Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

ξучетные, аналитические, прогнозные и программные формы работы;

ξвзаимодействие органов управления с другими ветвями и институтами государственной власти;

ξинформационное обеспечение всех субъектов в системе органов;

ξконтроль;

ξорганизация системы управления;

ξпривлечение общественных организаций, органов общественной самодеятельности к участию в осуществлении функций органов управления.

Указанная классификация позволяет выявить те организационные действия, которые необходимо облечь в форму нормативного или индивидуального акта либо придать им самостоятельное значе- ние без правовых форм, в частности в деятельности саморегулируемых организаций.

Для более предметного исследования проявлений управленче- ских функций на рынке ценных бумаг представляется целесообразным рассмотреть их с точки зрения следующей структуры организационных действий1: распорядительные, регулирующие, организа- ционно-контрольные и исполнительные.

Распорядительные действия объединяют функции, которые выражают полную степень властности и обязательность для субъектов, к которым обращены. Действия связаны с введением в систему подчиненных объектов или органов управления, с установлением определенного порядка, с принятием и введением в действие нормативных актов. Распорядительные действия обычно выражаются постановлением, приказом, решением, распоряжением.

Основными содержательными составляющими распорядительных действий на рынке ценных бумаг выступают:

ξ единые правила осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;

ξ стандарты эмиссии ценных бумаг; ξ нормативы достаточности собственных средств для участни-

ков рынка ценных бумаг; ξ нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению,

обращению и котированию; ξ система управления рисками профессиональной деятельности

на рынке ценных бумаг; ξ квалификационные требования к специалистам организаций —

участников рынка ценных бумаг;

1 Бачило И.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 112—120.

111

ξограничения по совершению сделок купли-продажи ценных бумаг, расчет по которым производится с использованием денежных средств или ценных бумаг, предоставленных в заем клиенту;

ξвиды специальных счетов резидентов и нерезидентов, а также перечень валютных операций, совершаемых с их использованием участниками рынка ценных бумаг, и т.п.

Именно они составляют смысловое содержание многочисленных нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти на рынке ценных бумаг. Что же касается регулирующих действий, то им свойственны формы диспозитивного регулирования воли подчиненных субъектов. Действия связаны с предложением сделать что-то. Вышестоящий субъект направляет волю подчиненного ему субъекта управления, но не подменяет его. Он либо поручает, либо напоминает, либо обязывает, но не касается содержания решения и конкретных обстоятельств, в которых оно принимается. В регулирующих действиях важную роль выполняют указания, проекты актов, заключения, отзывы, докладные записки, резолюции, приложения.

Ê регулирующим действиям на рынке ценных бумаг можно, например, отнести рекомендацию федерального органа исполнительной власти крупнейшим эмитентам принять кодекс корпоративного управления, использовать услуги финансового консультанта при подготовке выпуска ценных бумаг и т.п.

Организационно-контрольные действия (или непосредственные организационные действия) объединяют функции, связанные с различными формами информационных сообщений о результатах деятельности объектов управления и контроля за ней. В процессе осуществления организационно-контрольных действий формируются документы управленческой отчетности: отчеты, справки, стандартные формы.

По отношению к рынку ценных бумаг органом управления осуществляются различные действия, направленные на выявление несоответствий установленным условиям его функционирования. Это проверки, сбор отчетности участников рынка ценных бумаг, а также различные информационные сообщения, разъяснения сложившейся на рынке ситуации, обращенные к инвесторам.

Исполнительные действия объединяют функции, связанные с действиями по сбору и обработке управленческой информации: расчетные и аналитические. Исполнительные действия пронизывают все стадии управленческого процесса, свойственны всем функциям и всем формам работы с управленческой информацией независимо от конкретной сферы управления, включая рынок ценных бумаг.

112

Для того чтобы выделить те или иные функции, необходимые органам управления на рынке ценных бумаг, и более точно определить назначение каждого регулирующего органа в системе управления, следует рассмотреть и проанализировать действия, осуществление которых вызвано объективной необходимостью.

Предпосылкой правильного формулирования функций органа управления является определение всего комплекса осуществляемых им действий. Важное значение имеет и их правовое оформление в положении об органе управления. При этом необходимо обеспечить соответствие между функциями органа, направленными на те или иные объекты, и конкретными его полномочиями, так как каждая из управленческих функций нуждается в подкреплении ее конкретными властными полномочиями. В свою очередь, детально разработанные положения об органах управления по принципу обратной связи будут способствовать успешному осуществлению функций органа управления.

Государство, управляя экономикой, воздействует на нее посредством нескольких органов управления. Между ними распределяются функции, образуя для каждого его компетенцию. Для российского рынка ценных бумаг характерна множественность органов регулирования, а также то, что компетенция органов управления определяется большим количеством актов, изданных разными органами государственной власти. Существенным недостатком следует признать то, что конкретные властные полномочия органов управления устанавливаются в документах разного уровня: от законов и иных правовых актов по различным вопросам регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг до собственно положений об этих органах.

Поэтому, для того чтобы создать предпосылки для преодоления этих недостатков, необходимо консолидировать описание полномо- чий государственных регулирующих органов на рынке ценных бумаг в одном законодательном акте, например в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. ¹ 39-ФЗ, расширив содержание главы 12.

В то же время под конструкцией «рынок ценных бумаг» в юридической науке подразумевается составная часть финансового рынка, на которой обращаются ценные бумаги.

Оборот ценных бумаг — особый административно-правовой режим, устанавливающий особые требования и процедуры по движению ценных бумаг (вещей). Эти особые процедуры закреплены нормативно — как в общем Законе о рынке ценных бумаг, так и в специальном законодательстве, которое регулирует статус того или иного вида ценных бумаг.

Поэтому предметом исследования являются процедуры, формы и методы воздействия, контроля со стороны государства, последовательность этих процедур и особых правил.

113

Двойственный характер правовой природы ценных бумаг признается в юридических исследованиях, при этом гражданско-пра- вовая характеристика ценных бумаг, определяющая их сущность и содержание, дополняется их административно-правовым содержанием и природой.

Следует отметить, что и в цивилистике признается наличие блока общественных отношений, которые являются объектом ад- министративно-правового регулирования. Так, Белов обоснованно отмечает, что вопросы о субъектах правоотношений с ценными бумагами, содержании этих правоотношений, их осуществлении и защите, действиях и иных юридических фактах, вызывающих возникновение и динамику этих правоотношений и т.д., тесно связаны с ценными бумагами как объектами гражданского права, но тем не менее образуют самостоятельный предмет исследования1.

Исследуя различные теоретические аспекты рынка ценных бумаг и его правового регулирования, А.В. Габов отмечает: «Государство должно обеспечить контроль за соответствием выходящих на рынок субъектов минимальным критериям экономической и политической безопасности, разработать обязательные правила для уча- стников рынка (или легитимировать разработанные самим обществом правила), создать и/или поддержать систему раскрытия информации о действиях субъектов рынка в целях его прозрачности, обеспечить быстрое и эффективное пресечение противоправного поведения субъектов рынка и возмещение имущественных потерь пострадавшим»2.

Следует отметить, что наличие в обороте ценных бумаг админи- стративно-правового регулирования с использованием администра- тивно-правовых механизмов и методов управленческого воздействия выделяется специалистами в области гражданского и финансового права3.

Основной задачей механизма регулирования является обеспече- ние развития конкуренции на финансовом рынке, макроэкономи- ческого равновесия, правовая и экономическая защита инвесторов. Государственное регулирование дает дополнительные гарантии инвесторам, устанавливая обязательность регистрации как для эмитентов, так и для посредников.

1Ñì.: Бачило И.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 123.

2Габов А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 1021.

3Ñì.: Найденова М. Условия доступа на рынок финансовых услуг. Российское законодательство и международные стандарты // Хозяйство и право. 2009. ¹ 1. С. 31—49; Фогельсон Ю. Государственный надзор на рынках финансовых услуг: Российское законодательство и международные стандарты // Хозяйство и право. 2009. ¹ 1. С. 19—42.

114

Механизм регулирования обращения акций состоит из двух регуляторов — государственного регулирования и саморегулирования.

Государственное регулирование осуществляется в форме прямого и косвенного регулирования1. В свою очередь, прямое регулирование включает:

ξоформление нормативных документов;

ξрегистрацию;

ξполучение лицензии;

ξлизинг ценных бумаг.

Косвенное же регулирование состоит:

ξиз денежной политики;

ξконтроля над процентной ставкой;

ξналоговой политики.

Саморегулирование состоит из правил осуществления торговых операций и ответственности участников перед инвесторами.

Роль государства в регулировании сводится к следующему:

ξ идеологическая и законодательная функция (концепция развития рынка, программа ее реализации, управление программой, законодательные акты для запуска и развития рынка);

ξ концентрация ресурсов (государственных и частных) на цели строительства, в первую очередь опережающего создания инфраструктуры;

ξ установление «правил игры» (требований к участникам операционных и учетных стандартов);

ξ контроль за финансовой устойчивостью и безопасностью рынка (регистрация и контроль за входом на рынок, регистрация ценных бумаг, надзор за финансовым состоянием инвестиционных институтов, принятие мер по их оздоровлению, контроль за соблюдением правовых и этических норм, применение санкций);

ξ создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг и обеспечение ее открытости для инвесторов;

ξ формирование системы защиты инвесторов от потерь (в том числе государственные или смешанные схемы страхования инвестиций);

ξ предотвращение негативного воздействия на фондовый рынок других видов государственного регулирования (монетарного, валютного, фискального, налогового);

ξ предупреждение чрезмерного развития рынка государственных ценных бумаг (отвлекающего часть денежного предложе-

1 Ñì.: Галанов В.А. Рынок ценных бумаг. М.: Финансы и статистика, 2008.

115

ния инвестиционных ресурсов на покрытие непроизводительных расходов государства)1.

Косвенные меры государственного регулирования предусматривают разработку и применение системы налогов и налоговых льгот по операциям с ценными бумагами, контроль над процентной ставкой банковского кредита.

Саморегулирование осуществляется самими участниками, где ведущую роль занимают фондовые биржи. В конечном счете оно направлено на достижение высоколиквидного рынка и предполагает установление квалификационных и этических норм для его уча- стников, их ответственность перед клиентами, установление правил и осуществление торговых операций, а также контроля за соблюдением этих норм и правил. Создаваемые биржами биржевые ассоциации, федерации вправе издавать свои внутренние документы (решения, правила, регламенты, инструкции), регулирующие фондовую деятельность.

Регулирование сделок по ценным бумагам распространяется на биржевые и внебиржевые сделки купли-продажи, а также на дарение, наследование ценных бумаг, внесение изменений в уставный фонд и другие акты, влекущие за собой изменение их собственника.

Для реализации механизма организации, обращения и регулирования рынка ценных бумаг должна быть создана его информацион- но-техническая основа, включающая в себя информационное и программное обеспечение, а также средства вычислительной техники.

Информационное обеспечение выполняет функции сбора, обработки, хранения, защиты, передачи информации и решает задачи ведения распределенных баз данных, поддерживающих операции на рынке ценных бумаг и функционирования распределительных ин- формационно-справочных систем по текущему состоянию рынка ценных бумаг.

Программные средства должны обеспечивать выполнение задач, связанных с проведением электронных торгов, обслуживанием депозитариев, расчетно-клиринговых систем, а также защиту информации2.

Регистрация как форма совершения юридически значимых действий и метод административно-правового регулирования достаточно часто применяется в механизме административно-правового регулирования оборота ценных бумаг. По своей сущности регистрация — это публичное признание права. Исследуя роль государственной регистрации выпуска акций и ее практическое значение,

1Ñì.: Ивасенко А.Г., Павленко В.А., Никонова Я.И. Рынок ценных бумаг: Учеб. пособие. М.: КноРус, 2009. С. 165—169.

2Òàì æå. Ñ. 168.

116

необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что регистрирующий орган отвечает только за полноту информации, содержащейся в представленных на регистрацию документах, но не за ее достоверность. В связи с этим представляемая информация не проверяется независимым экспертом (за исключением случаев публич- ного размещения путем открытой подписки). Подобная неполнота при осуществлении государственного контроля при регистрации уменьшает эффективность административно-правовой защиты прав и интересов инвестора. При регистрации со стороны органов исполнительной власти осуществляется государственный контроль за соблюдением установленных государством стандартов формы и содержания ценных бумаг. Соответственно регистрация обеспечивает их соблюдение посредством выполнения контрольной деятельности.

Государственный контроль в процессе эмиссии ценных бумаг является важнейшим инструментом, с помощью которого обеспе- чивается цель государственного регулирования данных отношений, а именно недопущение выпуска в обращение ценных бумаг, эмитированных с нарушениями. Поэтому одной из главных задач государственного контроля является пресечение нарушений эмитента в процессе эмиссии. Анализ действующих правовых норм позволяет выделить две важнейшие разновидности недобросовестного поведения эмитента в процессе эмиссии: нарушение требований законодательства и включение в документы, связанные с эмиссией, недостоверной информации. Регистрация выпуска акций является одним из рычагов государственного регулирования и контроля за эмиссионной деятельностью эмитентов.

Правовая природа государственной регистрации выпуска ценных бумаг заключается в признании государством юридической силы эмитируемых акций и важна при обеспечении охраны правопорядка, в также охраны прав и законных интересов будущих владельцев акций. Государственная регистрация выпуска акций не ставит перед собой цель обеспечить имущественные интересы участников эмиссионного процесса в целом.

Во-первых, эти интересы достаточно неопределенны и разнообразны: для эмитента это получение необходимых инвестиционных ресурсов, для инвесторов — получение прибыли, контроля над предприятием или иного эффекта или выгоды. Во-вторых, государственная регистрация не является вмешательством в имущественные отношения эмитента и инвесторов и, соответственно, не обеспечивает саму правовую регламентацию этих отношений. Можно утверждать, что, поскольку государственная регистрация является инструментом государственного контроля за действиями эмитента в рамках процедуры эмиссии, ее цели совпадают с целями контроля: пресечение незаконных и недобросовестных действий эмитента,

117

недопущение размещения бумаг, эмитированных недобросовестно. Эффективность выполнения регистрирующим органом функции по контролю зависит в том числе от четкой постановки задач перед регистрирующим органом в процессе осуществления контроля и распределения ответственности за их невыполнение. С учетом этого обстоятельства проведен анализ положений действующего законодательства РФ, касающихся деятельности регистрирующего органа. Как известно, регистрирующий орган обязан осуществить государственную регистрацию выпуска ценных бумаг или принять мотивированное решение об отказе в государственной регистрации в тече- ние 30 дней с даты получения документов, представленных для государственной регистрации1.

При этом Закон о рынке ценных бумаг устанавливает лишь право провести проверку сведений, содержащихся в указанных документах; в этом случае в течение месячного срока деятельность субъекта оборота приостанавливается на время проведения проверки, но не более чем на 30 дней (п. 3 ст. 20 данного Закона).

Важным является то, что на этапе размещения акций (любым способом) происходит их зачисление на лицевые счета приобретателей в реестре акционеров; это означает, что акции обретают своих владельцев до окончания процедуры эмиссии (и до государственной регистрации отчета об итогах выпуска).

Существование потенциальной возможности проверки информации, содержащейся в представленных на регистрацию документах, позволяет ставить вопрос о необходимости такой проверки при том или ином способе размещения. Недостатком действующего законодательства можно назвать отсутствие перечня случаев, когда такая проверка будет являться обязательной. В литературе можно встретить мнение, что проведение таких проверок требует значи- тельных материально-технических затрат и попросту невозможно по причине загруженности регистрирующего органа. Представляется, что проверки должны быть обязательными в случае открытой подписки (когда ценные бумаги подлежат распространению среди неограниченного круга лиц), а также при эмиссии дополнительных акций другими способами, если хотя бы один выпуск акций размещался путем открытой подписки.

В целях обеспечения информационной открытости и решения задачи транспарентности в административно-правовом механизме регулирования оборота ценных бумаг особое внимание уделяется порядку раскрытия информации эмитентами ценных бумаг. Это информация, на основании которой инвесторы принимают решения, в том числе и о продаже акций. Обеспечение достоверности

1 Ñì.: Любарская Н.В. Публичная достоверность акций. М.: Юрист, 2004. С. 9—12.

118

такой информации является одним из факторов финансовой безопасности и необходимой предпосылкой для привлечения долгосрочных инвестиций в российскую экономику. Общие нормы о порядке раскрытия закреплены Законом о рынке ценных бумаг, более подробно процедура регламентирована Положением о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг1.

Положение достаточно подробно описывает процедуру и включает объемный перечень подлежащей раскрытию информации, сроки и способы раскрытия, но не содержит механизма обеспечения достоверности этой информации. При таком регулировании инвесторы не защищены нормативно от недобросовестной информации и могут надеяться только на «совесть и честное слово» руководителей эмитента.

Инвестирование в акции связано с высокими финансовыми рисками для инвестора. В то же время приходится констатировать, что законодательство не содержит положений об ответственности регистрирующего органа в случае ненадлежащего контроля за соблюдением эмитентами процедуры эмиссии акций. Кроме того, законодательство не содержит перечня случаев, когда проверка информации, содержащейся в представленных на государственную регистрацию выпуска документах, является обязательной, нет также четких указаний относительно предмета анализа данных документов.

Появление акций в обращении возможно только после разрешения на то со стороны уполномоченного государственного регистрирующего органа.

Главными направлениями государственного регулирования данной области отношений являются установление порядка (процедуры) осуществления эмиссии акций, контроль и предотвращение правонарушений и злоупотреблений со стороны эмитентов, а также защита прав и интересов инвесторов в иных формах. Актуальным является вопрос об эффективности и достаточности регулирования, которые напрямую зависят от того, насколько достигаются цели регулирования, т.е. обеспечивается правопорядок в ходе эмиссии акций. Для этого правила поведения (правовые нормы) должны быть просты и понятны для участников указанных правоотношений, они не должны допускать двоякого (неоднозначного) толкования2.

1 Приказ ФСФР РФ «Об утверждении Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг» от 10 октября 2006 г. ¹ 06-117/пз-н (ред. от 2 июня 2009 г.) (зарегистрировано в Минюсте РФ 27 ноября 2006 г.

¹8532) // Вестник Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР России). 2006. ¹ 5; Приказ ФСФР РФ «О внесении изменений в Положение о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденное приказом ФСФР России от 10 октября 2006 г. ¹ 06-117/пз-н» от 2 июня 2009 г.

¹09-17/ïç-í (зарегистрировано в Минюсте РФ 7 июля 2009 г. ¹ 14237).

2 Ñì.: Любарская Н.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12—15.

119

Необходимо, чтобы соблюдение этих правил было обеспечено государственным контролем, при котором эмиссия ценных бумаг, не заслуживающих доверия, становится практически невозможной. И если мероприятия по контролю оказались недостаточными, должен работать механизм защиты прав и интересов инвесторов со стороны государства. Поэтому эффективное государственное регулирование отношений, возникающих в ходе эмиссии акций, будет зависеть от эффективного выполнения субъектами регулирования трех важнейших функций: нормотворческой, функции по контролю, а также функции по защите нарушенных прав инвесторов. Контроль осуществляется, как правило, на этапах государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска акций. В случае обнаружения нарушений регистрирующий орган принимает соответствующие меры реагирования: приостанавливает эмиссию до устранения выявленных нарушений либо отказывает в регистрации и признает выпуск акций несостоявшимся.

Допущенные эмитентом нарушения могут быть не обнаружены на этапе государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска акций. Акции, эмиссия которых была осуществлена с нарушениями, могут попасть в оборот. Действия эмитента, выражающиеся в нарушении процедуры эмиссии, могут быть признаны недобросовестной эмиссией. Если нарушения обнаружены после завершения процедуры эмиссии (после регистрации отчета об итогах выпуска), выпуск может быть признан недействительным в судебном порядке. В случае признания выпуска недействительным все ценные бумаги данного выпуска подлежат возврату эмитенту, а средства, полученные от размещения выпуска, признанного недействительным, должны быть возвращены владельцам (ст. 26 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»). Представляется, что цель государственной регистрации заключается в предотвращении (или пресечении) правонарушений в процессе эмиссии акций. Государственная регистрация выпуска является одним из элементов контроля государства за порядком осуществления эмиссии. Она означает признание государством юридической силы эмитированных акций1.

Обнаружение нарушений эмитента после завершения регистрационных процедур и после завершения эмиссии акций может говорить о слабом контроле со стороны регистрирующего органа в процессе эмиссии. Защита прав инвесторов в таком случае осуществляется путем изъятия у них акций, выпущенных с нарушениями. Существенным недостатком является отсутствие ответственности регистрирующего органа за регистрацию акций, выпущенных с нарушением. В настоящее время ни государственный орган, ни его должно-

1 Ñì.: Любарская Н.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 39—44.

120