Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

вмешательства при выполнении задач по обеспечению безопасности и отражению опасности, если не существовало специальной нормы, дающей полиции такое право, при условии, что такое вмешательство является необходимым.

В ходе дальнейшего развития общие положения полицейского вмешательства были конкретизированы, и сегодня в науке полицейского права Германии правовые нормы, регулирующие право полиции по отражению опасности при отсутствии специальных норм, именуются «полицейская генеральная оговорка» (нем. polizeiliche Generalklausel)1. Необходимость существования генеральной оговорки обосновывается тем, что предусмотреть заранее и нормативно урегулировать все мыслимые жизненные ситуации, могущие стать предметом полицейского вмешательства, практически невозможно. В свою очередь, неурегулированность отношений в сфере полицейского права может повлечь за собой нарушение одного из важных положений — принципа эффективного отражения опасностей.

Все действующие сегодня в Германии земельные полицейские законы и законы о поддержании порядка содержат генеральную оговорку. Несмотря на некоторые различия, ее смысл и содержание состоят в том, что полиция и органы обеспечения общественного порядка и безопасности вправе на основе должностного усмотрения принимать меры по вмешательству в права и свободы граждан, когда имеется опасность либо создана помеха общественному порядку или общественной безопасности2.

Конституция Италии3, так же как и немецкая, провозглашает принцип ненарушаемости свободы личности (ст. 13). К ненарушаемым правам относятся свободу и тайну переписки и всех других видов связи (ст. 15), жилища (ст. 13). Конституция Италии устанавливает свободу инициативы в осуществлении частной хозяйственной деятельности (ст. 41). Но при этом субъекты не должны переступать пределы осуществления субъективных гражданских прав, а именно не действовать в противоречии с общественной пользой или таким образом, чтобы причинить ущерб безопасности, свободе

1Так, ч. 2 § 14 Прусского полицейского административного закона от 1 июня 1931 г. предусматривала, что «учреждения полиции должны в рамках действующих законов принимать в соответствии с должностным усмотрением меры для того, чтобы отражать опасности обществу или отдельному лицу, посредством которых создана угроза общественной безопасности и порядку...». См.: Schenke, Wolf-Ruediger. Polizei-und Ordnungsrecht. Heidelberg: Mueller, 2002. Rn. 48.

2Майле А.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 38—40.

3Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. С. 251—290.

41

или человеческому достоинству. В специальную юрисдикцию вклю- чаются проверки и осмотры жилища для охраны здоровья и обеспе- чения общественной безопасности или с экономическими и фискальными целями. Цели охраны здоровья и общественной безопасности учитываются при решении вопросов об ограничении передвижения по национальной территории (ст. 16) и запрещения мирных (без оружия) собраний в общественных местах (ст. 17). Значи- тельное внимание Конституция Италии уделяет гарантиям гражданских прав и свобод личности. Среди них можно отметить физиче- скую и моральную свободу граждан от принудительных ограниче- ний, выбора местожительства, передвижения и др.

В Конституции Италии указано, что «частная предпринимательская деятельность не может входить в противоречие с общественной пользой»1. Общие интересы и общая польза являются факторами, которые учитываются при реализации конституционно закрепленного права отчуждения частной собственности и экспроприации на возмездно-компенсационной основе (ст. 42, 43). Кроме указанных целей и общественной безопасности Основной закон Италии говорит о приоритете интересов национальной безопасности при решении вопросов, связанных с роспуском областного совета в установленных законом случаях (ст. 126).

Некоторые основополагающие законодательные акты зарубежных государств содержат нормы об ограничении субъективных гражданских прав. Так, примером относительного вмешательства в личные права является ст. 16 Конституции Италии. В соответствии с указанной статьей закон может включать пределы передвижения, проживания «в целях охраны здоровья и безопасности». Такие же ограничения закреплены в ст. 44, распространяемые на отношения частной собственности и имеющие «цель рационального использования земли и установления справедливых общественных отношений».

К ведению Федерации (п. 7, 14 ч.1 ст. 10 Конституции Австрии) относится законодательство и исполнительная деятельность по поддержанию общественного спокойствия, порядка и безопасности, включая оказание первой всесторонней помощи, но исключая деятельность местной полиции безопасности, организация федеральной полиции и федеральной жандармерии и руководство ими; регу-

1 Lucioni M. Italie / Les constitutions nationals a l’epreuve de l’Europe. Sous la direction de J.-CI. Masclet et D. Maus. P., 1993. P.167; Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп.; Кариола А. Основные права и свободы по Конституции Италии // Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 56.

42

лирование учреждения и формирования иных подразделений охраны, за исключением подразделений охраны в общинах; регулирование условий вооружения подразделений охраны и права применения оружия.

 Австрии согласно ст. 129-а Конституции независимые административные сенаты решают вопросы применения «мер быстрого полицейского реагирования». На основании предоставленных законом полномочий полицейские структуры могут действовать без соблюдения формального административного разбирательства. Административные органы при выявлении ими административных правонарушений могут применять довольно жесткие санкции вплоть до лишения свободы. Отмечая особенности законодательства Австрии, можно обратить внимание на несоответствие его ст. 5 и 6 Европейской конвенции о защите прав человека, устанавливающим гарантии при назначении уголовных наказаний только посредством решения таких дел в судебных органах1. Введение законодательных ограничений в этой стране допускается лишь в целях защиты национальной безопасности, общественного спокойствия и порядка, экономического благосостояния, борьбы с преступностью, охраны здоровья и морали и защиты прав и свобод третьих лиц.

Конституция Испании в полной мере восприняла концепцию правового государства. Например, для того чтобы проникнуть в частное жилище и тем самым нарушить право на его неприкосновенность, представители административных органов должны зару- читься специальным предписанием суда2.

При анализе Конституции Японии3 обращает на себя внимание заметное влияние англосаксонского права на конструирование нормирования дуализма и пацифизма. Основной закон запрещает злоупотребление правами и свободами, реализация которых должна происходить, согласно ст. 12, «в интересах общественного благосостояния». Поэтому личные права граждан, такие как право на жизнь, свободу и стремление к счастью, конституционно обеспечи- ваются, если их осуществление не нарушает «общественного благосостояния» (ст. 13). Анализируя положения японской Конституции и сравнивая ее с соответствующими нормативными актами других государств, можно сделать вывод, что понятие «общественное бла-

1 Хышиктуев О.В., Цыреторов С.В. Сравнительный анализ конституционноправового института достоинства личности в зарубежных государствах // Российская юстиция. 2011. ¹ 1. С. 21—23.

2Конституции зарубежных стран: Сборник / Сост. В.Н. Дубровин. С. 196—233.

3Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. В.В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. С. 363—378.

43

госостояние» во многом этимологически совпадает с категорией «общественная безопасность», употребляемой законодательством ФРГ и Италии. Примечательно, что десять статей японской Конституции посвящены личной безопасности граждан (ст. 31—40). В ст. 31—40 Конституции Японии, посвященных личной безопасности граждан, закреплено право на личную свободу от произвольного, необоснованного задержания и ареста, применения мер незаконного воздействия на лицо при производстве расследования правонарушений. К числу незыблемых прав относится право собственности (ст. 29), свободы выбора и перемены местожительства (ст. 28) в пределах поведения, не нарушающего «общественного благосостояния»1.

К конституционным актам Канады относятся: Прокламация о Конституционном акте 1982 г.; Резолюция о Конституции Канады, принятая парламентом Канады в декабре 1981 г., приложение «А»; Предлагаемый акт по просьбе сената и палаты общин Канады, приложение «В»; Конституционный акт 1982 г.; Конституционный акт 1967 г. (годы 30 и 31 правления Виктории, глава 3 с последующими изменениями) и др.

Конституционный акт 1982 г., включающий Канадскую хартию прав и свобод, представляется достаточно интересным. Можно выделить наиболее важные права личности: право свободы передвижения (п. 6 (1)), право свободы проживания (п. 6 (2)); право на жизнь, свободу и безопасность личности (п. 7); право на защиту от произвольного лишения свободы или задержания, необоснованного обыска и ареста имущества (п. 8—10); права в уголовно-правовой сфере (п. 11—14). Любой, чьи права и свободы нарушены либо отрицаются, вправе обратиться за судебной защитой (п. 24 (1)). Общественная безопасность в Канаде понимается как поддержание условий, которые необходимы для постоянного и долгосрочного повышения производительности труда и увеличения капитала и, таким образом, высокого и увеличивающегося стандарта жизни страны, включая поддержание справедливой, безопасной и динамичной деловой атмосферы, способствующей инновациям, внутренним и внешним инвестициям и постоянному экономиче- скому росту»2.

Категория безопасности в зарубежных странах также нашла свое отражение и в законодательстве о средствах массовой информации.

1Óåíî Ì. Гарантии основных прав в Японии // Российский юридический журнал. 2011. ¹ 3. С. 135—141; Амельчакова В.Н. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по обеспечению национальной безопасности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук М., 2006.

2Шершнев И.Л. Óêàç. ñî÷.; Амельчакова В.Н. Óêàç. ñî÷.

44

Шведский Акт о свободе печати определяет противозаконные высказывания или публикации против этой свободы как преступные. К ним относятся сведения, составляющие государственную тайну, государственная измена, подстрекательство к агрессии и военным действиям, мятеж, измена родине, призыв к преступлению, распространение слухов, угрожающих безопасности государства, и др. (§ 1 и 4 гл. 7). Другой шведский Закон от 27 февраля 1974 г. «О форме правления» провозглашает обязанность общества защищать право на труд, жилище, образование, а также долг содействия социальному обеспечению, безопасности и хорошим условиям жизни1.

Д.А. Бондарев и Е.А. Фирсова подвергают сравнительному анализу дефиниции «общественная безопасность» и «общественный порядок» зарубежных стран и России и на основе анализа мнения зарубежных и отечественных ученых по данной проблематике отме- чают, что по своему смысловому содержанию точки зрения отече- ственных и западноевропейских юристов на понятие «общественная безопасность» довольно близки, обоснованы единым подходом и существенно не отличаются. Однако в трактовках термина «общественная безопасность», используемых за рубежом, акцент сделан на социально-экономической сфере2.

Наряду с понятием общественной безопасности представляет интерес рассмотрение вопроса обеспечения безопасности в различ- ных странах. В связи с этим необходимо отметить, что основным международным органом обеспечения безопасности является Совет Безопасности ООН, основу которого составляют представители 15 стран. Обращает на себя внимание тот факт, что создание и функционирование данного органа имеют свою историю. Совет Безопасности впитал в себя опыт функционирования различных структур подобной направленности. Совету Безопасности ООН предшествовали проекты Дюбуа («Совет общеевропейского союза», 1306 г.), И. Подебрада («Союзный совет», 1464 г.), Э. Крюсе («Постоянный конгресс», 1623 г.), В. Пенна («Верховный совет», 1693 г.), Ш. Сен-Пьера («Совет», 1713 г.), И. Блюнчли («Союзный совет», 1876 г.), русского юриста В.Ф. Малиновского (1803) и др.3. В соответствии с Уставом ООН главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности возложена на Совет Безопасности ООН, а также на сами государства и ряд органов ме-

1Ñì. ïîäð.: Могунова М.А. Государственное право Швеции. М.: Норма, 2009. С. 51, 55.

2Бондарев Д.А., Фирсова Е.А. Сравнительный анализ дефиниций «общественная безопасность» и «общественный порядок» во Франции, в Австрии, ФРГ, США, Канаде и России // Российский следователь. 2010. ¹ 7. С. 38—40.

3Федоров В.Н. Совет Безопасности ООН. М., 1965. С. 188.

45

ждународных организаций (Генеральная Ассамблея ООН, региональные организации и др.).

Процесс по выстраиванию эффективной системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ) начался во многих странах после окончания Второй мировой войны (1939—1945). В этой сфере исследовательский интерес представляет, прежде всего, опыт США. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, США являются крупной державой современного мира, значительно влияющей в настоящее время на геополитическую обстановку в мире; во-вто- рых, что имеет важное значение для понимания сути вопроса, большинство стран современного Запада за основу своих концепций взяли американские взгляды на проблему обеспечения безопасности, их опыт и практику решения обсуждаемой проблемы1. При этом важно отметить, что соответствующие разделы национальных законодательств характеризуются в данном направлении рядом особенностей. Например, в Германии и Франции не утверждены Концепции национальной безопасности в том общепринятом виде, как это существует в России и США2. Высшее политиче- ское руководство современного Китая по вопросам обеспечения безопасности ориентируется на имеющийся положительный опыт решения рассматриваемой проблемы в США и России3.

Система обеспечения национальной безопасности (СОНБ) США, созданная в 1947 г. на основе Закона «О национальной безопасности»4, по своей сути не являлась системой, обеспечивающей безопасность страны в целом, а выступала главным образом как инструмент для отстаивания американских интересов в мире5. Она решала задачи наступательного, а не оборонительного характера. После событий 1991 г. с развалом Советского Союза мир изменился, на смену широко представляемой «советской угрозе» пришли трансграничные угрозы (международный терроризм, организованная преступность, наркобизнес, незаконная миграция, техногенные катастрофы и т.д.). Изменение системы и структуры внешних угроз повлекло внесение необходимых изменений в стратегию нацио-

1Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М., 2005. С. 49.

2Основные положения в сфере обеспечения безопасности Франции содержатся в Ордонансе «О национальной обороне» от 7 января 1959 г., Германии — в «Белой книге» 1994 г.

3Национальная оборона Китая в 2000 г. / Пер. с англ. А.В. Болятко. М., 2001.

4National Security Act of 1947, ch. 343, title I, Sec. 101(a), 61 Stat. 496.

5Дундуков М.Ю. Современная система национальной безопасности США: основные тенденции развития // США. Канада. Экономика — политика — культура. 2003. ¹ 11. С. 115.

46

нальной безопасности США1. В декабре 2000 г. в докладе International Crime Threat описаны реальные и потенциальные угрозы безопасности США со стороны международных организованных преступных групп и синдикатов, в том числе и российских, а деятельность российской организованной преступности трижды обсуждалась на слушаниях в Конгрессе США2.

Предварительное изучение вопроса позволяет утверждать, что существуют определенные этапы развития концепции национальной безопасности США, в свое время исследованные российскими учеными3. Начало создания современной СОНБ США непосредственным образом связано с происходящими переменами в современном мире, ставшими следствием распада мировой социалисти- ческой системы. В США распространен охранительный подход в обеспечении национальной безопасности, так как в основе ее обеспечения лежит защита национальных интересов от происков вероятных внешних врагов4. При этом основным врагом в современных условиях назван терроризм, о чем свидетельствует нынешняя политика американского руководства, которая объявляет многочисленные регионы зонами их жизненно важных интересов.

Современная система обеспечения национальной безопасности США имеет очень сложную и весьма дорогостоящую для национального бюджета структуру5. В нее входят: Президент США, советники Президента США, исполнительный аппарат, федеральные министерства и ведомства, Конгресс. Неформальными участниками СОНБ США являются средства массовой информации. После террористического акта в г. Нью-Йорке 9 сентября 2001 г. Дж. Буш издал исполнительный приказ ¹ 132286, который положил начало

1A national Security Strategy for a New Century, May 1997. URL: http://www.fas. ordmandocs/strategy.97.htm.

2U.S. Senate, Hearings on International Organized Crime and Impact on U.S. May,

25.1994; U.S. Senate, Hearings on Russian Organized Crime in U.S. May 15. 1996; U.S. House of Representatives, Hearings on Russian corruption and Money raundering, September, 22. 1999.

3См., например: Метелев С.Е. Национальная безопасность и приоритеты развития России: социально-экономические и правовые аспекты: Монография. М., 2006; Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007; Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Дис. ... докт. юрид. наук. М.: РУДН, 2011; и др.

4Ñì.: Шаваев А.К. Национальная безопасность: некоторые вопросы теории // Безопасность Евразии. 2005. ¹ 1. С. 10—11.

5По данным ЮНИКРИ, на обеспечение безопасности при проведении встречи «Большой восьмерки» в 2004 г. только ФБР, например, было потрачено 3 млн долл., а в 2005 г. в г. Турине ФБР потратило 1,5 млн долл.

6Ñì.: Executive Order ¹ 13228. 09.10.2001.

47

формированию принципиально новой организационной структуры, призванной обеспечивать безопасность страны и общества дополнительно к уже существующей СОНБ США. В октябре 2001 г. принят Закон «О борьбе с терроризмом», в котором расширены полномочия спецслужб, упрощена процедура получения соответствующими правоохранительными органами санкции суда на прослушивание разговоров потенциальных экстремистов и связанных с ними лиц, на проведение необходимых обысков. На основании указа Президента США от 13 ноября 2001 г. «О задержании, обращении и рассмотрении дел в отношении неграждан в ходе войны с терроризмом» дела о международном терроризме рассматривают специальные комиссии (военные комиссии), а окончательное решение принимает президент или министр обороны. Новая организационная структура в соответствии с поставленными задачами получила название системы внутренней безопасности (Homeland Security System)1. В 2001 г. в США была учреждена должность помощника президента по внутренней безопасности с Управлением внутренней безопасности, зада- чами которого являются разработка и реализация стратегии внутренней безопасности и координация деятельности спецслужб2.

Решения в области национальной безопасности принимает Президент США, полномочия которого определены в Конституции США. Президент является главой государства, главнокомандующим вооруженными силами, главой исполнительной власти, основным дипломатом, отвечающим за состояние отношений США с другими странами.

Исполнительный аппарат Президента США осуществляет реализацию поставленных задач. В состав Исполнительного аппарата входит Бюро Белого дома в составе около 400 человек. Президент имеет советников по вопросам национальной безопасности, а также помощников в виде неофициальных советников, временные комиссии для исследования и выработки рекомендаций по конкретным вопросам. Особый статус в осуществлении политики национальной безопасности имеет помощник президента по национальной безопасности, выступающий в качестве политического аналитика, координатора и основного советника Президента США по соответственному направлению деятельности.

Самым многочисленным учреждением в структуре СОНБ США является Министерство обороны (МО), созданное сначала в 1947 г. как национальное военное ведомство, затем в 1949 г. — как Министерство обороны США. Министр обороны, являясь главным по-

1 Ñì.: Селиванова В.Ю. Реформирование системы внутренней безопасности США // США. Канада. 2003. ¹ 1.

2 Ñì.: Чернигова Н.К. Кардинальные изменения в политике обеспечения национальной безопасности США. Национальная безопасность России. Вып. 3 / Под ред. А.А. Прохожева, С.В. Смульского. М.: РАГС, 2005. С. 150—157.

48

мощником президента по всем вопросам обороны страны, осуществляет контроль за деятельностью аппарата министра, Комитета на- чальников штабов (КНШ) и министерств видов вооруженных сил (Министерства армии, ВМС и ВВС). КНШ состоит из начальников штабов (военных советников президента), Совета Национальной Безопасности и министра обороны1.

Основной структурой в СОНБ США является Национальное разведывательное сообщество США, созданное в 1971 г. и насчитывающее более 150 тыс. сотрудников. Его главная функция состоит в обеспечении руководства страны достоверной и полной информацией при решении задач внешней политики, использования вооруженных сил, принятия решений в кризисных ситуациях, руководства вооруженными силами в военное время. Важным подразделением в разведывательном сообществе является Центральное разведывательное управление (ЦРУ), созданное в 1947 г., основной зада- чей которого является негласный сбор информации о деятельности иностранных разведок и проведение контрразведывательных мероприятий за рубежом. Возглавляет ЦРУ директор, который одновременно является координатором разведывательного сообщества.

Важное место отводится Федеральному бюро расследований, в юрисдикцию которого входит расследование более чем 200 категорий нарушений федерального законодательства. В соответствии с директивой Совета Безопасности США от 27 апреля 1953 г. ФБР обязано собирать информацию о действиях, угрожающих безопасности нации, проводить расследования в отношении кандидатов на важные посты в государственном аппарате страны. К компетенции ФБР отнесены преступления, имеющие политическую направленность и представляющие государственную опасность: терроризм; преступления, совершенные организованными преступными группами и преступными сообществами2.

В отличие от Франции, Италии, Испании и других стран основного вида централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства, где политическую ответственность за состояние правопорядка в стране несет министр внутренних дел, в США нет и никогда не было единственного министерства, отве- чающего за обеспечение внутренней безопасности в стране. Даже после терактов 11 сентября 2001 г. и создания в системе федеральных органов исполнительной власти департамента внутренней безопасности (15-го министерства в американском правительстве, созданного, кстати, с учетом опыта функционирования КГБ СССР)

1Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

2Кикоть-Глуходедова Ò.Â. Особенности функционирования системы обеспече-

ния внутренней безопасности США // Российский следователь. 2010. ¹ 12. С. 34—35; Кардашова И.Б. Óêàç. ñî÷.

49

это суперведомство не обладает монополией в данной сфере, что обусловлено особенностями становления и развития американской государственности1.

Вся деятельность правоохранительных структур в системе органов исполнительной власти США на федеральном уровне диверсифицирована и осуществляется в основном силами пяти министерств: внутренней безопасности, юстиции, обороны, финансов и почты. Система функционирования полицейских служб в федеральных правоохранительных органах США также является универсальной (она строится на основе принципа отраслевой специализации с учетом административно-территориального деления страны), но организована она с учетом американской специфики — множественности исторически сложившихся различных полицейских ведомств и особенностей задач, возложенных на входящие в них традиционные полицейские службы. Данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев полицейской системы Соединенных Штатов вне зависимости от ведомственной принадлежности конкретного полицейского агентства как на федеральном, так и на региональном уровне.

При этом внутренняя структура отраслевых служб различных элементов системы обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) страны постоянно совершенствуется для адекватной реакции на любые изменения, происходящие в обществе. Анализ организационной структуры американских министерств позволяет заключить, что полицейские службы сгруппированы в них следующим образом:

ξв Министерстве внутренней безопасности — разведки и анализа; авиационной полиции и антитеррора; пограничной полиции и таможни; паспортно-визовая; морской полиции; оперативного вмешательства и спасательная; охраны высших должностных лиц государства и особо важных государственных объектов; по борьбе с фальшивомонетничеством и незаконным распространением наркотиков; служба технического обеспечения ОРД;

ξв Министерстве юстиции — государственной безопасности; уголовного розыска; собственной безопасности; пенитенциарная служба; служба конвоирования осужденных и охраны судебных учреждений; служба обеспечения безопасности уча- стников уголовного процесса; оперативного вмешательства; антитеррора и технического обеспечения ОРД; подготовки личного состава правоохранительных органов основного и базового уровней полицейской системы США; информацион- но-криминалистическая;

1 Быков А.В., Прохорова М.И. Основы организации деятельности современной системы обеспечения внутренней безопасности США // Российский следователь. 2008. ¹ 12.

50