Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

Даже этот неполный обзор с очевидностью свидетельствует, что регулирование значительного количества вопросов в области рынка ценных бумаг нуждается в совершенствовании.

Âчастности, чтобы обеспечить эффективность механизма правового регулирования рынка ценных бумаг, необходимо устранить дублирование в нормотворчестве различными ведомствами одних и тех же его сегментов.

Âлитературе обоснованно высказывается мнение о необходимости повышения эффективности управления и регулирования отношений на рынке ценных бумаг. По специальным вопросам предлагается свести его к единому органу. При этом положение о таком органе должно быть разработано более детально, чем положения о ныне действующих регулирующих в сфере рынка ценных бумаг органах. Также нуждаются в уточнении положения в части регулирования рынка ценных бумаг функций Минэкономразвития России, Минфина России, Минздравсоцразвития России, Мининформсвязи России, ФНС России, ФАС России, Росфиннадзора, Росфинмониторинга, Росинформтехнологии1.

Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных путей реформирования системы государственного регулирования рынков — не только фондовых, но и финансовых — создание так называемого мегарегулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегментов финансового рынка.

Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и для России. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 2000 г. Среди причин, вызвавших необходимость создания подобного суперведомства, назывались неравномерность, фрагментарность и непоследовательность нормативно-правовой базы; незначительный размер рынков капитала; недостаточная независимость органов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, характерные для большинства органов регулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рамках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России, что предполагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необходимости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном документе «Концептуальные основы развития рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ассоциацией участников фондового

1 Ñì.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 153.

191

рынка (НАУФОР) в 2006 г. Однако по целому ряду объективных и субъективных причин эта идея не получила дальнейшего развития.

Реальные шаги по созданию мегарегулятора финансового рынка в России были сделаны только в начале марта 2007 г. в рамках радикальной административной реформы, начало которой было положено указом Президента РФ ¹ 314 от 9 марта 2007 г. «О системе

èструктуре федеральных органов исполнительной власти»1 (далее — Указ ¹ 314). Данным документом была ликвидирована ФКЦБ России, а все ее функции были переданы новому государственному органу — Федеральной службе по финансовым рынкам (далее — ФСФР). Кроме того, новому регулятору российского финансового рынка были переданы некоторые направления деятельности и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР перешел контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике — контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда — надзор за негосударственными пенсионными фондами.

Окончательно структура и статус нового регулятора российского финансового рынка были установлены в постановлении Правительства РФ ¹ 356 от 16 мая 2007 г. «О Федеральной службе по финансовым рынкам»2.

Согласно данному постановлению ФСФР России являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору на финансовых рынках, находящимся в ведении Правительства РФ и подчиняющимся непосредственно премьер-министру страны. При этом Служба имела следующие функции: осуществляла государственную регистрацию выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг; обеспечивала раскрытие информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ; осуществляла в рамках установленных федеральным законами и иными нормативными правовыми актами России функции контроля и надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов

èих саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, ипотеч-

1ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 15.

2ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24.

192

ных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализированных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пенсионных фондов, Пенсионного фонда РФ, государственной управляющей компании, а также в отношении товарных бирж; обобщала практику применения законодательства РФ в сфере своей компетенции и вносила в Правительство РФ предложения о его совершенствовании, разрабатывала проекты законодательных и иных нормативных правовых актов.

Для обеспечения функций ФСФР России в субъектах Федерации ей были переданы региональные отделения упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг России. ФСФР представляла собой совершенно особую структуру в системе органов государственной власти. Такая особенность была обусловлена тем, что в отличие от других федеральных служб, которые подчиняются министерствам, ФСФР находилась в прямом подчинении премьерминистру Российской Федерации. Контролируя значительную часть финансового рынка страны, ФСФР, по сути, уже сосредоточила значительную часть полномочий, свойственных мегарегулятору.

В то же время ФСФР не являлась мегарегулятором в классиче- ской его модели: вне ее прямого влияния оставались страховые компании (они отданы в ведение Федеральной службы страхового надзора), аудиторы (Минфин) и банки (Банк России).

При обсуждении вопроса о создании мегарегулятора высказывались предположения, что по мере укрепления системы государственного регулирования оставшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, будут переданы в ведение ФСФР. Кстати, на этом этапе административной реформы ее инициаторами рассматривалась возможность передачи ФСФР функций надзора за этими секторами финансового рынка. Однако передаче функций, например, по банковскому надзору помешала позиция Банка России.

Вместе с тем, являясь мегарегулятором финансового рынка страны, ФСФР по своему статусу — федеральная служба, т.е. орган государственной власти, лишенный возможности издавать нормативные акты, регулирующие отношения во вверенной ему сфере. Как известно, в соответствии с п. 5 постановления ¹ 2061 ФСФР только разрабатывает проекты законодательных и иных нормативных правовых актов. Однако разработка проектов правовых актов — это еще не принятие их. При этом остальные федеральные службы находятся в подчинении конкретным министерствам, которые и занимаются нормотворчеством. Очевидно, непосредственное подчи-

1 Постановление Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам» от 9 апреля 2004 г. ¹ 206 // Российская газета. 2004. Федер. вып. ¹ 3454.

193

нение ФСФР премьер-министру указывает на единственный возможный для нее в сложившейся ситуации путь нормотворчества че- рез постановления Правительства РФ. Надо сказать, что такое положение дел полностью соответствует духу административной реформы: разделение функций по установлению правил и контролю за их применением и передача их независящим друг от друга органам исполнительной власти.

Однако в случае с регулированием фондового рынка возникает вполне очевидное противоречие с Законом «О рынке ценных бумаг», где установлено, что уполномоченный в сфере рынка ценных бумаг государственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и правоприменительную функции. Разграничение этих функций способно привести к снижению эффективности государственного регулирования финансового рынка и, как следствие, к снижению эффективности функционирования последнего.

Все-таки от наличия у государственного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и рынок ценных бумаг в частности, права оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существующие нормы или устанавливая новые, в определенной ситуации может зависеть стабильность финансовой системы страны и экономики в целом.

Регулирование рынка ценных бумаг необходимо для упорядоче- ния деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия. Регулирование рынка ценных бумаг охватывает: государственное регулирование; регулирование со стороны профессиональных участников рынка ценных бумаг, или саморегулирование рынка. Государство может передать часть своих функций по регулированию уполномоченным или отобранным им организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг; последние также могут договориться о том, что созданная ими организация получает некие права регулирования по отношению ко всем участникам данной организации; общественное регулирование, или регулирование через общественное мнение. В конечном счете именно реакция широких слоев общества в целом на какие-то действия на рынке ценных бумаг является первопричиной тех или иных регулятивных действий государства или профессионалов рынка.

Данное обстоятельство нацелено: на поддержание порядка на рынке, создание нормальных условий для работы всех участников рынка; защиту участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций, от преступных организаций; обеспечение свободного и открытого процесса ценообразования на ценные бумаги на основе спроса и предложения; создание эффективного рынка, на котором всегда имеются стимулы для

194

предпринимательской деятельности, а каждый риск адекватно вознаграждается; формирование (в определенных случаях) новых рынков, поддержку необходимых обществу рынков и рыночных структур, рыночных начинаний и нововведений; достижение каких-либо общественных результатов (например, повышение темпов роста экономики, снижение уровня безработицы и т.д.).

Процесс регулирования на рынке ценных бумаг включает в себя: создание нормативной базы функционирования рынка — разработку законов, постановлений, инструкций, правил, методических положений и других нормативных актов, которые ставят функционирование рынка на общепризнанную и всеми соблюдаемую основу; отбор профессиональных участников рынка, соответствующих определенным требованиям по знаниям, опыту и капиталу; контроль за выполнением всеми участниками рынка норм и правил функционирования рынка; систему санкций за отклонение от норм и правил, установленных на рынке.

Принципы регулирования российского рынка ценных бумаг зависят от существующих в стране политических и экономических условий и при этом отражают проверенную временем историческую практику мирового рынка ценных бумаг. Основные принципы регулирования — ýòî:

ξразделение подходов в регулировании отношений между эмитентом и инвестором, с одной стороны, и участниками рынка — с другой. В первом случае регулируются отношения между владельцем прав по ценной бумаге и лицом, по ней обязанным, во втором — отношения, которые возникают в момент заклю- чения и исполнения сделки между эмитентом и профессиональным участником, инвестором и профессиональным уча- стником или между профессиональными участниками; выделение из всех видов ценных бумаг так называемых инвестиционных — выпускаемых массово, сериями, рынок которых может быть быстро организован. Именно такие бумаги нуждаются в тщательном регулировании, поскольку, оперируя подобными инструментами, злоумышленники могут нанести большой ущерб участникам рынка;

ξмаксимально широкое использование процедур раскрытия информации обо всех участниках рынка — эмитентах, крупных инвесторах и профессиональных участниках;

ξналичие конкуренции как механизма объективного повышения качества услуг и снижения их стоимости;

ξравенство прав субъектов перед регулирующими органами;

ξразделение полномочий между регулирующими органами (нормотворчество и нормоприменение не могут совмещаться в одном лице);

195

ξобеспечение гласности нормотворчества, широкое публичное обсуждение путей решения проблем рынка;

ξсоблюдение принципа преемственности российской системы регулирования рынка ценных бумаг, имеющей определенную историю и традиции; оптимальное распределение функций регулирования рынка ценных бумаг между государственными и негосударственными органами управления — коммерчески-

ми и общественными организациями.

Структура государственных органов, регулирующих рынок ценных бумаг на федеральном уровне, была достаточно сложна. Подобную сложность обусловили: смешанная (банковская и небанковская) модель рынка, в результате в качестве регулирующих инстанций выступают Центральный банк РФ и небанковские государственные органы; масштабная приватизация, в ходе которой значи- тельная часть государственных предприятий превратилась в акционерные общества, возникли инвестиционные фонды, произошло в огромных масштабах первичное размещение акций приватизированных предприятий. Все это привело к активному вмешательству в регулирование рынка приватизационного агентства (Мингосимущества России); неустойчивость и конкуренция российских властных структур.

Необходимость совершенствования системы управления оборотом ценных бумаг вызвана избыточностью не только органов, осуществляющих управленческий процесс, но и избыточностью их функций. Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции1. При этом основными вариантами упразднения функций могут быть: ликвидация функций; сокращение масштаба исполнения функций; передача функций СРО. Например, функция может быть признана избыточной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться иным органом. Передача функций СРО, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, возможна в случае, когда функции направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере. Так, функции контроля над участниками рынка со стороны их СРО за- частую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля.

1 Ñì.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. С. 6—8.

196

В связи с этим предлагалось передать на уровень Правительства РФ ряд функций регулятивного характера в качестве основы осуществления, которые нельзя в настоящее время представить прямыми нормами закона. Функции регламентации профессиональной деятельности возможно реализовывать на уровне стандартов СРО.

Таким образом, анализ законодательных и организационных новелл и основных направлений совершенствования администра- тивно-правового режима оборота рынка ценных бумаг позволяет сформулировать следующие выводы.

Проводимое в России реформирование системы правового регулирования, управления и контроля и сосредоточение всего объема полномочий в Банке России нарушает сложившиеся принципы организации управленческого процесса, предполагающего разделение полномочий по правовому регулированию у одного органа государственной власти, а по управлению, контролю надзору — у другого органа государственной власти или делегирование данных полномочий негосударственным структурам.

По своему статусу Банк России не является органом государственной власти: это государственный орган, учрежденный Конституцией РФ и имеющий конституционно установленные специальные полномочия в сфере кредитно-денежных отношений. В соответствии с системой организации государственной власти и принципом разделения властей деятельность по правовому регулированию в различных сферах общественных отношений, возникающих в сфере функций государства, осуществляется уполномоченными на то органами государственной власти — законодательными или исполнительными. В связи с этим передача Банку России полномочий по правовому регулированию в сфере финансов и оборота ценных бумаг должна была повлечь изменение его статуса, в противном слу- чае установленная система регулирования и управления нарушает принципы и систему организации государственной власти России.

Эффективная система управления в сфере финансов и оборота ценных бумаг возможна при сохранении за органами государственной власти полномочий по правовому регулированию и правотвор- честву в подведомственных им сферах оборота ценных бумаг, которые следует сохранить за Федеральной службой по финансовым рынкам Российской Федерации, а вопросы управления, совершения правоприменительных действий, контроля и надзора могут быть переданы Банку России или СРО.

Международный опыт применения мер по улучшению раскрытия информации свидетельствует о повышении рыночной прозрач- ности и способствует органам регулирования пресекать незаконные действия на рынке ценных бумаг. В связи с этим представляется

197

полезным расширение обмена информацией с международными органами регулирования.

Повышению эффективности управления будет способствовать правовое регулирование отношений на рынке ценных бумаг по специальным вопросам по возможности единым органом государственной власти, с детализированным объемом его полномочий и ор- ганизационно-правовых форм деятельности, при этом контроль и управление могут быть переданы иным органам не государственновластного характера.

Не решенной осталась проблема управления региональными и муниципальными рынками ценных бумаг. Банк России имеет строго выстроенную иерархично устроенную вертикаль управления. В связи с этим обеспечить автономию региональных и муниципальных рынков ценных бумаг, как первоначально предполагалось в ходе проведения реформы рынка ценных бумаг, становится весьма проблематичным.

4.3.Сочетание государственного регулирования

èсаморегулирования в обеспечении административно-правового режима оборота ценных бумаг

Âтеории государственного управления обосновывается качественное различие и возможность сочетания правовых средств при централизованном и децентрализованном методах воздействия права на общественные отношения. Однако вопрос о понятии децентрализации в государственном управлении, ее научно-теоретическом и правовом осмыслении в России практически не разрешен1.

Институт саморегулирования давно стал естественным элементом экономической и общественной жизни постиндустриальных стран. Значительный позитивный опыт работы накопили саморегулируемые организации (далее — СРО) в Великобритании, Франции, США и др. Высокий уровень развития государства, как правило, сопровождается и является следствием развития полноценного гражданского общества, в результате чего акты общественных организаций занимают самостоятельное место в регулируемом пространстве наряду с актами исполнительных органов государственной власти. И наоборот, страны, где общественная жизнь не играет существенной роли, находятся на невысокой ступени экономиче-

1 Ñì.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. ¹ 7. С. 21.

198

ского и политического развития. Таким образом, современное и динамично развивающееся государство ограничивает свое непосредственное участие в экономической жизни предприятий и поощряет общественную самоорганизацию. «Умелое сочетание начал правительственного и общественного составляет идеал административной организации и наиболее обеспечивает культурный рост нации»1.

К числу международных стандартов деятельности профессиональных участников и системы регулирования рынков ценных бумаг и других финансовых инструментов отнесен программный документ Международной организации комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ) (International Organization of Securities Commissions, IOSCO) «Цели и принципы регулирования рынка ценных бумаг», 1998 г. В соответствии с принципами, декларируемыми относительно СРО, IOSCO признает, что СРО могут предложить участникам рынка более глубокий опыт по функционированию рынка и имеют возможность значительно быстрее, чем правительство, подстраиваться под изменения рыночных условий. Общей положительной характеристикой СРО является их отдаленность как регулятора от правительства (хотя правительство авторизует СРО и осуществляет за ними надзор) и участие СРО в функционировании отрасли.

Сейчас контроль за внедрением стандартов регулирования переходит в сферу международного сотрудничества. IOSCO работает для того, чтобы повысить доверие инвесторов к финансовым рынкам, обеспечить и улучшить эффективность работы этих рынков, координировать действия регуляторов различных стран. Следует искать формы деятельности СРО, приемлемые для каждой конкретной страны. IOSCO не может предложить единую модель регулирования финансового рынка, так как не придерживается того мнения, что все страны должны использовать британскую модель с единым регулятором или модель с двумя регуляторами, как в Австралии.

Саморегулирование открывает возможности для достижения соответствия между потребностями участников рынка ценных бумаг и регулирующей деятельностью государственного органа управления. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г.2 была отмечена необходимость постепенной передачи институтам гражданского общества «функций, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять». Существующие в российском законодательстве финансового рынка нормы о СРО наиболее развернуто представлены в Законе о рынке ценных бумаг,

1Белявский Н.Н. Полицейское право (Административное право): Конспект лекций. 3-е изд., доп. Пг., 1915. С. 11.

2Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. ¹ 109.

199

однако во многом они представляются застывшими в своем развитии и не соответствующими современным воззрениям.

Элементы законодательного обеспечения саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности есть и в федеральных законах «Об аудиторской деятельности»1, «Об инвестиционных фондах»2, «О несостоятельности (банкротстве)»3, «О негосударственных пенсионных фондах»4, «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»5, «О жилищных накопительных кооперативах»6, «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»7, «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»8, «О рекламе»9. Многие из этих элементов появились в законодательстве благодаря усилиям председателя Комитета Государственной Думы РФ по собственности В.С. Плескачевского10.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, «создание правовых условий для полного саморегулирования означает легальное поле для использования таких регуляторов, как договоры в частном и публичном праве, локальные акты, нормы-самообязательства, обра-

1 Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 30 декабря 2008 г. ¹ 307-ФЗ // Российская газета. 2008. ¹ 267; ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 1. Ñò. 15; Парламентская газета. 2009. ¹ 1.

2Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 ¹ 156-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. 2001. ¹ 49. Ст. 4562; Парламентская газета. 2001. ¹ 228; Российская газета. 2001. ¹ 237—238.

3Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. ¹ 127-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 2002. ¹ 43. Ст. 4190; Парламентская газета. 2002. ¹ 209—210; Российская газета. 2002. ¹ 209—210.

4Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. ¹ 75-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) // Российская газета. 1998. ¹ 90; ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 19. Ñò. 2071.

5Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» от 25 апреля 2002 г. ¹ 40-ФЗ (в ред. от 01.02.2010) // СЗ РФ. 2002. ¹ 18. Ст. 1720; Российская газета. 2002. ¹ 80; Парламентская газета. 2002. ¹ 86.

6Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах» от 30 декабря 2004 г. ¹ 215-ФЗ (в ред. от 23.07.2008) // Российская газета. 2004. ¹ 292; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 41; Парламентская газета. 2005. ¹ 7—8.

7Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от

29èþëÿ 1998 ã. ¹ 135-ÔÇ (â ðåä. îò 27.12.2009) // ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 31. Ñò. 3813; Российская газета. 1998. ¹ 148—149.

8Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. ¹ 149-ФЗ // Российская газета. 2006. ¹ 165; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 31 (÷. 1). Ñò. 3448; Парламентская газета. 2006. ¹ 126—127.

9Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 г. ¹ 38-ФЗ (в ред. от 27.12.2009) // Российская газета. 2006. ¹ 51; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 12. Ñò. 1232.

10Ñì.: Плескачевский В.С. Место саморегулирования в модели регулирования финансовых рынков // Рынок ценных бумаг. 2003. ¹ 20 (251). С. 32—34.

200