Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

Административные правоотношения характеризуются тем, что они складываются в сфере управления, организации и функционирования исполнительной власти. Особенности общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг определяются комплексным порядком их правового регулирования системой норм гражданского, финансового, административного права. Достаточно широкий спектр правоотношений в сфере оборота ценных бумаг имеет административно-правовую природу.

Административно-правовые отношения носят организационный характер и направлены как на организацию внутренней деятельности органов исполнительной власти, так и на регулирование деятельности других субъектов административного права. Они, как правило, возникают по инициативе органа исполнительной власти, при этом согласия на установление таких отношений не требуется.

Âсфере оборота ценных бумаг органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и выражающим интересы государства, до 1 сентября 2013 г. являлась Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации (ФСФР России). Федеральная служба по финансовым рынкам России — это федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков1.

Âправоотношениях, складывающихся в сфере оборота ценных бумаг, как и в административно-правовых отношениях в целом, всегда присутствует и выделяется субъект управления, который выполняет управленческие функции и в пределах своей компетенции обязан реализовывать государственно-властные полномочия.

На данные органы исполнительной власти возложены полномо- чия по правовому регулированию общественных отношений в финансовой сфере функционирования исполнительной власти.

Âсфере оборота ценных бумаг они практически на всех стадиях выпуска и движения ценных бумаг осуществляют контроль за соблюдением участниками оборота ценных бумаг требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих требования к форме ценных бумаг, порядку выпуска, регистрации.

Âсферу контрольной деятельности ФСФР России входили контроль и надзор в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, а также деятельности то-

1 См.: указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» от 4 марта 2011 г. ¹ 270; постановление Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам» от 9 апреля 2004 г. ¹ 206; постановление Правительства РФ «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» от 29 августа 2011 г. ¹ 717.

141

варных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, служба обеспечивала государственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Административно-правовой режим определяется как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвеча- ет интересам обеспечения безопасности и охраны установленного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления1. Данное определение приемлемо в контексте режима государственной тайны, Государственной границы, государственной безопасности.

Однако едва ли его можно признать универсальным как по кругу субъектов, так и по набору мер и средств, обеспечивающих административный режим. Характеризуя административно-правовой режим оборота ценных бумаг, следует отметить, что субъектами правоотношений в сфере оборота ценных бумаг являются наряду с гражданами и органами государства и государственной власти субъекты, обладающие специальным статусом — профессиональные участники оборота, а также хозяйствующие субъекты. Целевое назначение установления набора средств и способов в администра- тивно-правовом регулировании оборота ценных бумаг предполагает обеспечение установленного порядка выпуска и продажи ценных бумаг, создание благоприятного инвестиционного климата и государственную защиту прав и интересов участников рынка и интересов государства.

В органах государственной власти, ведающих вопросами оборота ценных бумаг, лицензированием деятельности по ее осуществлению, административно-правовой статус лицензионных подразделений, процедуры принятия управленческих решений должны соответствовать тем задачам, которые возложены на них по реализации административно-правовых режимов, а нормативные правовые акты, определяющие их статус и функции, должны соответствовать определенным законодательством требованиям. На реализацию данных требований направлены действующие в системе оборота ценных бумаг административные регламенты. В их числе: по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка

1 Ñì.: Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999. С. 55—56.

142

ценных бумаг; по государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг, регистрации изменений и/или дополнений в решение о выпуске и/или проспект ценных бумаг, государственной регистрации отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг, регистрации проспекта ценных бумаг; по осуществлению государственного контроля за приобретением акций открытых акционерных обществ; по лицензированию деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами; деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов; по исполнению государственного контроля и надзора; по ведению реестра жилищных накопительных кооперативов; по регистрации регламентов специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и правил ведения реестра владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов; по выдаче разрешения на размещение и (или) обращение эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации; по ведению государственного реестра Бюро кредитных историй.

В системе мер обеспечения административно-правовых режимов выделяют юридические, материально-технические и организационные гарантии. Юридические гарантии административноправового режима включают в себя: правовые средства выявления, предупреждения, пресечения правонарушений, защиты от правонарушений, юридическую ответственность за невыполнение режимных правил. Организационные гарантии определяют порядок наделения соответствующих должностных лиц необходимыми полномо- чиями, порядок управленческой деятельности, кадровые ресурсы. Материально-технические гарантии устанавливают материальнотехнические меры защиты и обеспечения режимных правил1.

Юридическими гарантиями административно-правового режима оборота ценных бумаг является система законодательных актов, регламентирующих порядок выпуска и продажи ценных бумаг, лицензирование деятельности участников рынка ценных бумаг, утвержденные регламенты совершения органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление и выражающими интересы государства, юридически значимых действий (оказанию государственных услуг), контроль и надзор, система мер административной ответственности за нарушение установленного порядка

1 Ñì.: Белоконь А.В. Сущность правового регулирования оборота оружия, взрывча- тых веществ, частной детективной и охранной деятельности административноправовыми режимами // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сб. науч. тр. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 120—130.

143

оборота и иные нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные процедуры и действия в сфере оборота ценных бумаг.

К системе организационных гарантий до 1 сентября 2013 г. относились установленные регламентами совершение отдельных видов управленческой деятельности и реализации управленческих процедур, создание и деятельность ФСФР России и ее структурных подразделений, совершение контрольных и надзорных мероприятий и иных действий управленческого характера. Материально-техни- ческими гарантиями являлось финансирование деятельности ФСФР России и ее структурных подразделений, а также выделение иных материальных, технических и информационных ресурсов.

Административно-правовой статус органов государственной власти и должностных лиц как субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом оборота ценных бумаг, состоит из определенных компонентов, которые позволяют управляющему субъекту правоотношений выполнять задачу, установленную правотворческим органом. К таким структурным компонентам правового статуса органа государственной власти и должностного лица, осуществляющих функции государственного управления в сфере оборота ценных бумаг, следует отнести его функции, которые в процессе детализации в положении о данном органе или должностной инструкции приобретают характер его компетенции и полномочий. Они позволяют обеспечить: организацию внутренней деятельности государственных органов в сфере оборота ценных бумаг; регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений; реализацию ответственности и подчи- ненности подконтрольных субъектов; реализацию органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление и выражающими интересы государства, государственно-властных полномочий по контролю и надзору. Данные полномочия и функции органов исполнительной власти определяют их административ- но-правовой статус и направлены на реализацию административноправового режима оборота ценных бумаг.

Административно-правовые режимы образуются, как правило, комплексом различного вида нормативных правовых актов, которые обеспечивают правовую регуляцию отношений в этой сфере. Нормативные правовые акты, формирующие административно-пра- вовые режимы, образуют соответствующую юридическую конструкцию, при этом элементы, составляющие ее структуру, должны быть согласованы между собой по основным параметрам, их действие направлено на достижение единой правовой цели, установленной правотворческим органом.

Построение юридических конструкций административно-право- вых режимов позволяет осуществлять таким образом правовое регу-

144

лирование, оказывать действенное управленческое влияние и воздействие на поведение субъектов финансовых отношений в сфере оборота ценных бумаг. Выбор правовых средств в построении юридической конструкции зависит от характера общественных отношений и юридических фактов, являющихся основанием для их возникновения, изменения и прекращения, устанавливаемых правовым регулированием административно-правового режима.

В литературе обоснованно отмечается тот факт, что правовая наука и практика выработали достаточно хорошо отлаженные типовые схемы (системы) правового регулирования посредством установления правовой взаимозависимости между правами, обязанностями, ответственностью субъектов правоотношений, образующимися юридическими фактами, в результате применения которых в обществе устанавливаются правоотношения, необходимые для достижения установленной правовой цели1.

Так, в сфере оборота ценных бумаг для возникновения правоотношений между профессиональными участниками рынка ценных бумаг и условием их допуска к совершению действий по реализации ценных бумаг и иных законодательно установлена необходимость выполнения ряда процедур и условий, являющихся условиями приобретения ими статуса. Это является одним из способов государственного воздействия, характеризующих административноправовой режим оборота.

В числе таких используемых в режиме оборота ценных бумаг административно-правовых способов, форм и методов можно выделить:

ξ лицензирование деятельности участников рынка; ξ регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспек-

тов ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг; ξ регистрацию правил доверительного управления;

ξ аттестацию специалистов, работающих в организациях, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг;

ξ установление определенных ограничений для субъектов на эмиссию отдельных видов ценных бумаг;

ξ аккредитацию организаций на право принятия квалификационных экзаменов и выдачу квалификационных аттестатов специалистам рынка ценных бумаг;

ξ выдачу разрешений на право осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации;

ξ регистрацию спецификаций срочных договоров (контрактов).

1 Ñì.: Долгополов А.А. Óêàç. ñî÷.

145

Регистрация, лицензирование, аттестация, аккредитация, разрешение, сертификация, стандартизация, квотирование, тарификация являются специфическими методами административно-право- вого управления, сопровождающимися совершением уполномоченными органами государственной власти определенных юридически значимых действий правоприменительного характера, а индивидуальные управленческие акты — административно-правовыми формами.

В связи с этим необоснованной представляется даваемая в литературе характеристика лицензирования, аттестации, регистрации, разрешения и аккредитации как формализованных методов контроля за вхождением на рынок1. Поскольку по своей правовой сущности регистрация является совершением уполномоченным органом юридически значимого действия по публичному признанию прав. Лицензирование является предусмотренным государством разрешением на занятие определенным видом деятельности, имеющим публичное значение для охраны интересов государства, прав и свобод человека и гражданина и хозяйствующих субъектов. Аккредитация является признанием соответствия установленным государствам требованиям и стандартам, дает право использовать государственные документы об определенном уровне образования или профессиональной подготовки, приобретать права на допуск к определенному виду деятельности.

Следует отметить, что специальные обычные режимы, которые не обусловлены какими-либо чрезвычайными, неординарными обстоятельствами, характеризуются их устойчивостью, бессрочным периодом действия, постоянством требований в правовом состоянии или в пределах административных правоотношений. К такой разновидности специального административно-правового режима относится режим оборота ценных бумаг.

При характеристике административно-правовых режимов, помимо определения их целевого назначения, форм и методов, применяемых для регулирования общественных отношений их правовой природы, обоснованно обращается внимание, что в конечном итоге можно говорить об административно-правовом режиме тогда, когда устанавливающие его правовые предписания и процедуры получают реализацию. Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, характеризующим административно-правовой режим как специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни. По его мнению, он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния2.

1Ñì.: Габов А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 1027.

2Ñì.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402.

146

Âто же время под конструкцией «рынок ценных бумаг» в юридической науке подразумевается составная часть финансового рынка, на которой обращаются ценные бумаги, при этом понятие «рынок» не охватывает всего спектра общественных отношений в данной сфере, поскольку она предполагает не только порядок их передачи и продажи, но и процедуру выпуска, регистрации, приобретения особого статуса профессиональными участниками, информирование и иные процедуры. В связи с этим наиболее приемлемым определением, охватывающим все процедуры в данной сфере, может быть определение «оборот ценных бумаг»

Оборот ценных бумаг — особый административно-правовой режим, устанавливающий особые требования и процедуры по движению ценных бумаг (вещей). Эти особые процедуры закреплены нормативно как в общем Законе о рынке ценных бумаг, так и в специальном законодательстве, которое регулирует статус того или иного вида ценных бумаг.

Поэтому предметом исследования являются процедуры, формы

èметоды воздействия, контроля со стороны государства, последовательность этих процедур и особых правил.

Âнауке административного права существуют различные концепции административно-правовых режимов. Режимы рассматриваются и как исключительное, особое правовое регулирование, к которому исполнительная власть прибегает при регламентации особых групп правоотношений (это позиция большинства ученых), и как основа административно-правового регулирования1.

Ряд ученых отождествляют данное понятие с институтами административного права, полагая, что это система норм, регулирующих различные группы отношений. Распространенной является концепция правового режима как комплекса правил, действий, поведения субъектов режима либо комплекса оперативных государственных управленческих решений, административных мер убеждения и принуждения. Представляется, что применительно к рассматриваемому режиму оборота ценных бумаг подходит концепция, согласно которой административно-правовой режим определяется как особый порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственного управления2.

Административно-правовые режимы обладают определенным набором средств правового регулирования, свойственных отношениям

1Ñì., íàïð.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 44—46. Институционально-отраслевой подход в изложении материала данного учебника полностью заменен режимным.

2Ñì.: Попова Н.Н. Об административно-правовых режимах // Закон. 2003. ¹ 10. С. 124; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402.

147

в сфере государственного управления: регистрацией, лицензированием, комплексом мер технического регулирования, квотированием, государственной экспертизой, государственным мониторингом, системой контроля и надзора за выполнением режимных требований. Функционирование режимов обеспечивается материальными, финансовыми, информационными, кадровыми ресурсами1.

Для обеспечения функционирования административно-право- вых режимов субъекты исполнительной власти наделяются специальными полномочиями либо создаются органы исполнительной власти специальной компетенции.

Административно-правовые режимы обеспечиваются системой мер административного принуждения, что не исключает и наличия системы поощрений, льгот, иных способов стимулирования правомерного поведения управляемых субъектов.

Нельзя не согласиться с мнением правоведов, считающих, что административно-правовые режимы — это не только целесообразное, но и необходимое комплексное средство правового регулирования, поскольку определенные отношения в административной сфере испытывают необходимость в особом целевом предназначе- нии, особой процессуальной регламентации, особом правовом статусе субъектов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъектности и комплексе мер защиты их прав, особых ресурсах.

На основании проведенного следования можно выработать понятие административно-правового режима оборота ценных бумаг. Административно-правовой режим оборота ценных бумаг — это совокупность правовых норм и установленных государством организационных мер и процедур, устанавливающих статус субъектов оборота ценных бумаг, требования к форме и реквизитам, порядку выпуска, регистрации, продажи, восстановлению, ведению реестра ценных бумаг, предоставления информации об их движении и система государственного контроля и надзора и ад- министративно-правовых форм и методов защиты прав субъектов оборота ценных бумаг.

Процесс оборота ценных бумаг имеет свою структуру и определенные стадии. Понятие режима оборота ценных бумаг является весьма общим понятием, не отражающим достаточно точно предмет правового регулирования. Для того чтобы достичь точного правового понимания его сущности, необходимо четко определить его стадии и соответственно сформулировать понятие юридических конструкций административно-правовых режимов каждой его стадии.

1 Ñì.: Соколова О.С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации в системе специальных административно-правовых режимов // Современное право. 2005. ¹ 8.

148

По стадиям административно-правовые режимы оборота ценных бумаг можно выделить следующие виды административноправовых режимов:

ξрежим лицензирования деятельности профессиональных уча- стников рынка ценных бумаг;

ξрежим государственной регистрации выпуска, отчета, проспекта эмиссионных ценных бумаг;

ξрежим государственного контроля за приобретением акций открытых акционерных обществ;

ξрежим лицензирования деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

ξрежим ведения реестра жилищных накопительных кооперативов;

ξрежим регистрации регламентов специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и правила ведения реестра владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов;

ξрежим выдачи разрешения на размещение и (или) обращение эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации.

3.3.Административно-процедурные производства

âрежиме оборота ценных бумаг

Деятельность органов исполнительной власти по регулированию оборота ценных бумаг заключается не только в форме нормативных правовых актов, но и посредством правоприменительной деятельности и совершения различного рода юридически значимых действий. В связи с этим административно-правовой режим оборота ценных бумаг имеет достаточно развитую процедурную форму его реализации. Соответственно есть основания рассмотреть административно-правовой режим оборота ценных бумаг в контексте его процессуального закрепления. Государственное регулирование оборота ценных бумаг является юриди- чески властной реализацией задач и функций исполнительной власти в данной финансовой сфере и как вид государственной деятельности имеет установленную процессуальную форму.

При характеристике административного процесса, прежде всего, необходимо учитывать общие качества, присущие правоприменительному и правоохранительному направлениям управленческой

149

деятельности. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния свойств деятельности по практи- ческой реализации полномочий исполнительной власти. Основу для формирования понятия «административный процесс» как в широком (правоустанавливающем и правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смысле составляет административнопроцессуальная деятельность, которая, в свою очередь, может пониматься двояко: в административно-процедурном или админист- ративно-юрисдикционном смысле.

Разграничение между этими двумя возможными вариантами понимания существа административно-процессуальной деятельности проводят в зависимости от того, осуществляются действия исполнительного органа (должностного лица) в связи с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-управленческих дел (вопросов) позитивного характера либо в связи с возникающей в сфере государственного управления спорной правовой ситуации и необходимостью применения мер принудительного характера (правонарушение, обжалование).

Âрамках административного процесса происходит правовая оценка поведения участников правоотношений, однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности эта оценка предполагается в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием реализации прав и свобод участников правоотношений и удовлетворения их заявлений и ходатайств посредством издания индивидуальных правоприменительных актов (например, о выдаче лицензий, разрешений).

Âнаучной и учебной литературе указывается, что административные процедуры используются как процессуальное средство реализации целей управленческой деятельности, не связанных с применением к виновной стороне мер административной ответственности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (предупреждение и пресечение)1.

К основным административно-процедурным производствам на рынке ценных бумаг следует отнести лицензионно-разрешительное производство, регистрационное производство, контроль è надзор.

Âтрудах ряда ученых — Ю.М. Козлова, Ю.А. Тихомирова — отмечено, что лицензирование — это особая процедура (лицензионное производство) специального удостоверения (признания) пра-

ва хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида дея-

1 Ñì.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. I: Учебник. М., 2003. С. 252—258.

150