Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

мероприятий и научных исследований, для правильной оценки подходов к современности и к истории.

Âсвязи с этим Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ранее предлагал дополнить подобной оговоркой ст. 20.3 КОАП РФ, однако данное предложение учтено не было.

Далее, в том же УК Германии в отличие от главы 24 УК РФ предусмотрен такой состав преступления, как «восхваление или преуменьшение значения совершенных преступных деяний» (§ 140). Это деяние совершается способом, нарушающим общественное спокойствие, прежде всего на публичном собрании или в средствах массовой информации. Максимальное наказание — лишение свободы на срок до трех лет.

Включение аналогичного состава в УК РФ или в КоАП РФ могло бы побудить не только маргинальных правонарушителей, но

èтех, кто занимает видное положение в обществе, выступать в СМИ и на публичных собраниях достаточно сдержанно, не забывая о необходимости предвидеть потенциально опасные последствия своих выступлений.

Что касается уголовного законодательства Франции, то в интересующем нас плане примечателен сам факт наличия такого акта, как Закон от 21 января 1995 г. «О направлении и программировании политики безопасности». Он содержит как уголовно-правовые, так и административно-правовые нормы. Кроме того, он вносит изменения в ряд кодексов, в первую очередь в УПК Франции. Наличие такого рода нормативного акта в законодательстве Российской Федерации могло бы оказать позитивное влияние в дело укрепления общественной безопасности и общественного порядка в нашей стране.

Âэтом плане интересны также Закон Франции 2001 г. «О повседневной безопасности», ужесточающий меры борьбы с терроризмом, и Закон 2003 г. «О внутренней безопасности», вносящий изменения в УПК Франции в направлении расширения функций офицеров и агентов полиции и укрепления их правовых позиций в области борьбы с терроризмом и угрозами общественной безопасности внутри страны.

Âрассматриваемом аспекте привлекают внимание также некоторые положения законодательства Италии. В частности, в силу ст. 1 Закона от 1 апреля 1981 г. «Об органах обеспечения общественной безопасности» министру внутренних дел Италии в выполнении функции поддержания общественного порядка и обеспече- ния общественной безопасности содействует Комитет общественного порядка и общественной безопасности — консультативный орган, в состав которого входят глава полицейского ведомства Италии

81

(так называемого Департамента общественной безопасности), главы специализированных полицейских служб (дорожной полиции, железнодорожной полиции, пограничной полиции, иммиграционной полиции). В связи с этим стоит рассмотреть вопрос о создании в Российской Федерации аналогичного органа, который бы имел основной своей задачей координирование на федеральном уровне взаимодействия всех служб, призванных обеспечивать общественную безопасность и внутренний порядок в государстве1.

Исследуя административно-правовой статус Корпуса финансовой гвардии Италии, А.А. Касаткина установила некоторые особенности обеспечения общественной (публичной) безопасности в Италии на примере обеспечения экономической безопасности2. В Законе от 23 апреля 1959 г. «Об администрации Корпуса финансовой гвардии»3 определены основные задачи и функции Корпуса финансовой гвардии Италии (Corpo della Guardia di Finanza), его организационная структура и место в системе органов исполнительной власти Италии, порядок финансирования и материального обеспе- чения личного состава, категории военнослужащих, проходящих службу в Корпусе, и их воинские звания. В соответствии с данным Законом первоочередной задачей Корпуса финансовой гвардии Италии является защита государственных интересов в экономикофинансовой сфере4. Круг полномочий, которыми обладает Финансовая гвардия Италии, более широк по сравнению с полномочиями российской полиции.

В соответствии со ст. 1 Закона «Об администрации Корпуса финансовой гвардии» корпус «отвечает за обеспечение государственных интересов в финансовой сфере; осуществляет военнополитическую защиту границ при проведении любых военных операций; обеспечивает охрану художественных и культурных ценностей в стране; наряду с иными правоохранительными органами Италии принимает участие в охране правопорядка и обеспечении публичной безопасности в стране; осуществляет правоохранительную деятельность в территориальных водах Италии; оказывает помощь иным государственным службам в их деятельности в пределах своей компетенции»5.

1Прокуратура Российской Федерации осуществляет «координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. ¹ 168-ÔÇ).

2Касаткина А.А. Административно-правовой статус Корпуса финансовой гвардии Италии // Административное и муниципальное право. 2012. ¹ 5. С. 39—46.

3Gazzetta ufficiale della Republica Italiana. 24.04.1959. ¹ 98.

4Ministero della finanze: Circ. 8 maggio 1997. ¹ 132/5. Gazzetta ufficiale delb Republica Italiana. 17.05.1966. N 120.

5Gazzetta ufficiale delb Republica Italiana. 17.05.1966. ¹ 120.

82

Закон от 24 октября 1977 г. ¹ 801 «О контроле за деятельностью сил публичной безопасности» установил два уровня парламентского контроля за правоохранительными органами исполнительной власти: первый уровень — постоянный контроль со стороны специально созданного парламентского комитета (данный комитет состоит из восьми человек и формируется палатами парламента на основе пропорционального представительства, он имеет право требовать у спецслужб любую информацию, относящуюся к его компетенции, и обращаться с предложениями и замечаниями непосредственно к Председателю Совета министров Италии); второй уровень — периодический контроль, его суть в том, что глава правительства Италии один раз в полгода обязан представлять парламенту письменный отчет о проделанной работе в области обеспечения безопасности страны1. Закон резюмирует, что вся деятельность специальных служб в Италии по контролю за соблюдением законности внутри страны и обеспечению политического руководства государства необходимой информацией организуется и осуществляется в соответствии с ним и распоряжениями Председателя Совета министров Италии, изданными на основании данного закона.

Âсоответствии с Законом от 24 октября 1977 г. ¹ 801 для повышения эффективности деятельности спецслужб при Председателе Совета министров Италии создан специальный орган CIIS — Межминистерский комитет по информации и безопасности (ЧИИС), он возглавляется лично Председателем Совета министров Италии. Кроме главы правительства в состав ЧИИС входят: министр обороны, министр внутренних дел, министр иностранных дел, министр юстиции, министр финансов и министр промышленности. Главными задачами Комитета являются разработка стратегии государственной политики в области безопасности, а также определение основных целей деятельности специальных служб. А вот Закон от 1980 г. ¹ 15 «О срочных мерах по охране демократического порядка и общественной безопасности» позволяет в случае необходимости получать у прокурора или следственного судьи разрешение на арест или обыски по телефону. Закон от 1 апреля 1981 г. ¹ 121 «О новой системе администрации сил публичной безопасности» определил задачи и компетенцию всех видов полицейских формирований в области обеспечения публичной безопасности.

Âправовой науке и законодательстве Италии деятельность различных правоохранительных институтов исполнительной власти:

полиции публичной безопасности (государственной полиции —

1 Ñì.: Лутиис Дж. История итальянских секретных служб. М., 1989. С. 279—280.

83

PDS), Корпуса финансовой гвардии (GDF) и Корпуса карабинеров (CC) по обеспечению публичной безопасности (экономической безопасности как ее составляющей) подразделяется на два вида: судебную и административную. Судебная деятельность военнослужащих GDF заключается в оказании всемерного содействия судебным органам при установлении нарушений норм уголовного законодательства. Финансовые гвардейцы осуществляют розыск и задержание подозреваемых и передают виновных органам правосудия. Административная деятельность финансовых гвардейцев заключается в «принятии превентивных мер для того, чтобы действия частных лиц не наносили вреда обществу»1.

Определенный интерес для исследования проблем в сфере обеспечения общественной безопасности представляют так называемые стратегии национальной безопасности в зарубежных странах, и в частности «Европейские основы национальной безопасности». Европейская стратегия национальной безопасности была сформулирована в документе под названием «Безопасная Европа в обновленном мире» и представлена в Салониках 20 июля 2003 г. Европейский законодатель отказался от определения понятий «национальная безопасность», «угрозы национальной безопасности». В то же время в названном выше документе перечислены конкретные виды угроз безопасности.

Первая угроза — терроризм, который угрожает жизни и здоровью граждан, основным базовым ценностям демократического общества (открытости, толерантности). Борьба с этим явлением отвлекает на себя значительные ресурсы. Современные террористиче- ские группы отличает готовность к использованию насилия в самых крайних его проявлениях, что объясняет их стремление к обладанию оружием массового поражения. Позднее в развитие стратегии были приняты Европейская антитеррористическая стратегия и План борьбы с терроризмом (2005). Предупреждение, защита, преследование и реагирование — вот приоритетные направления деятельности государств — участников Европейского Союза в сфере борьбы с терроризмом.

В Европейской антитеррористической стратегии под предупреждением понимается воздействие на причины и условия, способствующие радикализации населения и вовлечению в террористическую деятельность. В связи с этим предполагается особое внимание уделить:

ξправовому регулированию обеспечения информационной безопасности, в том числе использования сети Интернет2;

1D’Orsi. I potere repressivo. La polizia. Milano, 1982. P. 72.

2Европейская стратегия безопасности информационного общества была принята в 2006 г.

84

водством, накоплением ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения. Наличие ядерного оружия у государств, не являющихся участниками договоров о нераспространении ядерного оружия, существенно повышает риск его применения. Биологическое оружие в силу таких его особенностей, как возможность воздействия на широкий круг целей (люди, животные, растения), отсутствие быстро применимых способов защиты, безусловно, может быть привлекательно для террористиче- ских групп. Любой из этих видов оружия может прямо или косвенно угрожать Европейскому Союзу и его интересам.

Третья угроза — слабые государства и организованная преступность. Неэффективное управление государством, социальные конфликты, незаконные вооруженные формирования — все это способствует ослаблению государственных институтов и, как следствие, усилению организованной преступности. Яркими примерами такой ситуации являются Афганистан, Сомали и Либерия.

В качестве приоритетных целей в Европейской стратегии национальной безопасности были выделены:

1) расширение зоны безопасности вокруг Европейского Союза. В документе отмечается, что политическая, экономическая стабильность в государствах, территориально граничащих со странами Европейского Союза, является чрезвычайно важным фактором для обеспечения европейской безопасности. Слабые, неэффективные правительства, высокий уровень организованной преступности — все это негативно сказывается на защищенности европейских границ. Вступление в Европейский Союз новых членов, с одной стороны, расширило зону стабильности, а с другой — приблизило общеевропейские границы к нестабильным регионам. В связи с этим предполагается осуществление деятельности по преодолению политических проблем на территории Республики Беларусь, Украины, Грузии и Молдовы. Урегулирование арабо-израильского конфликта также является важной предпосылкой для разрешения проблем на Ближнем Востоке. Государства — члены Европейского Союза уже более 20 лет принимают участие в этой работе;

2) усиление международного порядка. В мире глобальных угроз, рынков и средств массовой информации наши процветание и безопасность зависят, прежде всего, от эффективной системы многосторонних договоров. В связи с этим особое значение приобретает формирование работающей, отвечающей современным угрозам системы международных институтов, направленных на обеспечение безопасности. В сложившейся ситуации нельзя недооценивать роль Организации Объединенных Наций, Всемирной торговой организаций, международных финансовых институтов, а также Международного уголовного суда. С точки зрения авторов Стратегии, в на-

87

стоящий момент особое значение приобретает трансатлантическое сотрудничество, в том числе в форме членства в НАТО. Региональные структуры (ОБСЕ, Совет Европы, АСЕАН и др.) должны сыграть свою роль в обеспечении международной стабильности.

Состояние международного правопорядка зависит от видов политических режимов, его обеспечивающих. По мнению авторов Стратегии, наиболее предпочтительными являются демократиче- ские режимы. Эффективное государственное управление, низкий уровень коррупции, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство права на национальном уровне — вот средства, гарантирующие международную стабильность.

Представляют особый интерес стратегии национальной безопасности ряда ведущих европейских государств.

Стратегия безопасности Германии была принята в мае 2008 г. В значительной степени она представляет собой имплементацию норм Европейской стратегии национальной безопасности. В ней понятие «безопасность» не определено. Вместе с тем обозначены основные угрозы.

Первая — терроризм. По мнению авторов Стратегии, именно международный терроризм, который по своей природе принципиально отличается от терроризма 70—80-х годов прошлого века, представляет собой серьезную угрозу. Современные террористы стремятся нанести максимальный вред, уничтожить наибольшее количество людей. В мире, в котором террористы не ограничены национальными границами и высокоорганизованны, нельзя больше выделять внешнюю и внутреннюю безопасность. Противодействие предоставлению убежища террористам должно стать одной из центральных задач государственной политики Германии по обеспече- нию безопасности. Инфраструктура, как это ни парадоксально, является не только целью террористических атак, но и используется террористами для осуществления своей деятельности по всему миру. Именно поэтому в качестве задач государственной политики Германии по обеспечению безопасности были названы предупреждение террористических операций и защита инфраструктуры.

Вторая — распространение оружия массового поражения. Борьба с распространением оружия массового поражения вплоть до полного его уничтожения, недопущение его использования террористами также определены среди задач государственной политики Германии по обеспечению безопасности.

Третья — зависимость от источников сырья и энергии. По данным немецких экспертов, к 2030 г. более двух третей европейской потребности в энергоресурсах будет обеспечиваться за счет импорта, в основном из России, Северной Африки. Стихийные бедствия, терроризм, вооруженные конфликты в регионах — поставщиках

88

сырья и энергии могут оказать негативное влияние на состоянии экономической безопасности европейских стран. В связи с этим предполагается разработать национальную стратегию энергетиче- ской и сырьевой безопасности.

Четвертая — изменение климата. Данная проблема, которая имеет не только экологический и энергетический аспекты, но и представляет собой серьезную угрозу безопасности. Ближайшие последствия изменения климата совершенно очевидны: продовольственный кризис, увеличение числа лесных пожаров и повышение уровня моря. К отдаленным последствиям следует отнести вооруженные конфликты, обусловленные недостаточностью основных жизненно необходимых ресурсов: воды, земли, продовольствия.

Пятая — слабые государства. Слабые государства, с одной стороны, испытывают на себе различные угрозы, а с другой — сами являются источниками опасности для других государств. Территория таких государств становится идеальным убежищем для террористов, каналом для торговли наркотиками и людьми, местом деятельности организованной преступности. В связи с этим внешняя политика Германии должна быть направлена на поддержку слабых государств. Приходится констатировать, что интенсивность миграционных процессов будет нарастать. Правовое регулирование должно учитывать интересы как принимающих стран, стран-тран- зитеров, так и стран-доноров. Следует создавать условия, позволяющие странам — донорам миграции обеспечивать своим гражданам достаточный уровень жизни, образования. Лишь такая политика позволит справиться с незаконной миграцией.

В Стратегии сформулированы следующие направления противодействия угрозам.

1.Создание национальной, тесно связанной с другими государствами, системы эффективного устранения последствий стихийных бедствий, террористических актов, в том числе с использованием биологического, химического или ядерного оружия. Задача борьбы

ñперечисленными выше угрозами предполагает создание такой системы, при которой национальные и международные институты были бы интегрированы друг в друга, а также сотрудничали с институтами гражданского общества (некоммерческими организациями).

2.Укрепление гражданских и военных институтов для предупреждения и преодоления кризисных ситуаций за границами Германии.

3.Сотрудничество с бизнес-сообществом и научным сообществом в целях обеспечения безопасности.

4.Создание Национального Совета Безопасности в качестве органа, осуществляющего анализ ситуации, координацию деятельности и принятие решений, обеспечивающих взаимодействие всех

89

внутренних и внешних сил безопасности. Предполагается возложить на Национальный Совет Безопасности следующие функции:

ξвсесторонний и полный анализ, прогнозирование возможных угроз внутренней и внешней безопасности (значительный объем информации, поступающей из дипломатических источников, разведывательных служб, должен быть преобразован в целенаправленную внешнюю политику обеспечения безопасности);

ξкоординация действий гражданских и военных сил по предупреждению и преодолению кризисных ситуаций за границей;

ξпринятие согласованного решения о начале оборонительных действий, развертывании оборонительных сил.

Стратегия национальной безопасности Великобритании — «Безопасность во взаимозависимом мире» — была принята в марте 2008 г. Настоящий документ является первым в истории Великобритании, в котором предпринята попытка сформулировать основные цели и задачи в сфере защиты национальной безопасности. В Стратегии сформулированы следующие угрозы.

Первая — терроризм. В Стратегии указано, что Великобритания сталкивается с серьезной и продолжительной угрозой со стороны насильственных экстремистов, действующих под знаменем ислама. Несмотря на то что подобные движения не имеют серьезной поддержки среди широких слоев общественности и их попытки оправдать свои требования религиозными убеждениями воспринимаются негативно, уровень террористической угрозы в настоящее время значительно возрос. Начиная с августа 2006 г. в Великобритании регулярно публикуется уровень террористической угрозы, который на протяжении двух лет оценивается как «сильный». В августе 2006 г., июне-июле 2007 г. он поднимался до высочайшего уровня — «критического». В 2012 г. во время проведения Олимпийских игр в Лондоне силы общественной безопасности были приведены в состояние повышенной готовности.

Полиция и разведывательные службы противостоят одновременно 200 группам и 2000 лиц, которые осуществляют террористи- ческую деятельность. Современный терроризм отличают новые формы и методы: суицидальный террор, значительное число жертв, применение оружия массового поражения (химического, биологи- ческого, ядерного), электронные атаки. Расследование террористи- ческих актов на территории Великобритании позволило выделить широкий международный след. Вместе с тем отсутствует единая система управления террористической деятельностью. Аль-Каида, претендовавшая на эту роль, начиная с 2001 г. находится под постоянным давлением со стороны международных вооруженных сил, разведывательных служб и полиции. Было разрушено значительное

90