Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

Глава 4

Система органов обеспечения административно-правового режима

оборота ценных бумаг

âРоссийской Федерации

4.1.Система органов государственного управления оборотом ценных бумаг

Âлитературе, посвященной исследованию организации государственного управления и построению системы органов государственной власти, реализующих административно-правовой режим оборота ценных бумаг, обоснованно отмечается ее разветвленность. Органы государственного управления, в системе оборота ценных бумаг осуществляющие государственное регулирование, контроль, надзор, реализацию организационно-правовых мер правоприменительного характера и юрисдикционную деятельность, представляют собой достаточно сложную иерархическую структуру.

Âединую систему входят законодательные органы, осуществляющие разработку и принятие законов, устанавливающие статус и регулирующие деятельность субъектов оборота ценных бумаг, процедуры оборота, виды ответственности. Управленческие функции выполняют органы исполнительной власти, прежде всего Правительство РФ, которое совместно с Центральным банком России определяет стратегию развития рынка ценных бумаг. В числе органов исполнительной власти также Министерство финансов, на которое возложены функции общего регулирования оборота государственных ценных бумаг. При этом Министерство финансов выступает на рынке в двух качествах — с одной стороны, оно активный участник оборота ценных бумаг, так как является эмитентом государственных ценных бумаг, с другой стороны — оно до сентября 2013 г. проводило регистрацию эмиссий, контролировало рынок ценных бумаг, осуществляло допуск ценных бумаг на рынок. В структуре Министерства финансов созданы определенные отделы, которые непосредственно занимаются регулированием оборота ценных бумаг.

171

В силу того что основными участниками рынка ценных бумаг выступают банки (как коммерческие, так и инвестиционные), уже в течение определенного времени Центральный банк выступает в ка- честве органа регулирования рынка ценных бумаг1. Он осуществляет регулирование, лицензирование, государственный контроль и надзор за оборотом ценных бумаг в кредитных организациях и государственных ценных бумаг, за рынком векселей. Кроме того, регулирование осуществляется также специальными комитетами и комиссиями, создаваемыми по поручению парламентов и в рамках парламентов. В их функции входит непосредственная организация рынка ценных бумаг и осуществление полного контроля за операциями на нем, на них возлагаются и функции регулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг2.

Таким образом, в систему органов государственной власти России, которые осуществляют государственное регулирование и управление оборотом ценных бумаг, входят:

1)Правительство РФ, на которое совместно с Банком Росси возложены функции выработки стратегии развития финансового рынка и рынка ценных бумаг;

2)Министерство финансов РФ, которое до реформирования системы управления финансовой сферой устанавливало правила совершения операций на рынке, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами, аттестовало специалистов на право ведения операций с ценными бумагами, регистрировало выпуски ценных бумаг, вело Единый государственный реестр зарегистрированных в Российской Федерации ценных бумаг и обеспечивало его публикацию, контролировало приобретение крупных пакетов акций;

3)Центральный банк РФ разрабатывает для банков и кредитных организаций правила совершения операций на рынке ценных бумаг, учета и отчетности по сделкам с фондовыми инструментами, осуществляет регулирование и контроль операций банков с ценными бумагами, регистрацию выпусков ценных бумаг банками, регулирование и обращение государственных ценных бумаг, ведение реестра ценных бумаг банков, регистрацию и ведение реестров акционерных обществ — банков, контроль за приобретением и продажей крупного пакета акций банков.

До 1 сентября 2013 г. в число данных органов государственной власти входила Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которая была правопреемницей Федеральной комиссии по

1Ñì.: Иванов А.П. Финансовые инвестиции на рынке ценных бумаг. М.: Дашков

èÊθ, 2012.

2Ñì.: Чалдаева Л.А. Рынок ценных бумаг: Учебник. М.: Юрайт, 2012.

172

рынку ценных бумаг, образованной в 1996 г. С 1 сентября 2013 г. ее функции как федерального органа исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) переданы Банку России1.

Российская система регулирования рынка ценных бумаг находится в стадии становления и продолжает совершенствоваться вместе с развитием мировых рынков2. Система регулирования в целом учитывает международный опыт и следует мировым тенденциям развития регулирования в этой сфере3. Однако она имеет ряд существенных недостатков. Одним из главных недостатков является распределение регуляторных и надзорных полномочий в сфере финансовых рынков между различными государственными ведомствами и саморегулируемыми организациями (СРО). Следует отметить, что в последнее время наметились противоположные тенденции в системе государственного управления в сфере оборота ценных бумаг.

Так, в 2008—2012 гг. значительные изменения произошли в норма- тивно-правовой базе по регулированию рынка ценных бумаг и наметилась тенденция сосредоточения большей части регулирующих функций в одном государственном органе — Федеральной службе по финансовым рынкам. Однако многие полномочия еще оставались у других федеральных органов исполнительной власти и у Банка России, что делало процесс регулирования излишне сложным.

Назрела проблема равного статуса федеральных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование российского рынка ценных бумаг, приводящая к ситуации, когда решения и рекомендации одного ведомства в части регулирования рынка ценных бумаг необязательны к исполнению другими ведомствами. Множественность органов государственного управления в сфере оборота ценных бумаг порождала конкуренцию интересов на стадии правового регулирования, поскольку практически все они участвуют в правотворческой деятельности. Это создает возможности для принятия федеральных нормативных правовых актов, не согласованных всеми заинтересованными сторонами, что и наблю-

1Ñì.: Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» от 23 июля 2013 г. ¹ 251-ФЗ // Российская газета. 2013. ¹ 6142. 31 июля.

2Ñì.: Стародубцева Е.Б. Рынок ценных бумаг: М.: ИД «ФОРУМ»: Инфра-М, 2012. С. 155.

3Ñì.: Иванов А.П. Óêàç. ñî÷.

173

далось в последнее время в системе регулирования российского рынка ценных бумаг.

Вопросы создания эффективной системы управления в сфере оборота ценных бумаг стали достаточно актуальными и требовали комплексного подхода.

Повысить эффективность нормотворческой и регулирующей деятельности в сфере оборота ценных бумаг было возможно несколькими путями.

Первый вариант — создать дополнительный регулирующий орган, который являлся бы вышестоящим по отношению ко всем ведомствам в части регулирования российского рынка ценных бумаг по примеру реформы системы регулирования США.

Второй вариант — создать мегарегулятор: передать большинство функций по регулированию рынка ценных бумаг одному федеральному органу исполнительной власти.

Первый вариант возможного повышения эффективности видится проблематичным потому, что система российского законодательства не отражает реальных масштабов современной экономики. Появление еще одного высшего органа, контролирующего работу других ведомств в части регулирования рынка ценных бумаг, не создаст условий для значимого улучшения эффективности его функционирования.

Второй вариант представляется более приемлемым для российских условий. Кроме того, такая практика применяется многими ведущими странами и оправдала себя на протяжении последних десятилетий, например в Великобритании, Сингапуре и ряде других стран.

Выбор системы регулирования рынка ценных бумаг в России прошел несколько этапов и еще не решен полностью. В марте 2004 г. первым шагом стало создание Федеральной службы по финансовым рынкам. Предполагалось, что мегарегулятор сформируют на ее основе как коллегиальный и независимый орган. Он должен был объединить регулирование страхового, фондового рынков и банковский надзор. С 13 марта 2004 г. ФКЦБ России была упразднена указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти»1 с переда- чей всех полномочий Федеральной службе по финансовым рынкам. 4 марта 2011 г. Президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка»2, предусматривающий создание мегаре-

1Российская газета. 2004. Федер. вып. ¹ 3425.

2Российская газета. 2011. Федер. вып. ¹ 5427.

174

гулятора на базе ФСФР. В целях обеспечения эффективного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Российской Федерации постановил присоединить Федеральную службу страхового надзора (ФССН) к ФСФР и передать ФСФР функции присоединяемой ФССН по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).

Однако процесс реформирования системы управления рынком ценных бумаг на этом не закончился, и шел поиск новой структуры органов власти, осуществляющей государственное регулирование и управление в сфере оборота ценных бумаг. Так, Министерство финансов 11 марта 2013 г. опубликовало на своем сайте и правительство внесло в Государственную Думу законопроект, предусматривающий передачу Банку России полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Проект федерального закона разработан во исполнение подп. «в» п. 1 перечня поручений Президента РФ В.В. Путина по вопросам совершенствования системы регулирования, надзора и контроля в сфере финансового рынка от 12 февраля 2013 г. ¹ Пр-258, п. 2 поручения Председателя Правительства РФ от 4 февраля 2013 г. ¹ ДМ-П13- 628, п. 2 протокола совещания у первого заместителя Председателя Правительства РФ от 19 февраля 2013 г. ¹ ИШ-П13-19пр, а также поручения Председателя Правительства РФ от 28 февраля 2012 г. ¹ ДМ-П13-1260.

Проект федерального закона предусматривал передачу Банку России полномочий ФСФР по нормативно-правовому регулированию (без наделения правом представлять в Правительство РФ проекты федеральных законов и проекты нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ), контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иных полномочий. Разработчиком указанного проекта федерального закона является Департамент финансовой политики Министерства финансов РФ. Субъекты предпринимательской деятельности, интересы которых затрагивали предусмотренные в проекте федерального закона изменения, — это юридические лица, являющиеся участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофинансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды).

В этой связи интерес представляет международный опыт и зарубежная практика, где была реализована идея создания мегарегулято-

175

ра. В Великобритании в 1998 г. Службе по надзору за сектором финансовых услуг (FSA — Financial Services Authority) было передано большинство надзорных полномочий Банка Англии. Но неэффективная координация действий FSA, Казначейства и Банка Англии привела к развалу института мегарегулятора. Надзор по текущему ведению бизнеса закрепляется за вновь созданным Управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority). Таким образом, в Великобритании реализуется модель Twin Peaks («Две вершины»).

ÂСША, где финансовый рынок самый развитый, по логике должен быть мегарегулятор. Но идея перехода к мегарегулятору поддержки не получила, надзорные функции были частично перераспределены, и полномочия по координации действий регуляторов возложены на созданный межведомственный Совет по надзору за финансовой стабильностью. Была повышена роль ФРС (Федеральная резервная система) в надзорном процессе, прежде всего в отношении системно-значимых финансовых посредников.

ÂРоссии до 2013 г. реализовалась модель Twin Peaks. Идея была выдвинута НАУФОР. Вместо одного мегарегулятора создать два — на базе ФСФР и Банка России, передав последнему функции надзора за системно значимыми организациями. Регулирование по принципу «двух вершин»: одна возьмет на себя регулирование и надзор за крупными компаниями и банками, второй достанутся небольшие финансовые компании.

Âрезультате решения о создании мегарегулятора на базе Банка России возникает целый ряд негативных факторов, среди которых: а) конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных функций; б) снижение гибкости регулирования/надзора небанковских финансовых посредников

èих адекватности целям финансового регулирования на этом сегменте рынка; в) унификация регулирования/надзора на основе стандартов, в меньшей степени соответствующих передовому опыту, чем стандарты, на которые ориентируется ФСФР; г) резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных организаций увеличится примерно в девять раз), так и на поднадзорные организации (по имеющимся оценкам, примерно в пять раз).

Существенным недостатком является создание очередной суперструктуры, одновременно проводящей операции на бирже, которой она владеет, с ценными бумагами эмитентов, в которых она остается контролирующим акционером, и надзирающей сама за собой, за своими «дочками» и заодно за своими мелкими конкурентами.

Значительную выгоду от формирования такой суперструктуры получит будущий руководитель Центрального банка (ЦБ). Банк России становится в определенных моментах по объему полномо-

176

чий значимее и главнее правительства, а учитывая тот факт, что регуляторная политика ЦБ зачастую приводит к усилению монополизма, не исключается ситуация, когда все финансовые потоки в российскую экономику сузятся до потоков, проходящих исключи- тельно через ЦБ и зависимые от него структуры. Более того, нельзя исключать и дальнейшего укрепления полномочий ЦБ по экономи- ческому регулированию.

4.2. Полномочия Центробанка в обеспечении административно-правового режима оборота ценных бумаг

Существенные изменения в системе управления оборотом ценных бумаг произошли в России в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. ¹ 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерацией в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее — Закон ¹ 251-ФЗ)1. В соответствии с принятым Законом на Банк России возложены функции мегарегулятора финансового рынка. Банку РФ переданы полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). С 1 сентября 2013 г. ФСФР России упразднена2 и в структуре Банка России создается практически аналогичная служба — Главное управление по финансовым рынкам. Однако это уже не орган исполнительной власти, осуществляющий управленческие, контрольные надзорные полномочия от имени государства, а структура Банка России.

В связи с принятием закона и передачей Банку России государственных полномочий по государственному регулированию, управлению и надзору в сфере оборота ценных бумаг внесены многочисленные изменения более чем в 40 федеральных законов. К сожалению, законодатели достаточно «небрежно» поступили с формулировками Закона ¹ 251-ФЗ, и по большей части изменения эти заключаются в замене термина «федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг» на слова «Банк России». Из такой формулировки вытекает предположение, что Банку России передаются полномочия ФСФР России. Тогда как круг органов исполни-

1Российская газета. 2013. Федер. вып. ¹ 1641.

2Указ Президента РФ «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» от 25 июля 2013 г. ¹ 645.

177

тельной власти, задействованных в управлении финансовыми рынками, не ограничивается деятельностью ФСФР. Однако в тексте Закона отсутствуют формулировки, конкретизирующие наименования органов государственной власти и их полномочия, которые переданы Банку России. Это, безусловно, является недостатком юридической техники в подготовке Закона ¹ 251-ФЗ и станет причи- ной правовых коллизий на стадии реализации положений Закона.

Представляется, что теоретические и практические вопросы, возникшие в связи с радикальным изменением системы управления оборотом ценных бумаг, следует рассмотреть в нескольких аспектах:

1)с точки зрения обеспечения управленческого процесса и соблюдения административно-правового режима оборота ценных бумаг в переходный период;

2)с точки зрения управленческого воздействия и соблюдения административных циклов и процедур, составляющих администра- тивно-правовой режим оборота ценных бумаг;

3)с точки зрения соблюдения системы организации государственной власти на основе принципа разделения властей и функцио-

нального механизма государства в сфере оборота ценных бумаг. В каждой из выделенных сфер имеются проблемы, заслуживающие обсуждения.

Прежде всего, следует отметить, что Законом ¹ 251-ФЗ закреплено, что передача функций и полномочий упраздняемой ФСФР России не должна в первое время сказаться на правовой силе подзаконных актов, которые принимались Правительством РФ и российским регулятором финансовых рынков до вступления в силу настоящего Закона. Согласно ч. 1 ст. 49 Закона ¹ 251-ФЗ они будут применяться до вступления в силу соответствующих нормативных актов Банка России. Следует отметить, что с момента упразднения ФСФР России Банк России становится ее правопреемником. Переходный период в правовом регулировании отношений в сфере оборота ценных бумаг характеризуется тем, что Банк России в этой сфере становится фактически правопреемником Правительства РФ, поскольку акты Правительства РФ в финансовой сфере сохраняют свое действие до момента принятия и вступления в силу актов Банка России.

В соответствии со ст. 4 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. ¹ 86-ФЗ в редакции от 23 июля 2013 г. (далее — Закон ¹ 86-ФЗ) Банку России переданы практически все полномочия по правовому регулированию, правоприменительной практике, контролю и надзору в сфере оборота ценных бумаг, которые ранее реализовывались органами

178

исполнительной власти в лице Правительства РФ, ФСФР России, Министерства финансов, Федерального казначейства, Министерства экономики и экономического развития, а также полномочия министерств силового блока — Министерства обороны и Министерства внутренних дел и других ведомств по вопросам пенсионного обеспечения и страхования.

Следует отметить, что если ранее регулятивные, управленческие и надзорные функции Центрального банка России распространялись только на банковскую и кредитную сферы, то с внесением изменений в законодательные акты в связи с передачей полномочий в финансовой сфере Банку России они значительно расширились и с 1 сентября 2013 г. распространились на всех субъектов, задействованных в обороте ценных бумаг.

Теперь Банк России наряду с регулированием, управлением и контролем в кредитной сфере в соответствии со ст. 4 указанного Закона осуществляет регулирование, управление, юрисдикционную деятельность, контроль и надзор в отношении некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами (п. 9.1). Он осуществляет целый ряд юридически значимых административных правоприменительных действий, являющихся основанием для возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений в сфере оборота ценных бумаг. В числе таких совершаемых действий и административных юридических процедур можно выделить следующие:

ξрегистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг;

ξрегистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;

ξконтроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;

ξрегулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;

ξконтроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

ξзащиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению.

179

В новом статусе Банка России в сфере оборота ценных бумаг достаточно значимо определение юридической природы, иерархи- ческий уровень его нормативных правовых актов и их место в правовой системе России. Этот вопрос далеко не праздный и возник не случайно, он вытекает их формулировок новой редакции Закона о Банке России, из текста которого следует, что юридическая сила нормативных правовых актов Банка России выше юридической силы актов Правительства, Президента России и даже законов Российской Федерации и субъектов Федерации.

Согласно ст. 7 Закона ¹ 86-ФЗ Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются им самостоятельно. Однако в Законе отсутствует указание на то, что акты Банка России должны как минимум соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В принятой редакции верховенство и высшая юридическая сила норм Конституции не обозначены как принципы деятельности Банка России.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России в основной своей массе должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Законом установлены ограни- чения в государственной регистрации ряда нормативных актов Банка России.

Законодательно установлена возможность судебного обжалования нормативных актов Банка России. Это должно являться важной гарантией соблюдения принципа верховенства Конституции РФ и законности. Следует отметить достаточно активную автономную роль Банка России в регулировании общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг. Законодательно установлено право Банка быть участником законотворческого процесса. Новым законодательством установлено, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России.

180