹ 3. С. 4—11; Майоров В.И. Вопросы безопасности человека в российском и международном праве // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всерос. науч.- практ. конф., посвящ. 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. М.: РУДН, 2011. C. 92—110; Писаревский Е.Л. Актуальные вопросы административно-правового обеспечения безопасности туризма // Юридический мир. 2011. ¹ 9. С. 35—41; Платонов Ю.Н. Экологическая компонента национальной безопасности России // Журнал российского права. 2011. ¹ 8. С. 26—33; Редкоус В.М. К вопросу о правовом регулировании демографической безопасности в России и государствах — участниках СНГ // Аграрное и земельное право. 2009. ¹ 4 (52). С. 45—52; Îí æå. К вопросу о законодательном обеспечении экологической безопасности в государствах — участниках СНГ // Аграрное и земельное право. 2009. ¹ 5 (53). С. 65—73; Харабет К.В. Некоторые вопросы разработки концепции антинаркотической безопасности // Наркоконтроль. 2011. ¹ 4. С. 23—25; Арзамасцев Н.И. Административно-правовое обеспечение органами внутренних дел общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях техногенного характера: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; Гольтяпина И.Ю. Административ- но-правовые средства обеспечения информационной безопасности в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2008; Дубенко О.И. Административно-правовой механизм обеспечения безопасности личности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ирпень: Нац. ун-т гос. налог. службы Украины, 2009; Лисицына Е.В. Теория и практика административно-правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Симоненко Д.А. Криминологическая безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

2Ñì.: Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в сфере обеспечения общественной безопасности. М., 2003. С. 12.

14

А.И. Стаховым1. В частности, автор, на наш взгляд, обоснованно выделяет личную, общественную, государственную и национальную безопасность, признавая в качестве классификационного критерия личность, общество, государство и нацию как формально определенных носителей административно охраняемых конституционных и иных законных интересов2. Дифференциацию видов безопасности, на наш взгляд, логично также провести по предметноохранительному признаку: если предметом охраны является состояние экономического развития, то можно согласиться с исследователями, выделяющими экономическую безопасность3, если информационные ресурсы — то информационную безопасность4 и т.д. Описанный прием используется не только в юридической науке, но также в нормотворчестве5. Уровень осознания людьми своей защищенности стал для В.А. Плешакова критерием выделения криминологической безопасности, которая отражает объективное состояние защищенности жизненно важных и иных существенных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств и угроз таких посягательств, порождаемых различного рода криминогенными факторами (явлениями и процессами)6.

Перечень других видов безопасности, выделяемых юридической наукой и в нормотворчестве, можно продолжить. Между тем при наличии разнообразных доктринальных правовых понятий безопасности, а также широкого множества видов безопасности, регулируемых правом, следует подчеркнуть, что в Законе РФ «О безопас-

1Ñì.: Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права. С. 35—42.

2Òàì æå. Ñ. 35—36.

3См., например: Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. ¹ 12; Гончаров В.В. Экономическая безопасность Российского государства как перспективный приоритетный национальный проект // Российский следователь. 2010. ¹ 8; Редкоус В.М. Проблемы определения понятия экономической безопасности и его нормативного закрепления в законодательствах государств СНГ // Аграрное и земельное право. 2009. ¹ 8 (56).

4См., например: Мартиросян Т.А. Правовое обеспечение информационной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Федотова О.А. Административно-правовое обеспечение информационной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

5Ñì.: Óêàç Президента РФ от 29 апреля 1996 г. ¹ 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» // СЗ РФ. 1996. ¹ 18. Ст. 2117.

6Ñì.: Плешаков В.А. Криминологическая безопасность и ее обеспечение в сфере взаимоотношения организованной преступности и преступности несовершеннолетних: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 15.

15

ности», нормах федеральных законов, регулирующих отдельные виды безопасности1, а также Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»2 справедливо устанавливается взаимосвязь безопасности с такой специальной категорией, как «угроза безопасности». В Законе РФ «О безопасности» под угрозой безопасности понимается «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства»3. В Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. ¹ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» выделяются такие виды угроз безопасности, как «угрозы национальной безопасности», под которыми понимается «прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства». В Концепции общественной безопасности, утвержденной Президентом РФ 21 ноября 2013 г., используется понятие угрозы общественной безопасности, под которой понимается «прямая или косвенная возможность нанесения ущерба жизни и здоровью че- ловека и гражданина, его конституционным правам и свободам, критически важным объектам инфраструктуры Российской Федерации и жизнеобеспечения населения».

Мы разделяем выделенные приемы нормотворчества и считаем, что правовое понятие безопасности необходимо связать с защищенностью от факторов и условий, создающих угрозу законным интересам государства, общества и личности. В связи с этим, если говорить о взаимосвязи государства с правовым понятием безопасности, логично сделать акцент на защищенности конституционных основ государства, важнейших его устоев, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, иных законных интересов. Взаимосвязь общества и безопасности, на наш взгляд, проявляется в защищенности материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, иных законных интересов общества. Безопасность личности выражается в защищенности конституционных прав и свобод человека и гражданина, иных законных интересов личности.

1См., например: ÔÇ от 9 февраля 2007 г. ¹ 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. ¹ 7. Ст. 837.

2ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 20. Ñò. 2444.

3Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Российская газета. 1992. 1992. ¹ 103. 6 мая.

16

Обобщая сказанное, исходное правовое понятие безопасности можно сформулировать как состояние защищенности конституционных основ государства, важнейших его устоев, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, иных законных интересов государства, общества, личности от факторов и условий, создающих угрозу данным интересам.

Из анализа предложенного определения следует отметить, что «безопасность» связана с ее субъектами (государством, обществом, личностью). В связи с этим необходимо, прежде всего, рассматривать государственную, общественную и личную безопасность в ка- честве системы специальных взаимосвязанных правовых категорий.

При таком подходе государственная безопасность как правовая категория, на наш взгляд, означает состояние защищенности основ государства, важнейших его устоев, конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, других интересов государства, прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством, от факторов и условий, создающих угрозу данным интересам.

Объектами государственной безопасности следует считать конституционные основы существования и деятельности государства: конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность, другие законные интересы Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, которые позволяют прогрессивно развиваться Российскому государству.

В современных условиях для государственной безопасности в России явную и скрытую угрозу несут не столько внешние, сколько внутренние факторы, которые необходимо учитывать при формировании концепции обеспечения государственной безопасности. Сегодня такими факторами являются: неоправданно медленное повышение уровня и качества жизни; дальнейшее расслоение общества на бедных и богатых; безработица; разрушение интеллектуального потенциала; вынужденная миграция русскоязычного населения из стран СНГ; отчуждение власти от народа; тотальная криминализация общественных отношений; повышение удельного веса девиантного поведения; высокий уровень коррупции; непрекращающийся спад производства; состояние стагнации аграрного сектора; разрушение основ духовной жизни; упадок науки, образования и культуры; ослабление военной мощи; кризис в социальной сфере; иные негативные явления в различных сферах жиз-

17

недеятельности государства и общества1. Без решения этих проблем не может быть достигнуто безопасное сосуществование и национальное согласие.

Общественная безопасность как правовая категория, в свою очередь, может быть рассмотрена в качестве состояния защищенности материальных и духовных ценностей, составляющих основу организации социальных групп и общения людей, конституционных прав и свобод человека и гражданина, разнообразных институтов общества, других законных интересов общества от факторов и условий, создающих угрозу данным интересам.

Общество, его материальные и духовные ценности, которые являются основой организации социальных групп и общения людей, выступают объектами общественной безопасности. Создание нормальных условий развития разнообразных институтов общества, подразумевающего наличие стабильной экономики, технического прогресса, благоприятной окружающей среды, преемственности поколений, выражающейся в поддержании культурных традиций, эстетического воспитания, позволяют прогрессивно развиваться российскому обществу в целом.

Личная безопасность как правовая категория, на наш взгляд, означает состояние защищенности прав и свобод человека и гражданина, а также иных благ и ценностей, предусмотренных Конституцией РФ и текущим законодательством, от факторов и условий, создающих угрозу данным интересам. Объектами личной безопасности являются человек, его права и свободы, предусмотренные Конституцией РФ и детализированные в нормах отечественного законодательства, которые позволяют прогрессивно развиваться каждой личности.

Проведенное выше сопоставимо с субъектами безопасности. Разграничение государственной, общественной и личной безопасности как специальных правовых категорий является условным, так как между данными видами безопасности существует очень тесная взаимосвязь, которая приводит, по сути, к их переплетению, соче- танию и интеграции.

Так, например, в «Юридическом энциклопедическом словаре» общественная безопасность определяется как «система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отноше-

1 Гирько С.И. Об особенностях концептуальных подходов к созданию теории общественной безопасности и стратегии правоохранительной деятельности по обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации: актуальные проблемы и основные гипотезы. МВД России.

18

ния в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий»1.

Отдельные исследователи в качестве объектов общественной безопасности признают: права, свободы, законные интересы личности; ее жизнь и здоровье; материальные интересы; деятельность членов общества и их повседневную жизнь; материальные и духовные ценности общества; конституционный строй государства2.

В.П. Тихий представляет общественную безопасность как состояние общественных отношений, предупреждающее угрозу при- чинения им вреда и обеспечивающее тем самым их нормальное функционирование3. А такое состояние может быть достигнуто, только если обеспечивается безопасность не только жизни и здоровья индивида (коллектива), но и элементов, составляющих их достойную жизнедеятельность4. И.И. Веремеенко отмечает, что общественная безопасность — это безопасность всех основных компонентов отдельной личности или коллектива, которые представляют собой некую совокупную ценность, охраняемую моральными и правовыми нормами5.

И.А. Макарычев определяет понятие «общественная безопасность» как «состояние защищенности нормами права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности, общества и государства, безопасного функционирования органов государственной и муниципальной власти, общественных организаций (объединений) и граждан, а

1Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 204.

2Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ

ÐÔ. 2011. ¹ 1. Ñò. 2; Хамхоев Б.Т. Проблемы определения общественной безопасности // Административное право и процесс. 2011. ¹ 7. С. 40—42; Петров И.В. Проблема системы основных понятий и терминов в сфере безопасности и оперативно-розыскной деятельности // Военно-юридический журнал. 2011. ¹ 11. С. 14—18; Недосекова Е.С. К вопросу об объектах безопасности // Административное и муниципальное право. 2011. ¹ 9. С. 48—51; Мансуров Г.З. Законодательство о безопасности: некоторые проблемы дальнейшего совершенствования // Безопасность бизнеса. 2011. ¹ 3. С. 10—13; Карпович О.Г. Категория «безопасность» в общественном сознании. Современные тенденции // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. ¹ 2. С. 13—15.

3См., например: Тихий В.П. Уголовно-правовая охрана общественной безопасности: Дис. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1981. С. 23.

4Ñì.: Гришаев П.И. Преступления против общественной безопасности и общественного порядка. М., 1959. С. 4.

5Ñì.: Веремеенко И.И. Сущность и понимание общественного порядка // Советское государство и право. 1982.

19

также гарантированной государством реализации их прав, свобод и законных интересов»1.

Л.Л. Попов трактует общественную безопасность как «систему общественных отношений, складывающихся в соответствии с правовыми, техническими, строительными и другими нормами при использовании объектов и предметов, представляющих повышенную опасность для людей и общества в целом, или при наступлении особых условий в связи со стихийными бедствиями либо по другим чрезвычайным обстоятельствам социального или техногенного характера»2.

Б.Т. Хамхоев отмечает, что «под общественной безопасностью следует понимать такое качественное состояние общественных отношений, при котором обеспечивается устойчивое существование общества, удовлетворение и реализация необходимых потребностей и интересов его граждан, способность к эффективному предотвращению или устранению различного рода опасностей и угроз, прогрессу и развитию. Безопасность общества, общественная безопасность включает в себя безопасность государства и безопасность личности. Общественная безопасность — неотъемлемая часть, охватывающая те общественные отношения, которые связаны с предотвращением или устранением угрозы для жизни и здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком»3.

А.П. Коренев к сфере общественной безопасности относит те общественные отношения, которые связаны с использованием объектов, представляющих повышенную опасность для общества, или наступлением стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств4.

Сравнивая приведенные выше доктринальные подходы к пониманию природы общественной безопасности, следует заметить, что трактовка сферы общественной безопасности во взаимосвязи с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности, на наш взгляд, необоснованно сужена. Представляется, что нельзя все отношения общественной безопасности сводить к тем, которые возникают в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями, а также в связи с пользованием предметами и

1Макарычев И.А. Административно-правовое обеспечение общественной безопасности органами муниципальной власти: Дис. … канд. юрид. наук. Люберцы, 2010.

2Административное право: Учебник / Под общ. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001. С. 689.

3Хамхоев Б.Т. Óêàç. ñî÷. Ñ. 40—42.

4Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. М., 1998. С. 32.

20