Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. Монография

Эти принципиально важные соображения позволяют придать проблеме административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации общенаучный характер, ее разработка предполагает координацию усилий ученых и специалистов различных отраслей знаний в целях получения научно обоснованных и практически значимых результатов как основы конструирования правовых основ деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) по адми- нистративно-правовому обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации. Подобная система взаимодействия субъектов административно-правового обеспечения общественной безопасности требует учета особенностей ее функционирования в условиях федеративного устройства государства, уровня развития экономики, состояния правопорядка и иных детерминационных факторов, прямо или косвенно, позитивно или негативно влияющих на достижение целей и задач обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

Концептуальное конструирование современной системы адми- нистративно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает разработку как теоретикометодологических вопросов, так и административно-правового механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений. Здесь важно соблюсти сочетание теоретических и прикладных аспектов изучения проблемы адми- нистративно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации так, чтобы на основе установления ее роли, функционального значения и места в общей структуре проблем обеспечения безопасности в Российской Федерации выработать и уточнить соответствующие понятийные категории в науке административного права, обосновать предложения по совершенствованию административного законодательства и практики его применения.

Концептуальность как методологический принцип исследования проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации переоценить трудно, если учесть, что именно последние годы российской действительности сопряжены с кризисным состоянием социально-экономической сферы, столкновений на национальной почве и иных видов соци- ально-политических конфликтов, в разрешении которых в первую

71

очередь принимают участие органы внутренних дел и внутренние войска МВД России. Но, к сожалению, органы внутренних дел как основной субъект обеспечения общественной безопасности Российской Федерации не имеют собственного концептуального документа (как, например, Военная доктрина Российской Федерации в системе Минобороны России), который бы определял их место, роль и основные направления деятельности в исследуемой сфере. Действующее федеральное законодательство, закрепляя основные задачи и функции органов внутренних дел, не определяет их места в системе общественной либо национальной безопасности, как это имеет место в Вооруженных силах.

С нашей точки зрения, задача по разработке федерального закона «Об общественной безопасности» на основании утвержденной Президентом РФ Концепции общественной безопасности в Российской Федерации и его реализации различными правоохранительными органами в современных условиях приобретает особую актуальность, если учесть, что данный закон даст толчок однонаправленному развитию административного законодательства в области обеспечения разнообразных видов общественной безопасности и возможность ликвидировать существующие правовые проблемы в нормативном регулировании взаимодействия субъектов адми- нистративно-правового обеспечения общественной безопасности (МВД, ФСБ, Минобороны и др.).

Дальнейшая разработка проблем административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации крайне важна при определении мер, способствующих устойчивому развитию общества и государства, созданию условий для нормального функционирования юридических и физических лиц в различ- ных сферах их жизнедеятельности, а также гарантий соблюдения их прав, свобод и законных интересов. В осуществлении этих задач исследование административно-правового способа обеспечения общественной безопасности Российской Федерации имеет ключе- вое значение: с его помощью формируется механизм реализации стратегии безопасности, призванный обеспечить охрану и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общества и государства от внешних и внутренних угроз1.

Вместе с тем следует отметить, что комплексные исследования по данной проблематике практически отсутствуют. Существующие

1 Ñì.: Воронов А.М. Общественная безопасность (Административные и инфор- мационно-правовые проблемы обеспечения): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Макарычев И.Ю. Óêàç. ñî÷., 2010.

72

работы либо носят характер исследований в отдельно взятой области (сфере) общественной безопасности, либо посвящены рассмотрению отдельных аспектов или видов административно-правового обеспечения безопасности.

Так, например, В.В. Гущин, Н.И. Арзамасцев, С.А. Старостин и Е.В. Лисицына исследуют вопросы административно-правового обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях1. А.И. Стахов в рамках такой специальной категории, как «административнопубличное обеспечение безопасности», выделяет и проводит комплексное исследование сферы внешневластной деятельности по обеспечению безопасности, связанной с непосредственным вмешательством органов публичной власти и их должностных лиц в орга- низационно-распорядительную, административно-хозяйственную и иную деятельность физических и юридических лиц2.

В.Б. Рушайло анализирует взаимоотношения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности3.

Исследование особенностей административно-правового регулирования предоставления и потребления государственных услуг в сфере обеспечения общественной безопасности представлено Р.А. Романовым4.

Исследованию проблем административно-правового обеспече- ния информационной безопасности посвящены работы И.Ю. Гольтяпиной и А.А. Фатьянова5.

1Гущин В.В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1998; Арзамасцев Н.И. Óêàç. ñî÷.; Лисицына Е.В. Óêàç. ñî÷.; Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвы- чайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): Автореф. дис. ...

докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2000.

2Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М.: Российская правовая академия Минюста России, 2007.

3Рушайло В.Б. Взаимоотношения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Дис. канд. … юрид. наук. М., 1999.

4Романов Р.А. Государственные услуги в сфере обеспечения общественной безопасности: правовые и организационные аспекты: Дис. … канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2012.

5Гольтяпина И.Ю. Óêàç. ñî÷.; Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации: Дис. ... докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 1999.

73

Основы административной деликтологии, представляющей зна- чительный интерес для исследователей проблем административноправового обеспечения безопасности, анализируются Н.П. Мышляевым1.

Для сравнительного исследования проблем административно-пра- вового обеспечения общественной безопасности несомненный интерес вызывают работы, посвященные особенностям механизма ад- министративно-правового обеспечения личной и национальной безопасности. В частности, проблемы административно-правового обеспечения безопасности личности рассмотрена в работе О.И. Дубенко2 Административно-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации стали предметом исследований И.И. Глебова, В.А. Колокольцева, И.Б. Кардашовой, Р.А. Александова, В.М. Редкоуса и др.3

Среди административно-правовых исследований, посвященных отдельным аспектам обеспечения общественной безопасности в

1Мышляев Н.П. Теоретические и прикладные основы административной деликтологии: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2004.

2Ñì.: Дубенко О.И. Óêàç. ñî÷.; Епихин А.Ю. Концепция обеспечения безопасности личности в сфере уголовного судопроизводства: Дис. … докт. юрид. наук. Сыктывкар, 2004; Мурадян Э.Р. Конституционно-правовые основы взаимодействия человека и государства в сфере обеспечения безопасности личности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2011; Прудников А.С. Óêàç. ñî÷.

3Ñì.: Глебов И.И. Правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999; Каламанов В.А. Национальная безопасность Российской Федерации и межнациональные конфликты (теоретико-правовой анализ): Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1999; Идрисов Р.Ф. Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2002; Колокольцев В.А. Обеспечение государственных интересов России в контексте Концепции национальной безопасности: Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005; Кардашова И.Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2006; Райгородский В.Л. Политические и правовые средства обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук; Александов Р.А. Го- сударственно-правовое противодействие наркобизнесу в контексте генезиса и эволюции системы национальной безопасности России (опыт ретроспективного анализа и теоретико-правового моделирования): Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2008; Данилейко В.В. Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010; Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках Содружества Независимых Государств: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2011.

74

Российской Федерации, необходимо отметить работы В.М. Черепкова1, М.Г. Сальникова2 и других авторов3.

Уровень общественной безопасности в сфере административноправового регулирования во многом зависит от того, как построена система правоохранительных органов и других субъектов административных правоотношений, наделяемых полномочиями админист- ративно-правового обеспечения безопасности. От того, как будет организована государственная служба в органах административноправового обеспечения безопасности, зависит степень прочности российской государственности, уровень охраны прав и свобод человека и гражданина, состояние законности и правопорядка.

Федеральный закон «О безопасности» определяет, что основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей4. Ведущая роль в деятельности по административно-правовому обеспечению общественной безопасности в настоящее время отводится Главному управлению по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУОООП МВД России). Это самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата МВД России, обеспечивающее и осуществляющее в пределах своей компетенции функции министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, лицензионно-разрешительной работы, координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации5.

1Ñì.: Черепков В.М. Административно-правовые меры обеспечения общественной безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990; Стахов А.И. Ад- министративно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007.

2Сальников М.Г. Административно-правовое положение граждан в сфере общественной безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000.

3Ñì.: Коптев Н.В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Радюшин Я.Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2004; Коротченко Д.А. Óêàç. ñî÷.; Макарычев И.А. Óêàç. ñî÷.

4Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 2.

5http://www.mvd.ru/mvd/structure/unit/order/. Обращение 06.09.2012.

75

Однако ни в коем случае нельзя отрицать роль и значение уча- стия граждан, общественных или иных организаций и объединений в обеспечении общественной безопасности. Они также являются субъектами противодействия угрозам общественной безопасности, возникающим в административно-правовой сфере.

В связи с этим следует заметить, что Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. ¹ 1789-р, предусматривалась реализация ряда мероприятий по следующим основным направлениям: управление по результатам, стандартизация и регламентация, оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации обосновано определялось, что ее основу составляют органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

С проблемой административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации тесно взаимосвязан вопрос о правовом (законном) ограничении прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения общественной безопасности. В ст. 56 Конституции РФ, которая говорит об ограничении прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, отмечается, что не подлежат ограничению такие права и свободы человека, как право на жизнь (ст. 20), достоинство личности (ст. 21), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни (ст. 24), свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28), свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право на жилище (ч. 1. ст. 40), права и свободы, связанные с судебной защитой (ст. 46—54).

Главной целью ограничений прав и свобод человека в сфере административно-правового обеспечения общественной безопасности должна быть защита основных ценностей в обществе (жизнь, свобода, достоинство и т.д.), а основным требованием к применению государством ограничений прав и свобод — четкая законодательная регламентация оснований, порядка и пределов их действия. Общественную безопасность в Российской Федерации призваны обеспечивать органы внутренних дел, органы прокуратуры, учреж-

76

дения и органы юстиции, а также ряд иных министерств, ведомств и служб. И здесь во многом наблюдается пересечение сфер деятельности и компетенций правоохранительных органов.

Уровень административно-правового обеспечения общественной безопасности сегодня в значительной степени определяется состоянием правоохранительной службы как особого социальноправового института, функционирование которого в условиях недостаточного правового регулирования может создать определенные угрозы общественному развитию при построении гражданского общества. Оба этих фактора находятся в неразрывной взаимосвязи. В этих условиях возрастает роль правового обеспечения организации правоохранительной службы и степень систематизации действующего законодательства, регулирующего вопросы правоохранительной службы. Основным шагом в этом направлении должно стать принятие федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».

По нашему убеждению, в названном законе должны быть закреплены административно-правовые принципы правоохранительной службы, основные термины и понятия; правовое положение (статус) государственного служащего правоохранительной службы; понятие должности правоохранительной службы; порядок прохождения правоохранительной службы; государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи; порядок прекращения службы, организация правоохранительной службы, включая установление видов государственных органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба по ад- министративно-правовому обеспечению общественной безопасности. Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» предложенного содержания создаст прочную правовую базу, дальнейшее развитие которой видится в федеральном законе «Об общественной безопасности», указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ по вопросам, позволяющим создать стабильный и прочный правовой фундамент административноправового обеспечения общественной безопасности.

При таком подходе следует отметить, что стратегия правоохранительной службы, связанной с административно-правовым обеспечением общественной безопасности должна максимально отве- чать потребностям российского общества, способствовать реализации задач по развертыванию государственной деятельности по предупреждению, раннему выявлению назревающих угроз, криминализации новых преступных проявлений и расширению социальной базы противодействия посягательствам на общественную безопас-

77

ность. На наш взгляд, развитие правоохранительных структур целесообразно осуществлять в направлениях сохранения вертикали под- чиненности подразделений федерального значения, четкого разграничения полномочий между министерствами и ведомствами по руководству территориальными органами и передачи части функций по обеспечению законности, правопорядка, а также администра- тивно-правовому обеспечению общественной безопасности на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

При рассмотрении ныне действующих и разрабатываемых нормативных правовых актов в сфере административно-правового обеспечения безопасности бросаются в глаза явная избыточность и многократное дублирование как юридических, так и нормативнотехнических требований по вопросам обеспечения частных «безопасностей», вводимых заинтересованными ведомствами. Особенно возросло количество законов, стандартов, норм и правил, регламентирующих порядок парирования населением угроз техногенного и природно-экологического происхождения.

В настоящее время действуют федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О транспортной безопасности», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др. Не исключено появление в ближайшее время законов о безопасности «автоперевозок, сельскохозяйственного производства, трубопроводного хозяйства и иных прочих подобных нормативных правовых актов». Разработаны и утверждены Основы государственной политики в области обеспечения химиче- ской и биологической, ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, Экологическая доктрина и Доктрина информационной безопасности Российской Федерации.

Большинство этих актов во многом однотипны или подтверждают положения уже существующих законов: стандартов безопасности труда, санитарных и строительных норм, правил дорожного движения, правил безопасной эксплуатации. Это не останавливает заинтересованные ведомства, которые вместе с проектами очередной группы законов предлагают создание новых федеральных служб и агентств, управлений и департаментов, управляющих нужными только упомянутым ведомствам видами безопасности.

78

Âсформировавшемся отечественном административном законодательстве не очерчены системообразующие компоненты регулирования и контроля в сфере административно-правового обеспечения безопасности, не приводится классификация специфических опасностей, угроз и вызовов наряду с ущемляемыми ими потребностями, ценностями и интересами. Отсутствуют количественные показатели общественной безопасности, критерии оценки качества и эффективности деятельности по ее поддержанию.

Âнастоящее время перечень посягательств на общественную безопасность объективирован в Уголовном кодексе Российской Федерации (глава 24 «Преступления против общественной безопасности») и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (глава 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). Отнесение тех или иных деяний, названных в указанных нормативных правовых актах, к категории посягательств на общественную безопасность остается спорным ввиду отсутствия четкого определения признаков общественной безопасности. Однако их перечень постоянно расширяется в связи с появлением новых общественно опасных деяний и возрастанием в новой криминогенной обстановке общественной опасности действующих составов уголовных преступлений и административных правонарушений. В связи с этим возрастает значение совершенствования мер административной ответственности за совершение посягательств на состояние общественной безопасности.

Проведенный анализ современных проблем разработки теорети- ческих основ административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации позволяет сделать обобщающие выводы, что необходима выработка целого комплекса мер по совершенствованию административно-правового обеспечения общественной безопасности. Среди них: перераспределение компетенции в обеспечении общественной безопасности по мере создания для этого соответствующих правовых, организационных и материальных предпосылок; разработка федеральных законов «Об общественной безопасности» и «Правоохранительной службе Российской Федерации», которые обеспечат устойчивое функционирование системы. Особое внимание необходимо уделить первоочередным мерам по реализации государственной системы профилактики преступлений и административных правонарушений как важнейшего фактора обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации.

Âобобщенном виде административно-правовая основа обеспе- чения общественной безопасности может быть определена как совокупность взаимосвязанных, внутренне согласованных основопо-

79

лагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, направленные на административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения общественной безопасности в целях их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями. Формирование административно-правовой основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации необходимо проводить последовательно, в соответствии с положениями международных договоров (соглашений), заключаемых Россией с другими государствами в области обеспечения безопасности, а также с учетом опыта зарубежных стран по изданию и применению стандартов и иных нормативных правовых актов в области обеспечения общественной

èнациональной безопасности.

2.3.ŤƉƆŸżƅƅƆƉƊſ ŷŻƄſƅſƉƊƈŷƊſŹƅƆ-ƇƈŷŹƆŹƆźƆ ƈżźƋƃſƈƆŹŷƅſƙ ƆŸżƉƇżƏżƅſƙ ƆŸƑżƉƊŹżƅƅƆƁ

ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ Ź žŷƈƋŸżŽƅƕƍ ƉƊƈŷƅŷƍ

ſżŹƈƆƇżƁƉƂſż ƉƊƈŷƊżźſſ ŸżžƆƇŷƉƅƆƉƊſ

Вопросы административно-правового регулирования в сфере борьбы с угрозами общественной безопасности в законодательстве ряда зарубежных стран представляют достаточный интерес.

В частности, если в Российской Федерации пропаганда и демонстрация нацистской атрибутики или символики квалифицируются как административное правонарушение (ст. 20.3 КоАП РФ), за которое предусмотрено сравнительно мягкое наказание, то в Германии распространение пропагандистских средств, «которые по своему содержанию направлены на поддержку устремлений бывших национал-социалистических организаций», карается как преступление (п. 4 части первой § 86 УК) лишением свободы на срок до трех лет. Подобная норма имеется и в Шариатском УК штата Замфара в Нигерии (ст. 284), согласно которой ношение или иная публичная демонстрация какого-либо символа, флага или униформы, способные вызвать нарушение общественного спокойствия и порядка, караются шестью месяцами лишения свободы или штрафом с конфискацией предмета преступления. Наказание, как видим, мягче, чем в Германии, но суровее, чем в Российской Федерации. Однако важен сам факт признания такого деяния преступлением, т.е. деянием более опасным, чем проступок. Кроме того, в части третьей § 86 УК Германии есть оговорка, что данное наказание не применяется к случаям, когда необходимо разъяснение государством своим гражданам сути нацизма, для отпора антиконституционным устремлениям части населения посредством художественных

80