Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

Важными полномочиями в области обеспечения общественной безопасности обладает полиция. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. ¹ 3-ФЗ «О полиции» устанавливает, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Основные направления деятельности полиции:

ξзащита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

ξпредупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

ξвыявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

ξрозыск лиц;

ξпроизводство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

ξобеспечение правопорядка в общественных местах;

ξобеспечение безопасности дорожного движения;

ξгосударственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

ξосуществление экспертно-криминалистической деятельности и др.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах1. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и

1 Óêàç Президента РФ от 11 июля 2004 г. ¹ 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. ¹ 28. Ст. 2882.

102

реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Федерации, Федеральную противопожарную службу Государственной противопожарной службы, войска гражданской обороны, Государственную инспекцию по маломерным судам, аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, военизированные горноспасательные части, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России, а также через представителей МЧС России в составе представительств РФ при международных организациях. Основными задачами МЧС России являются:

ξвыработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;

ξорганизация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

ξосуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России;

ξосуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвы- чайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности

людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет:

ξнадзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обо-

103

роне и пожарной безопасности, а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий;

ξруководство деятельностью Федеральной противопожарной службы, координацию деятельности всех видов пожарной охраны;

ξгосударственное регулирование пожарной безопасности при использовании атомной энергии;

ξкоординацию деятельности и взаимодействие Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов при решении задач в области гражданской обороны;

ξподдержание боевой и мобилизационной готовности органов управления, войск гражданской обороны и подразделений Федеральной противопожарной службы, а также готовности военизированных горноспасательных частей;

ξруководство созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, и контроль за созданием и деятельностью этих систем;

ξпредупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водах и в территориальном море;

ξмеры по предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности и др.

На основании указов Президента РФ органы исполнительной власти в данной области осуществляют следующие полномочия:

ξобеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

ξорганизация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

ξвведение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с этой территории, а также ограничение свободы передвижения по ней;

104

прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-испол- нительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные силы, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы РФ, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы.

Порядок применения Президентом РФ специальных экономи- ческих мер регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. ¹ 281-ФЗ «О специальных экономических мерах». Такие меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международнопротивоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющее угрозу интересам и безопасности РФ и (или) нарушающее права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.

Целями применения специальных экономических мер являются обеспечение интересов и безопасности РФ и (или) устранение или минимизация угрозы нарушений прав и свобод ее граждан. Специальные экономические меры носят временный характер и применяются независимо от других мер, направленных на защиту интересов, обеспечение безопасности РФ, а также на защиту прав и свобод ее граждан.

К специальным экономическим мерам относятся запрет на совершение действий в отношении иностранного государства и (или) иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства, и (или) возложение обязанности совершения указанных действий и иные ограничения. Реализация специальных экономических мер обязательна для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также для находящихся под российской юрисдикцией организаций и физических лиц. Специальные экономиче- ские меры не должны носить более ограничительный характер, чем это необходимо для устранения обстоятельств, послуживших основанием их применения.

106

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. ¹ 35-ФЗ «О противодействии терроризму» наделяет Президента РФ следующими нормотворческими и организационными полномочиями в сфере противодействия терроризму:

ξустановление компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом;

ξпринятие решений в установленном порядке об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных сил и подразделений специального назначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против РФ либо граждан РФ или лиц без гражданства, постоянно проживающих в РФ.

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц. Для реализации решений указанных органов могут издаваться акты (совместные акты) указанных органов, представители которых входят в состав соответствующего органа. Так, Президентом РФ 5 октября 2009 г. утверждена Концепция противодействия терроризму.

Также Президент РФ наделяется полномочиями в сфере обеспечения безопасности и иными федеральными законами1.

Следует отметить, что приведенный выше перечень полномочий Президента РФ в сфере обеспечения безопасности не является ис- черпывающим. Эти полномочия могут дополняться, поскольку и Конституция РФ, и Закон о безопасности не исключают этого.

Полномочиями в области обеспечения безопасности обладают и палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Деятельность некоторых комитетов и комиссий Совета Федерации тесно соприкасается с теми или иными вопросами обеспечения безопасности (комитеты по международным делам, делам СНГ, по промышленной политике, по природным ресурсам и охране окружающей среды и пр.). Вместе с тем образован специальный Комитет Совета Федерации ФС РФ по обороне и безопасности. Весьма об-

1 Федеральный закон от 31 мая 1996 г. ¹ 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. ¹ 23. Ст. 2750; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. ¹ 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. ¹ 5. Ст. 375; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. ¹ 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. ¹ 35. Ст. 3648.

107

ширно определен перечень вопросов ведения Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности и противодействию коррупции. Полномочия палат Федерального Собрания в области безопасности устанавливаются также и другими законами.

Большими полномочиями в области обеспечения безопасности наделено Правительство РФ. Правительство РФ является органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть, — возглавляет единую систему исполнительной власти в государстве. В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ Правительство РФ:

ξосуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности;

ξорганизует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных сил, других войск и воинских формирований;

ξобеспечивает выполнение государственных целевых программ

èпланов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

ξобеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности;

ξпринимает меры по охране Государственной границы РФ;

ξруководит гражданской обороной.

Âсфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство РФ:

ξучаствует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества

èгосударства;

ξосуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями;

ξразрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;

ξосуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.

Правительство РФ также устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства1. Ряд полномочий таких органов действительно способны

1 Óêàç Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. ¹ 22. Ст. 2754.

108

оказывать воздействие на обеспечение соответствующих аспектов безопасности.

В частности, в рамках экологической безопасности Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)1, находящаяся в ведении Минприроды России, наделена такими полномочиями, как осуществление контроля и надзора:

ξв области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

ξв области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

ξза геологическим изучением, рациональным использованием

èохраной недр;

ξза использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

ξза соблюдением законодательства РФ и международных норм

èстандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключи- тельной экономической зоне и на континентальном шельфе;

ξза рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

ξгосударственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

ξза соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

ξза использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального зна- чения;

ξза расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции.

1 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. ¹ 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. ¹ 370» // СЗ РФ. 2004. ¹ 32. Ст. 3347.

109

Росприроднадзор также утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливает нормативы на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, а также ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух, и выполняет ряд иных схожих полномочий.

Подведомственная Правительству РФ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)1 является: органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии; уполномоченным органом в области промышленной безопасности; органом государственного горного надзора; органом государственного энергетического надзора; органом государственного строительного надзора; регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности

èОбъединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Ростехнадзор самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Одним из важнейших звеньев в системе организационноправового механизма государства, которое призвано выполнять соответствующие задачи в области обеспечения безопасности, являются федеральные органы исполнительной власти, которые на практике должны реализовывать все положения нормативноправовой базы в этой области, а также, учитывая то, что одной из форм осуществления функций государства является организационная форма, осуществлять все текущие организационные вопросы, необходимые для реализации определенных правовой базой задач. Это обусловливается самой природой органов исполнительной власти — исполнять, реализовывать положения законодательного нормативного массива в соответствующей области, что предопределяет

èнаделение таких органов правом подзаконного нормотворчества.

Вообще, в науке нет единой точки зрения на критерии разграничения форм осуществления функций государства. Это, в свою очередь, порождено разными подходами к пониманию самой формы осуществления функций государства. Одни понимают под ней особые виды деятельности государственных институтов — в отличие

1 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. ¹ 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 2004. ¹ 32. Ст. 3348.

110