Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

Административно-правовое регулирование оборота ценных бумаг нацелено на решение ряда задач, к числу которых можно отнести: поддержание порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка; защиту участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций, от преступных организаций; обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на ценные бумаги на основе спроса и предложения; создание эффективного рынка; стимулирование предпринимательской деятельности; страхование рисков; формирование новых рынков, поддержку полезных обществу рыночных структур, начинаний и нововведений; достижение полезных общественных результатов (например, повышение темпов роста экономики, снижение уровня безработицы и т.д.).

Процесс административно-правового регулирования на рынке ценных бумаг включает в себя осуществление ряда административно значимых действий правового и организационно-распоряди- тельного порядка. К числу таковых относят: создание нормативной базы функционирования рынка — разработка законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов, которые обеспечивают функционирование рынка на общепризнанной и всеми соблюдаемой основе; отбор профессиональных участников рынка, соответствующих определенным требованиям по знаниям, опыту и капиталу; контроль за выполнением всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка, систему санкций за отклонение от норм и правил, установленных на рынке1. А также выделение из всех видов ценных бумаг так называемых инвестиционных — выпускаемых массово, сериями, рынок которых может быть быстро организован. Именно такие бумаги нуждаются в тщательном регулировании, поскольку, оперируя подобными инструментами, злоумышленники могут нанести большой ущерб участникам рынка.

Среди административно значимых действий также стоит назвать максимально широкое использование процедур раскрытия информации обо всех участниках рынка — эмитентах, крупных инвесторах и профессиональных участниках, а также обеспечение конкуренции как механизма объективного повышения качества услуг и снижения их стоимости. Все субъекты регулирования имеют равные права перед регулирующими органами. Разделение полномочий между регулирующими органами: нормотворчество и нормоприменение не могут совмещаться в одном лице. Обеспечение гласности нормотворчества, широкое публичное обсуждение путей решения проблем рынка. Соблюдение принципа преемственности россий-

1 Ñì.: Буренин А.Н. Рынок ценных бумаг и производственных финансовых инструментов. М.: Федеративная книготорговая компания, 2004. С. 352.

101

ской системы регулирования рынка ценных бумаг, имеющей определенную историю и традиции. Оптимальное распределение функций регулирования рынка ценных бумаг между государственными и негосударственными органами управления — коммерческими и общественными организациями.

По мнению Т.Б. Бердниковой, роль государства в регулировании рынка ценных бумаг сводится к следующему: идеологическая и законодательная функция (концепция развития рынка, программа ее реализации, управление программой, законодательные акты для запуска и развития рынка); концентрация ресурсов (государственных и частных) на цели строительства и в первую очередь на опережающее создание инфраструктуры; установление «правил игры» (требований к участникам операционных учетных стандартов); контроль за финансовой устойчивостью и безопасностью рынка (регистрация и контроль за входом на рынок, регистрация ценных бумаг, надзор за финансовым состоянием инвестиционных институтов, принятие мер по их оздоровлению, контроль за соблюдением правовых и этических норм, применение санкций)1.

Создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг, ее открытость для инвесторов, а также формирование системы защиты инвесторов от потерь (государственные или смешанные схемы страхования инвестиций); предотвращение негативного воздействия на фондовый рынок других видов государственного регулирования (монетарного, валютного, налогового); предупреждение чрезмерного развития рынка государственных ценных бумаг (отвлекающего часть денежного предложения инвестиционных ресурсов на покрытие непроизводительных расходов государства). К сожалению, большинство этих задач в настоящее время еще не нашли своего решения либо находятся в стадии проработки.

Современное развитие правовой системы позволяет говорить о конституционализации общественных отношений. Этот процесс затрагивает практически все сферы жизни, а конституционное воздействие на экономические отношения в последнее время все чаще становится предметом научных исследований как в отечественной, так и в зарубежной науке2. Наибольшее значение для регулирования финансового рынка имеет такая экономическая основа (принцип) конституционного строя, как свободное перемещение финансовых средств, гарантированное ч. 1 ст. 8 и ст. 74 Конституции РФ.

Для раскрытия механизма реализации рассматриваемого конституционного принципа необходимо определить его содержание, а

1Ñì.: Бердникова Т.Б. Рынок ценных бумаг и биржевое дело. М.: Дрофа, 2000. С. 94.

2Ñì.: Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М.: Юрист, 2002. С. 249.

102

также конституционные ограничения свободного перемещения финансовых средств. Перемещение финансовых средств происходит в рамках денежного оборота, который подчиняется закону денежного обращения. В экономической науке разработана взаимосвязь денежного обращения (оборота) с системой рыночных отношений, которая включает две сферы — денежно-товарные отношения (рынки труда, товаров и услуг) и денежно-нетоварные отношения (денежно-кредитный, валютный и фондовый рынки)1.

Для правовой науки данное деление позволяет выявить двойственную природу свободного перемещения финансовых средств: 1) гарантия (условие) свободного перемещения товаров и услуг, поскольку их рыночный оборот возможен только при одновременном денежном обращении, что в совокупности и представляет товарно-денежный оборот, 2) самостоятельный конституционный принцип правового регулирования отношений, возникающих при обращении денежных средств

вне оборота товаров и услуг (на финансовом рынке). В научной литературе не сложилось однозначной точки зрения на вопрос об ограни- чениях свободного перемещения финансовых средств. Проведен анализ закрепленных в законодательстве ограничений свободного перемещения финансовых средств. На основе систематизации выявленных ограничений впервые предлагается их классификация по следующим основаниям: а) цель ограничения; б) орган, устанавливающий ограничения; в) сфера отношений; г) характер ограничения; д) срок действия; е) степень ограниченности действия.

Ограничения перемещения по своей сути затрагивают только отдельные правомочия собственника (распоряжение, использование), а не все право собственности. Кроме того, процесс перемещения означает не только смену собственника в рамках гражданского (экономического) оборота, но и просто перемещение конкретного материального объекта в пространстве. Данное действие, которое юридически является использованием вещи, также может быть ограничено в соответствии с федеральным законом. В то же время введение ограничений свободного перемещения финансовых средств неоправданно расширяет возможности ограничений.

Это не совсем согласуется также с другим конституционным принципом — единством экономического пространства (также гарантированным ст. 8 Конституции РФ), подразумевающим и единство правового регулирования. А именно утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами, установление обязательных требований к операциям с ценными бумагами, нормы допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, расчетно-депозитарной дея-

1 Ñì.: Ляпкин А.Н., Лапинскас А.А. Рынок ценных бумаг. СПб.: Поиск, 2001. С. 160.

103

тельности, к порядку ведения реестра; установление порядка лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка, определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг; утверждение квалификационных требований, предъявляемых к руководителям и сотрудникам (работникам) профессиональных участников рынка ценных бумаг, установление порядка проведения контроля и надзора.

В научной литературе уже обоснована точка зрения, по которой регулирование указанных сфер отношений на уровне подзаконных актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг не соответствует Конституции РФ. С такими оценками следует согласиться.

Провозглашение в ст. 1 Конституции РФ России как правового государства предполагает следование порядка правового регулирования в ней определенным принципам. В их числе верховенство Конституции РФ в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, в том числе и в сфере оборота ценных бумаг. Достаточно важно реальное значение закона в качестве основного регулятора общественных отношений и в этой связи ослабление регулятивного влияния подзаконных актов. Это обеспечивает реализацию принципа народовластия и демократичный характер регулирования общественных отношений, поскольку законы принимаются представительными органами государственной власти, формируемыми непосредственно народом и ответственными перед ним.

Для современного характера правового регулирования актуальным является перевод правового регулирования общественных отношений на более высокий — законодательный уровень. Не решенными до настоящего времени остаются вопросы о том, что представляет собой сфера финансовых рынков, рынков ценных бумаг и оборота ценных бумаг и на основе каких принципов регулировать складывающиеся в этих сферах общественные отношения. Современное российское законодательство не дает ответа на этот вопрос, а единственный нормативный правовой акт, в котором было закреплено определение понятия «финансовые рынки» (указание Центрального банка РФ «О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рынках в кредитных организациях»1 от 20 июля 2004 г. ¹ 609), отменен. Анализ использования термина «фи-

1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 69.

104

нансовый рынок» в нормативных правовых актах с 1992 по 2001 г. свидетельствует, что финансовый рынок рассматривался равнозначно и к рынку ценных бумаг, и к фондовому рынку, и отдельно от них. Существенным недостатком правового регулирования является то, что соотношение и взаимосвязь понятий «финансовый рынок», «рынок ценных бумаг», «фондовый рынок», равно как и их нормативные определения в российском законодательстве, отсутствуют, не установлено его соотношение и с понятием «рынок финансовых услуг».

Актуальной проблемой регулирования финансового рынка и рынка ценных бумаг является отсутствие законодательно установленной системы принципов регулирования отношений, складывающихся в данной сфере экономики государства, исходя из которых должна строиться политика государства в ней и должно осуществляться нормативно-правовое регулирование. Так, например, Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации в каче- стве основ участия государства в реформировании банковского сектора устанавливает, что политика государства в отношении банковского сектора базируется на сохранении и укреплении рыночных начал деятельности кредитных организаций и использовании преимущественно косвенных методов влияния на процессы, происходящие в банковской сфере. Определено, что воздействие государства осуществляется путем формирования адекватной законодательной и нормативной базы деятельности кредитных организаций и функционирования рынка финансовых услуг, а также контроля за исполнением требований законодательства и нормативных актов.

В отношении рынка ценных бумаг государство: обеспечивает развитие законодательных основ системы регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций; не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением слу- чаев, предусмотренных действующим законодательством; не допускает каких-либо привилегий для отдельных кредитных организаций или их клиентов; строго соблюдает законодательно установленные принципы антимонопольного регулирования и поощрения конкуренции на финансовых рынках; обеспечивает развитие законодательных норм и правоприменительной практики, препятствующих использованию банковского сектора для проведения противоправных операций и сомнительных сделок, включая отмывание доходов, полученных преступным путем.

Указанные принципы были определены в п. 22 Стратегии развития фондового рынка Российской Федерации на период до 2008 г. (приложение к заявлению Правительства РФ и Центрального банка РФ от 5 апреля 2005 г.)1. Что касается такого сегмента финансового рынка, как рынок ценных бумаг, то Концепция развития рынка цен-

1 Ñì.: Российская газета. 2005. ¹ 39.

105

ных бумаг в Российской Федерации называет отдельно принципы государственной политики на рынке ценных бумаг, а отдельно — принципы его регулирования. К числу первых отнесены: принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг; принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации; принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования; принцип равных возможностей; принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг; принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков. Едва ли данные положения Концепции можно отнести к принципам как основополагающим началам правового регулирования. По своей природе и содержанию они скорее являются задачами правового регулирования, чем принципами.

Âлитературе обоснованно отмечается, что существует серьезная проблема, связанная с обеспечением права собственности российского народа на национальные денежные средства. В России одной из важнейших проблем является подчинение вопросов распоряжения денежными средствами страны задачам политики текущего дня. Статья 75 Конституции РФ предписывает, что свою основную функцию — защиту и обеспечение устойчивого рубля — Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти. Следует согласиться с мнением европейских финансистов, что центральные банки, ответственные за печатание, создание золотовалютных резервов и борьбу с инфляцией, не должны находиться в подчинении у законодательной и исполнительной ветвей власти во избежание влияния сиюминутных политических интересов на долговременные интересы страны1.

Âсвязи с этим актуальным является широко обсуждаемый в финансовых кругах вопрос создания мегарегулятора в сфере финансов путем возложения на Центробанк полномочий Федеральной службы по финансовым рынкам государственного контроля за оборотом ценных бумаг. Такие полномочия Центробанк получил на основании принятого Государственной Думой Закона с 1 сентября 2013 г. Едва ли можно признать обоснованным такой подход. С одной стороны, Центробанк не является органом государственной власти, поскольку в Законе «О Центральном банке Российской Федерации» за ним не закреплен такой статус, более того, он сам является игроком на рынке ценных бумаг. С другой стороны, возложение на Центробанк таких полномочий косвенно возлагает на него ответственность за государственные ценные бумаги и делает зависимым от инвестиционной политики правительства, что не позволяет ему обеспечивать защиту и устойчивый курс рубля.

1 Ñì.: Баренбойм П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 298—306.

106

Как уже отмечалось, Концепция к принципам государственного регулирования относит политические и экономические цели и задачи, такие как: функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка; использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем; распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различ- ными органами исполнительной власти; приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка; приоритет в развитии инфраструктурных организаций; максимальное снижение и разделение рисков; поддержка конкуренции на рынке; предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов совмещения видов профессиональной деятельности.

Очевидно, что названные принципы относятся к разноуровневым. Кроме того, такой порядок регулирования требует его законодательной конкретизации, исходя из положений ст. 71 Конституции РФ1, относящей вопросы регулирования в сфере финансов к исклю- чительному ведению Российской Федерации. Необходимо соблюдение конституционно установленных принципов распределения полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006—2009 года2 упоминаний о принципах регулирования не содержит, за исключением содержащихся в ведении «принципов Международной организации комиссий по рынку ценных бумаг», «упрощенного принципа регулирования эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций (биржевых облигаций)» (п. V. 3), «принципа единства регулирования (п. VIII. 1), «общепринятых принципов» (п. VIII. 1). Значение использованных понятий и их содержание в Стратегии, к сожалению, не раскрываются.

Таким образом, сложившийся порядок регулирования финансового рынка позволяет сделать вывод о недопустимости подзаконного порядка регулирования деятельности участников оборота ценных бумаг посредством лицензирования, стандартизации, государственного контроля и надзора и необходимости их административно-правового установления нормами федерального закона. Законодательного определения требуют также такие понятия, как «финансовый рынок», «рынок ценных бумаг», «оборот ценных бумаг», необходимо законодательное установление единых принципов регулирования как финансового рынка в целом, так и отдельных его сегментов.

1Ñì: Баренбойм П. Óêàç. ñî÷.

2Ñì.: Выступление В.С. Михайлова о проекте развития финансового рынка РФ на 2006—2009 гг. // Российская газета. 2006. ¹ 16.

107

Глава 3

Сущность и содержание административноправового режима оборота ценных бумаг

3.1. Механизм административно-правового регулирования оборота ценных бумаг

Механизм правового регулирования представляет собой совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения, его эффективность и внутреннее строение механизма, отдельной его части, взятые в соотношении. Понятие механизма правового регулирования позволяет собрать все явления правовой действительности (нормы, правоотношения, юридические акты и др.) и обрисовать их как целостность, а также представить их в работающем, системно воздействующем виде, выявить функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, их взаимодействие1. Он включает ряд последовательно совершаемых государством действий правового или организационного характера. В их числе:

ξнормативное регулирование путем установления общих правил;

ξконтроль за исполнением правовых норм, защита прав и интересов участников правоотношения;

ξкоординация и общее направление их деятельности;

ξопределение приоритетов в структурной политике;

ξрегистрация и лицензирование.

Элементами организационного механизма осуществления функций являются: органы регулирования; нормы административного права, устанавливающие статус всех звеньев системы управления, параметры их отношений, правовую ответственность2. Для понимания содержания механизма административно-правового регулиро-

1Ñì.: Алексеев С.С. Право: азбука—теория—философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 364.

2Ñì.: Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. Ч. II: Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной è административно-политической сферами: Учебник. М., 2009. С. 8—9.

108

вания и установления режима оборота ценных бумаг большое зна- чение имеет анализ правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственного управления. Механизм правового регулирования рынка ценных бумаг в контексте деятельности органов управления предполагает анализ правовых форм и методов, используемых органами государственной власти, осуществляющими на него управленческое воздействие.

Одним из признаков исполнительной власти является ее организующий, исполнительно-распорядительный характер, реализуемый посредством деятельности ее органов. Механизм администра- тивно-правового регулирования оборота ценных бумаг содержит институциональные и организационные его элементы. Организационный механизм регулирования в сфере оборота ценных бумаг предусматривает систему организационных действий, направленных на реализацию управленческих функций, и формируется как действующая структура органов регулирования.

Комплексный организационно-правовой механизм регулирования проявляется в том, какими средствами достигаются цели и в каких правовых рамках действуют органы управления. При этом конечной целью является не деятельность органа управления как таковая, а организация и обеспечение определенного состояния объекта управления1.

Проводя различия между видами ценных бумаг, выделяют разное значение механизма их регулирования. Функционирование рынка государственных ценных бумаг и рынка корпоративных ценных бумаг существенно различается, и деятельность регулирующих органов применительно к государственным ценным бумагам заклю- чается в основном в определении полномочий органов, действия которых ведут к возникновению, изменению или прекращению обязательств государства.

Формы и способы проявления деятельности органов исполнительной власти дифференцируются в зависимости от сферы управления, места органа, осуществляющего полномочия, и реализуются применительно к конкретному предмету и объему их деятельности2.

Одной из проблем в исследовании путей организации исполнительной власти, по мнению В.А. Юсупова, является изучение соотношения функций, компетенции и структуры органов управления. Поиск решения этой проблемы должен проводиться в двух направлениях:

ξпосредством выяснения и эффективного закрепления необходимых для данной управленческой ситуации функций управления;

1Ñì.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 14.

2Ñì.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 5—6.

109

ξпутем изучения вопросов рационализации структуры системы и отдельных органов управления в зависимости от диалектики развития функций1.

И.Л. Бачило, выделяя системный подход к управленческой деятельности, фиксирует внимание на организационно-структурных формах, в которых протекает управленческая деятельность в системе органов управления, и их внутренней структуре. Системный подход тесно связан с функциональным подходом, который сосредоточен на специфике содержания управленческой деятельности2.

Функции конкретизируются с учетом объекта и субъекта управления. Не всякое действие органов управления является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта управления. Если функции указывают на то, что делает орган, то его правомочия выражают, каким способом, какими правовыми мерами и путями обеспечивается выполнение функций.

Компетенция органа складывается из установленных для него задач, функций, полномочий и в целом может быть достаточно полно определена путем ответов на следующие вопросы:

ξкакое место в системе управления занимает орган;

ξкакие задачи на него возложены;

ξкакой территорией, сферой общественных отношений (или объектами) ведает орган, какие из этих объектов находятся в его непосредственном подчинении, что ему подведомственно

èчто подконтрольно;

ξчто вправе и должен делать орган в пределах своей сферы;

ξкакими юридическими правами и обязанностями орган располагает;

ξза что и каким образом отвечает субъект управления?3 Деятельность органов исполнительной власти по своему содер-

жанию есть выполнение определенных функций, к которым, в том числе и на рынке ценных бумаг, можно отнести следующие4:

ξподготовка, принятие, исполнение решений органов управления;

ξкоординация деятельности органов в системе управления;

ξорганизационные, регистрационные, разрешительные и иные формы;

ξконсультативная и информационная деятельность;

1Ñì.: Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: учебное пособие. Волгоград, 2003. С. 59—60.

2Ñì.: Бачило И.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 20—23.

3Ñì.: Òàì æå. Ñ. 52—53.

4Зенькович Е.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 142.

110