Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

также за непредставление информации, которая должна быть раскрыта обществом в предусмотренном законодательством порядке. Однако в статье не конкретизируется характер и вид информации, непредставление которой является основанием для привлечения к ответственности.

Из анализа правоприменительной практики следует, что в судебном порядке рассматриваются споры, связанные с привлечением акционерного общества к административной ответственности за непредставление информации. Они касаются следующих вопросов: непредставление акционерным обществом в Банк России и неопубликование им в сети Интернет ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг в течение установленного срока, непредставление акционерным обществом в Банк России и неопубликование им в сети Интернет списка аффилированных лиц в течение установленного срока, неопубликование акционерным обществом в сети Интернет годовой бухгалтерской отчетности, несоблюдение акционерным обществом требований о размещении текста устава в сети Интернет, непредставление обществом документов по требованию акционера1.

Наказуемость данных деяний обусловлена невыполнением обязанности по раскрытию информации владельцами обыкновенных акций акционерных обществ, установленной ст. 30 Закона о рынке ценных бумаг. Согласно требованиям Закона такие владельцы акций обязаны раскрыть информацию о приобретении 5% и более общего количества размещенных обыкновенных акций, а также о любом изменении, в результате которого доля принадлежащих ему таких акций стала более или менее 5, 10, 15, 20, 25, 30, 50 или 75% размещенных обыкновенных акций акционерного общества. При этом установлено, что владельцу обыкновенных акций надлежит раскрыть эту информацию не позднее чем через пять дней со дня внесения соответствующей приходной записи по лицевому счету.

Административно наказуемым является воспрепятствование осуществлению прав, удостоверенных ценными бумагами (ст. 15.20 КоАП РФ). Под настоящим действием понимается воспрепятствование эмитентом, акционерным инвестиционным фондом, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг, осуществлению прав, удостоверенных ценными бумага-

1 Путеводитель по корпоративным спорам: Административная ответственность акционерных обществ за неисполнение ими требований по раскрытию информации // СПС «КонсультантПлюс». 2010.

271

ми, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1, 2, 4, 5, 8 и 10 ст. 15.23.1 КоАП РФ.

Статья 15.20 КоАП РФ в сравнении с остальными формулировками статей Особенной части отличается достаточно неконкретной формулировкой характера противоправного деяния. Представляется, что это обусловлено, с одной стороны, использованием гражданскоправовой терминология, с другой — бланкетным характером статьи, устанавливающей ответственность за воспрепятствование реализации прав, установленных иными законодательными актами.

Наличие у акционера прав предполагает сроки и порядок их реализации. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 15.20 КоАП РФ, образуют нарушения порядка и сроков исполнения соответствующих обязанностей, корреспондирующих правам акционера, а именно воспрепятствование осуществлению права на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, воспрепятствование осуществлению права на ликвидационную квоту, воспрепятствование осуществлению права требовать проведения проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности общества, воспрепятствование осуществлению права требовать выкупа акций, воспрепятствование в осуществлении преимущественного права приобретения акций закрытого общества, продаваемых другими акционерами;

В качестве административно наказуемого деяния в новой редакции КоАП РФ предусмотрена ответственность за использование служебной информации на рынке ценных бумаг (ст. 15.21 КоАП РФ). При этом служебной информацией признается любая не являющаяся общедоступной информация об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, которая ставит лиц, обладающих в силу служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, такой информацией, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг.

Следует обратить внимание на наличие проблемы процессуального характера при привлечении к ответственности вторичных инсайдеров. При установлении ответственности за передачу служебной информации третьим лицам в правовой конструкции нормы отсутствуют положения, раскрывающие понятие «третье лицо». В связи с этим привлечение к ответственности за передачу информации третьим лицам представляется достаточно затруднительным, так как не разработан механизм административного преследования самих вторичных инсайдеров. Для правоприменения имеет существенное значение корректировка диспозиции ст. 15.21 КоАП РФ, дополнение ее положением, предусматривающим возможность привле-

272

чения к административной ответственности вторичных инсайдеров за совершение сделок с ценными бумагами, а также формулирование понятия, определения и легального закрепления признаков третьего лица.

Âчисле административно наказуемых деяний в сфере оборота ценных бумаг предусмотрена административная ответственность за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг (ст. 15.22 КоАП РФ).

Âсоответствии с ч. 1 и 2 ст. 15.22 КоАП РФ к числу нарушений, составляющих административно наказуемые деяния, отнесены:

ξ незаконный отказ или уклонение от внесения записей в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг;

ξ внесение записей в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг без оснований, предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами;

ξ внесение в реестр владельцев ценных бумаг недостоверных сведений;

ξ невыполнение или ненадлежащее выполнение лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг, требований владельца ценных бумаг или уполномоченного им лица, а также номинального держателя ценных бумаг о предоставлении выписки из системы ведения реестра владельцев ценных бумаг по лицевому счету;

ξ незаконное ведение реестра владельцев ценных бумаг их эмитентом;

ξ уклонение лица, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг, в случае его замены от передачи полученной от эмитента информации, данных и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг;

ξ нарушение предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка и сроков передачи данных и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг.

Из анализа характера наказуемых нарушений следует, что пере- чень административных правонарушений, связанных с нарушением правил ведения реестра акционеров, не является исчерпывающим.

Так, в частности, ч. 3 ст. 15.22 КоАП РФ устанавливает, что иное нарушение лицом, осуществляющим ведение реестра владельцев ценных бумаг, установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, требований к порядку ведения реестра владельцев ценных бумаг.

273

Кроме исследованных составов административных правонарушений к нарушениям на рынке ценных относится также ст. 15.28 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за нарушение правил приобретения более 30% акций открытого акционерного общества. Нарушение лицом, которое приобрело более 30% акций открытого акционерного общества, правил их приобретения.

Проводимая реформа государственного регулирования и контроля в финансовой сфере изменила круг субъектов применения административной ответственности, с 1 сентября 2013 г. органом, возбуждающим административное производство о привлечении субъектов оборота ценных бумаг и налагающим административные взыскания, вместо Федеральной службы по финансовым рынкам стал Банк России.

На основании ст. 23.74 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в редакции от 23 июля 2013 г. рассматривать дела от имени Банка России вправе председатель Банка России, его заместители, руководители территориальных уч- реждений Центрального банка РФ и их заместители. Им подведомствены дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.53—5.55, ч. 1 и 3 ст. 13.25, ч. 1 ст. 14.4.1, ст. 14.24, 14.29, 14.30, 15.17—15.22, ч. 1—10 ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, 15.26.1,

÷.1—3 ст. 15.27 (в пределах своих полномочий), ст. 15.28—15.31, 15.35, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ.

Руководители структурных подразделений Центрального банка Российской Федерации, их заместители, в компетенцию которых входят вопросы в области надзора и контроля в сфере финансовых рынков (за исключением банковской деятельности), вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.53—5.55, ч. 1 и 3 ст. 13.25, ч. 1 ст. 14.4.1, ст. 14.24, 14.29, 14.30, 15.17—15.22, ч. 1—10 ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, 15.26.1,

÷.1—3 ст. 15.27 (за исключением административных правонарушений, совершенных кредитными организациями, должностными лицами кредитных организаций, сотрудниками кредитных организаций, указанными в примечании 2 к ст. 15.27), ст. 15.28—15.31, 15.35, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ.

Руководители территориальных подразделений Центрального банка Российской Федерации, в компетенцию которых входят вопросы в области надзора и контроля в сфере финансовых рынков (за исключением банковской деятельности), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.53—

274

5.55, ч. 1 и 3 ст. 13.25, ч. 1 ст. 14.4.1, ст. 14.24, 14.29, 14.30, 15.17— 15.22, ч. 1—10 ст. 15.23.1, ст. 15.24.1, 15.26.1, ч. 1—3 ст. 15.27 (за исключением административных правонарушений, совершенных кредитными организациями, должностными лицами кредитных организаций, сотрудниками кредитных организаций, указанными в примечании 2 к ст. 15.27), ст. 15.28—15.31, 15.35, ч. 9 ст. 19.5, ст. 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полномочным органом по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере оборота ценных бумаг являются судьи, при направлении Банком России в суд дел на рассмотрение. Центральному Банку РФ переданы юрисдикционные полномочия федерального органа исполнительной власти по делам об административных правонарушениях в сфере оборота ценных бумаг.

Проведенный анализ свидетельствует о значительном усилении административно-правовой охраны установленного порядка выпуска и оборота ценных бумаг. Это говорит о расширении администра- тивно-правового воздействия на данную сферу финансовой деятельности и способы финансирования экономики, государственного влияния, регулирования и контроля за рынком ценных бумаг. Причин тому несколько.

Правовая природа ценных бумаг указывает на ее двойственность. С одной стороны, ценные бумаги являются предметом имущественных и финансовых отношений и в силу этого имеют граж- данско-правовую природу, с другой — они имеют публичноправовое значение, поскольку затрагивают интересы достаточно большого круга субъектов рыночных отношений в сфере финансов и экономики, что обусловливает необходимость государственноправовой регламентации процедур выпуска и оборота ценных бумаг, повышенных мер административно-правовой охраны общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг. Законодательное установление административной ответственности за нарушение требований и правил оборота ценных бумаг несовершенно и имеет непродолжительный период его действия, этим обусловлены проблемы правоприменения по составам административно наказуемых деяний в сфере рынка ценных бумаг.

275

Заключение

Характер общественных отношений, возникающих в сфере оборота ценных бумаг как объектов правового регулирования, свидетельствует об их сложной правовой природе.

В контексте проводимого исследования интерес представляют общественные отношения, имеющие публичный характер и в силу этого регулируемые в административно-правовом порядке, c применением административно-правовых форм и методов. Рынок ценных бумаг как правовая категория имеет в своей структуре правоотношения, связанные с установлением правовой природы и видов ценных бумаг, совершением субъектами разного рода сделок с ценными бумагами, соблюдением условий заключения, формы их закрепления и тому подобных действий. Данный вид отношений имеет частноправовой характер и является предметом гражданскоправового регулирования (если их субъектами не являются государство, органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица).

При этом общественные отношения, связанные с регламентацией и процедурами публичного признания ценных бумаг, их регистрацией как объектов правового регулирования, имеют публичноправовую природу и регламентируются нормами административного права. Административно-правовую природу имеют общественные отношения, возникающие в процессе наделения специальным статусом профессиональных участников рынка ценных бумаг, лицензирования их профессиональной деятельности.

Оборот ценных бумаг предусматривает не только регламентацию купли-продажи или передачи их другим способом, он предусматривает и иные многочисленные административные процедуры. В их числе: предоставления информации, регистрация, осуществление государственного контроля, охрана и защита прав участников рынка, а также правоотношения, связанные с выпуском и оборотом государственных ценных бумаг. Этот далеко не полный перечень общественных отношений, регулируемых нормами административного права, дает основания говорить о наличии административноправового режима оборота ценных бумаг. Он представляет собой совокупность административных норм и процедур, которые регулирует специфичную сферу однородных общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг в свойственных этой отрасли права формах и методах правового регулирования.

276

В контексте сущности и содержания понятие «рынок ценных бумаг» не имеет правового закрепления и не отражает всего многообразия правоотношений, возникающих в процессе реализации их гражданско-правового свойства — «оборотоспособности». В связи с этим представляется, что наиболее полно все многообразие процедур выпуска, размещения, передачи и иных нормативно установленных процедур может отражать понятие «оборот ценных бумаг». В связи с чем целесообразно изменение названия Закона «О рынке ценных бумаг» — на Закон «Об обороте ценных бумаг», что будет более точно отражать характер и объем регулируемых им отношений.

Административно-правовую природу имеет закрепленный в ка- честве организационного принцип функционального регулирования при распределении обязанностей между государственными органами и органами государственной власти, а также введение новых процедур лицензирования и механизмов надзора за деятельностью организаторов торговли ценными бумагами и стимулирование концентрации торговли ценными бумагами на организованных рынках.

Из установленных направлений развития нормативно-правовой базы рынка ценных бумаг следует, что достаточно большой блок общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг относится к предмету административно-правового регулирования. В их числе отношения в сфере установления особого статуса профессиональных участников рынка ценных бумаг, лицензирования, регистрации, сертификации и государственного контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников и оборотом ценных бумаг. Тем самым концептуально констатировалось наличие и предусмотрено дальнейшее создание нормативно-правовых и организационных основ административно-правового режима оборота ценных бумаг.

Административно-правовой режим оборота ценных бумаг — это совокупность правовых норм и установленных государством организационных мер и процедур, устанавливающих статус субъектов оборота ценных бумаг, требования к форме и реквизитам, порядку выпуска, регистрации, продаже, восстановлению, ведению реестра ценных бумаг, предоставлению информации об их движении, и система государственного контроля и надзора и административно-правовых форм и методов защиты прав субъектов оборота ценных бумаг.

Процесс оборота ценных бумаг имеет свою структуру и определенные стадии. Понятие режима оборота ценных бумаг является весьма общим понятием, не отражающим достаточно точно предмет правового регулирования. Для того чтобы достичь точного правового понимания его сущности, необходимо четко определить его стадии и соответственно сформулировать понятие юридических конструкций административно-правовых режимов каждой стадии.

277

По стадиям можно выделить следующие виды административноправовых режимов:

ξрежим лицензирования деятельности профессиональных уча- стников рынка ценных бумаг;

ξрежим государственной регистрации выпуска, отчета, проспекта эмиссионных ценных бумаг;

ξрежим государственного контроля за приобретением акций открытых акционерных обществ;

ξрежим лицензирования деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

ξрежим ведения реестра жилищных накопительных кооперативов;

ξрежим регистрации регламентов специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов и правила ведения реестра владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов;

ξрежим выдачи разрешения на размещение и (или) обращение эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за преде-

лами Российской Федерации.

Проведенный анализ механизма административно-правового регулирования оборота ценных бумаг свидетельствует, что правоотношения, имеющие публичный характер и административноправовую природу в сфере оборота ценных бумаг, возникают в процессе приобретения права на занятие профессиональной деятельностью по выпуску и продаже ценных бумаг, на выпуск и обращение ценных бумаг, на осуществление отдельных видов профессиональной деятельности. Существенным недостатком является наличие пробелов в законодательстве и их регламентация ведомственными нормативными актами. При этом значительно усложнены процедуры лицензирования профессиональной деятельности субъектов оборота ценных бумаг и установлены значительные ограни- чения для занятия отдельными видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Не получила основания и процедура привлечения к ответственности органов государства (Банка России), исполнительной власти и должностных лиц за необоснованный отказ в предоставлении права на занятие профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг и неправильную регистрацию выпуска ценных бумаг.

Представляется, что уровнем правового регулирования админи- стративно-правового механизма управления в сфере оборота цен-

278

ных бумаг должно быть законодательное установление основных требований к деятельности профессиональных субъектов по отдельным ее видам, закрепление ограничений и установление стандартов и процедур лицензирования деятельности профессиональных уча- стников оборота ценных бумаг.

Регулирующая деятельность органов управления состоит из различных видов действий на рынке ценных бумаг, которых объединяют те или иные управленческие функции. Конкретные властные полномочия органов устанавливаются не только положениями об этих органах, но и законами и иными правовыми актами по различным вопросам регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг, что свидетельствует о неоправданном рассредоточении правовых основ их деятельности.

Функционирование механизма государственного регулирования рынка ценных бумаг обеспечивается различными органами. Наделение их государственно-властными полномочиями не всегда и не в полной мере учитывает место и роль этих органов в системе управления и особенности регулирования оборота ценных бумаг.

Недостатком в реализации административно-правового режима оборота ценных бумаг также является отсутствие системности и взаимосвязи в использовании административно-правовых форм и методов воздействия на данную сферу общественных отношений. В правоприменительной деятельности органов государственного регулирования и управления усматривается многообразие различных административных процедур, сохраняющих при этом свою самостоятельность в зависимости от вида ценной бумаги и не имеющих логической последовательности, в силу этого вызывающих избыточность управленческого воздействия. Так, цели управленческой деятельности на рынке ценных бумаг реализуются через совокупность действий, совершаемых органами регулирования в формах лицензионно-разрешительного производства, регистрационного производства, контроля и надзора, осуществляемых не только органами государственного управления, Центробанком, но и саморегулируемыми организациями и профессиональными участниками оборота ценных бумаг.

Во внедрении саморегулирования оборота ценных бумаг и организационном механизме правового регулирования имеет место наличие противоречий между его государственной и общественной, корпоративной составляющими, разрешение которых возможно посредством конкретизации объема делегированных саморегулируемым организациям административно значимых полномочий посредством их законодательной конкретизации и изменения механизма корпоративного регулирования в целом.

В качестве основного вывода можно выделить необходимость уменьшения администрирования, исключение ведомственного и уста-

279

новление законодательного порядка регулирования процедур и стадий административно-правового режима оборота ценных бумаг, развитие основ и принципов саморегулирования на рынке ценных бумаг.

Важным элементом административно-правового режима оборота ценных бумаг является наличие правовых и организационных механизмов осуществления государственного контроля и надзора в сфере оборота всех видов ценных бумаг. При этом следует разграничить контрольную и надзорную деятельность на рынке ценных бумаг и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов. В связи с этим актуальна задача совершенствования контроля путем принятия базового закона о государственном контроле и надзоре, в котором необходимо законодательно сформулировать и закрепить цели, задачи, объекты, принципы осуществления государственного контроля и надзора, унифицировать и дифференцировать круг субъектов, осуществляющих государственный контроль и надзор, объем осуществляемых ими полномочий, ответственность органов государственного контроля и надзора и их должностных лиц за принятие решений, приведших к причинению убытков коммерческим организациям.

Организационно-правовое регулирование рынка ценных бумаг, как правило, предусматривает вопросы государственного контроля, тогда как контрольная деятельность государства в данной сфере финансового рынка имеет более надзорный характер. Это обусловлено видом и характером установленных контрольных мероприятий для уполномоченных государственных органов и органов исполнительной власти в отношении участников оборота ценных бумаг, правовой регламентацией оснований и процедуры их проведения, характером возникающих административно-правовых процессуальных отношений, правовых последствий в виде применения мер административного принуждения.

Полномочия Банка России по отношению к некредитным организациям, определенные как контроль, по сути имеют характер административного надзора. Субъектами, осуществляющими надзорную деятельность, являются уполномоченные представители (служащие) Банка России, или по поручению Комитета финансового надзора право проводить надзорные проверки предоставляется саморегулируемым организациям.

В международной практике нет единого мнения об эффективности и всеобъемлемости применяемых государством форм и методов. Однако ею выработан общий принцип государственного воздействия на процесс оборота ценных бумаг: процесс должен быть подчинен законодательному регулированию, в противном случае возможно установление нежелательного контроля со стороны отдельных лиц или группировок за фондовым рынком, монополиза-

280