Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

висит от видов правонарушений, за которые предусматривается гражданская, материальная или дисциплинарная ответственность, тем самым образуется более опасный вид противоправности. При этом мер общественного реагирования через механизм граждан- ско-правовой, материальной и дисциплинарной ответственности оказывается уже недостаточно для адекватной оценки повышенной степени опасности.

По мнению П.П. Серкова, основное различие степени опасности между противоправностью, предусмотренной нормами КоАП РФ и УК РФ1, заключается в размере причиненного ущерба: является ли он крупным или особо крупным (например, применительно к нарушению авторских прав)2.

Едва ли обоснованно при характеристике правонарушения как основания для применения того или иного вида ответственности исходить из уровня или степени их противоправности. Представляется, что противоправность является самостоятельным элементом, характеризующим правонарушение в силу того, что для ответственности в любом ее виде предусмотрено три основания: юридическое, фактическое и процессуальное. При этом ответственность может наступить лишь при наличии всех этих оснований. Противоправность представляет собой нарушение установленных нормами права правил поведения субъектов, которые и являются юридическим основанием для установления ответственности, при этом в случае их нарушения можно говорить о наличии в действиях лица неправомерного или противоправного поведения. Что же касается характера наступивших последствий в результате противоправного поведения, будь то крупный или особо крупный ущерб, тяжкий вред жизни и здоровью или иной, то данные обстоятельства относятся к фактическим основаниям ответственности и именно они определяют степень общественной вредности или степень общественной опасности совершенного деяния и являются определяющими для разграничения правонарушений от уголовно наказуемых деяний. Общественная опасность является признаком, характеризующим уголовное преступление и основания применения мер уголовной ответственности, тогда как признак общественной вредности характерен для административного правонарушения. Едва ли обоснованно выделять разный уровень или разную степень противоправности. Суть ее заключается в нарушении или невыполнении установлен-

1Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. ¹ 63-ФЗ (ред. от

21èþëÿ 2011 ã.) // ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 25. Ñò. 2954.

2Ñì.: Серков П.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 98—99.

251

ных нормами права общеобязательных правил поведения, при этом характер противоправного деяния и для преступления, и для административного проступка может быть одинаковым, а последствия — разные. Примером может служить нарушение правил дорожного движения, когда при одном и том же характере нарушения установленных правил, т.е. противоправности деяния, тяжесть последствий такого нарушения может быть разной — от причинения легких телесных повреждений до причинения смерти нескольким лицам.

Âсвязи с этим можно признать обоснованным подход, согласно которому главное социально-правовое отличие понятия преступления от понятия других правонарушений — это общественная опасность, которая, являясь сложной системной социально-правовой категорией, отражает особое качество противоправного деяния, определяя самую вредоносную разновидность правонарушений — «преступления»1.

По данному вопросу противоположной позиции придерживается Е.Н. Беляков, обосновывая, что сущность административного правонарушения определяется его общественной опасностью, так как именно общественная опасность правонарушения обусловливает ответственность за его совершение и отсутствие данного признака свидетельствует об отсутствии административного правонарушения2.

Âто же время Ю.И. Ляпунов отмечает, что «пользоваться для административного проступка термином общественная вредность»3, а для преступления «общественная опасность» — значит заниматься терминологической схоластикой. Это не несет в себе конструктивного содержательного начала. «Назовем ли мы объективную способность деяний определенного вида в той или иной степени нарушать интересы общества, точнее, общественные отношения, поставленные под защиту закона, вредностью, суть от этого не изменится: если эта реальная возможность, заложенная в действии, претворена в действительность, общество с неизбежностью понесет определенный ущерб, урон», — отмечает Ю.И. Ляпунов4.

1Ñì.: Васильев Э.А. Административное правонарушение и преступление: общие черты и различия: Автореф. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 11.

2Ñì.: Беляков Е.Н. Административная ответственность и административная юрисдикция. Н. Новгород, 2007. С. 37.

3На наш взгляд, общественная опасность — это явная, серьезная опасность для общества, такое посягательство на его правовую и политическую основы, которое причиняет серьезный вред общественному или государственному строю либо интересам граждан, что нельзя сказать об общественной вредности.

4Ñì.: Ляпунов Ю.И. Общественная опасность деяния как универсальная категория советского уголовного права: Учеб. пособие. М.: Изд-во ВЮЗШ МВД

ÑÑÑÐ, 1989.

252

Тогда как В.Р. Кисин, считает, что общественная опасность может быть более или менее высокой. Для административных проступков характерна менее высокая общественная опасность1.

Анализ законодательства, устанавливающего наказуемость деяний за административные правонарушения, и правоприменительная юрисдикционная практика свидетельствуют, что по своей сути административно наказуемые деяния всегда противоправны, но при этом не всегда общественно опасны. Наличие общественной опасности и ее степень являются практически основным и единственным критерием для разграничения преступного и непреступного, но наказуемого. Данная точка зрения получила признание в правовой науке2.

Так, по мнению О.М. Якуба, большинство административных правонарушений вообще не имеет реальных вредных последствий, а содержит лишь возможность их наступления. Многие административные правонарушения являются нарушениями различных общеобязательных правил, установленных в целях профилактики наступления негативных последствий. Поэтому за нарушение или несоблюдение этих правил административная ответственность устанавливается даже тогда, когда нет конкретных вредных последствий. Наступление этих последствий не всегда является необходимым признаком административного правонарушения. В то же время он отмечает, что «всякое административное правонарушение, в том числе и то, которое не повлекло за собою реальных вредных последствий нарушения данной нормы, вредоносно в том смысле, что оно нарушает установленный в государстве правопорядок, тормозит нормальное осуществление отдельных функций государственного управления, посягает на интересы граждан»3.

А.И. Стахов отмечает, что административная противоправность как признак административного правонарушения заключается в том, что нарушает правовую норму, охраняемую мерами административной ответственности4. Отсутствие противоправности исключа- ет наличие правонарушения и наказуемость деяния, так как отсутствует юридическое основание административной ответственности.

1 Ñì.: Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация. М., 1991. С. 7—8.

2Ñì.: Васильев Ф.П., Степанов Д.Г. Административная ответственность в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 38; Маштаков И.В. Проблемы теории правонарушения. Самара, 2005. С. 24.

3Якуба О.М. О признаках административного правонарушения // Правоведение. 1964. ¹ 3. С. 56—58.

4Ñì.: Стахов А.И. Административная ответственность. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 30—33.

253

Правонарушение представляет собой исключительно противоправные действия (бездействия), если они регламентированы законодательством об административных правонарушениях. Аналогичная позиция просматривается у А.Б. Борисова, который отмечает, что если деяние не предусмотрено КоАП РФ и законами субъектов РФ, то оно не является правонарушением, так как такое деяние не будет противоправным1.

Такой подход представляется обоснованным при характеристике административных правонарушений. Это подтверждается формулировками административно наказуемых деяний, предусматривающих ответственность за нарушение установленных правил и процедур оборота ценных бумаг. Так, в соответствии со ст. 15.17 КоАП РФ установлено административное наказание за недобросовестную эмиссию ценных бумаг в виде нарушения эмитентом установленного федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Статья 15.18 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за незаконные операции с ценными бумагами. Статьей установлено административное наказание за совершение профессиональными участниками рынка ценных бумаг операций, связанных с переходом прав на эмиссионные ценные бумаги, отчет об итогах выпуска (дополнительного выпуска) которых не зарегистрирован или уведомление об итогах выпуска (дополнительного выпуска) которых не представлено в орган, зарегистрировавший выпуск (дополнительный выпуск) указанных ценных бумаг, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Статьей 15.24.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за незаконную выдачу либо обращение документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Анализ формулировок данных административно наказуемых деяний свидетельствует о том, что законодателем установлен единый характер противоправных действий, за которые установлена административная и уголовная ответственность, в то же время критерием разграничения вида ответственности являются юридически значимые последствия в виде причинения ущерба в крупном размере (ст. 185, 185.1—185.4 УК РФ).

1 Ñì.: Борисов А.Б. Комментарий к Кодексу города Москвы об административных правонарушениях. М., 2009. С. 5.

254

Вопрос о тождественности категорий «общественная опасность»

è«общественная вредность» и соответствии их преступлению либо административному «проступку» остается достаточно дискуссионным и в науке административного права. В связи с этим представляется целесообразным дифференцировать общественную вредность

èобщественную опасность.

При определении административного правонарушения норм и правил выпуска и оборота ценных бумаг следует исходить из нали- чия признака общественной вредности. Это обусловлено тем, что само по себе несоблюдение и нарушение участниками оборота ценных бумаг установленных нормативными правовыми актами правил и процедур оборота наносит вред существующему порядку государственного управления в данной сфере и охраняемым нормами административного права правам и интересам участников оборота ценных бумаг и иных лиц.

Общественная вредность административного правонарушения в сфере выпуска и оборота ценных бумаг заключается в несоблюдении или нарушении установленных нормами права правил, условий и процедур выпуска и оборота ценных бумаг, что свидетельствует о невыполнении обязанностей, создает возможности или причиняет вред гражданам и юридическим лицам, подрывает установленный правовой режим оборота ценных бумаг, создает угрозу охраняемым правом общественным отношениям в финансовой и экономической сферах жизнедеятельности общества и государства.

Согласно п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Одним из неотъемлемых признаков административного правонарушения является также виновность лица. Виновность как признак административного правонарушения состоит в том, что данное деяние является результатом свободного волеизъявления правонарушителя, его виновным поведением1.

Представляется возможным дать определение административного правонарушения в сфере оборота ценных бумаг. Это общественно вредное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица — участника оборота ценных бумаг, нарушающее установленные нормами права условия, требования и процедуры оборота ценных бумаг в установленных формах,

1 Ñì.: Беляков Е.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 39—40.

255

посягающее на установленный правопорядок, правовые основы финансового рынка и экономики России, за которое законодательством установлена административная ответственность.

Следует также отметить, что в литературе административную ответственность определяют не только как вид юридической ответственности, но и как применение административных взысканий1. В связи с этим следует отметить, что она рассматривается и более широко, как реализация мер взыскания и восстановительных мер в административном праве или как применение мер взыскания и мер пресечения2. Отсюда определение сущности административной ответственности возможно в широком и узком ее значениях.

Âузком, специальном значении административная ответственность может трактоваться как реализация всех административнопринудительных средств3. Это отражает характеристику административной ответственности в ее узком, специальном понимании как самостоятельного вида юридической ответственности, при отождествлении административной ответственности с мерами административного взыскания, влекущими для лица, совершившего административный проступок, последствия морального и материального характера4.

Âсоответствии с КоАП РФ нарушение установленных правил квалифицируется в качестве административного правонарушения, являющегося единственным основанием административной ответственности. Совершение правонарушения является основанием для применения административной санкции со стороны органов регулирования рынка ценных бумаг.

Признаки административного правонарушения в совокупности образуют сложный юридический состав, характеризующийся че- тырьмя элементами: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Общим объектом административных правонарушений в области рынка ценных бумаг являются общественные отношения, установ-

ленные нормами права требования, процедуры, условия оборота

1Ñì.: Старилов Ю.Н. Общее административное право. Воронеж, 2006. С. 517; Ямпольская Ц.А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве. Вопросы советского административного и финансового права / Отв. ред. В.Ф. Коток. М., 1952. С. 167—169.

2Ñì.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 2005. С. 236; Федяев Е.А. О понятии административной ответственности // Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. М.: Омск, 2009. С. 36—37.

3Ñì.: Манохин В.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 198.

4Ñì.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 25.

256

ценных бумаг, регулируемые нормами административного, гражданского, финансового права и охраняемые нормами КоАП РФ.

Родовым объектом административных правонарушений является совокупность общественных отношений, проявляющаяся в деятельности участников рынка ценных бумаг. Видовым объектом признается специфическая группа общественных отношений, которая устанавливает административную ответственность за нарушения конкретных правил оборота ценных бумаг, например эмиссионные правила, правила внутреннего контроля профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Объект административных правонарушений в области рынка ценных бумаг является сложным по составу, так как объединяет отношения, связанные с частноправовыми интересами участников рынка ценных бумаг, и публичные интересы государства в области управления и регулирования оборота ценных бумаг.

Объективная сторона административного правонарушения на рынке ценных бумаг характеризует внешнее поведение правонарушителя, которое выражается в противоправном деянии (действии или бездействии) участников оборота ценных бумаг и влечет общественно вредные последствия. Необходимым условием ответственности конкретного субъекта выступает установление причинной связи, выяснение всех обстоятельств дела, их роли и условий, повлекших неблагоприятные последствия.

В сфере оборота ценных бумаг объективная сторона административных правонарушений формулируется с помощью бланкетных диспозиций (норм), что предполагает обращение к нормам, регулирующим общественные отношения на рынке ценных бумаг и содержащимся в различных нормативных правовых актах, нередко подзаконного характера. Так, ст. 15.22 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг. При этом порядок ведения реестра установлен федеральными законами «О рынке ценных бумаг»1, «Об инвестиционных фондах»2 и подзаконными актами.

Ê субъектам административных правонарушений на рынке ценных бумаг могут быть отнесены: профессиональные участники рынка ценных бумаг, эмитенты, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании, специализированные депозитарии, а также их должностные лица; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность

1Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. ¹ 39-ФЗ // СЗ РФ. 1996. ¹ 17. Ст. 1918.

2Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г. ¹ 156ФЗ // СЗ РФ. 2001. ¹ 49. Ст. 4562.

257

без образования юридического лица, которые несут административную ответственность как должностные лица, лица, оказывающие услуги по публичному предоставлению информации, а также лица, располагающие служебной информацией, граждане. Этот перечень представляется объективно неполным, так как в силу неразвитости законодательства не включает, например, лиц, обладающих инсайдерской информацией1. Таким образом, субъектами административной ответственности в сфере оборота ценных бумаг могут быть индивидуальные и коллективные субъекты, где к индивидуальным субъектам относятся граждане и должностные лица, к коллективным субъектам — юридические лица.

Административная ответственность должностных лиц регулируется ст. 2.4 КоАП РФ. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом Кодекс предписывает понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационнораспорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организаци- онно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций.

В сфере оборота ценных бумаг к числу должностных лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ст. 15.17—15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.29 КоАП РФ, также относятся члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица.

1 Ñì.: Фролова А. Инсайдеры по-русски // ЭЖ-Юрист. 2009. ¹ 14.

258

Определяющим признаком понятия должностного лица участника рынка ценных бумаг являются выполняемые им обязанности

èфункции — организационно-распорядительные или администра- тивно-хозяйственные. Должностные лица несут административную ответственность не только за собственные действия (бездействие), связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, но и за действия подчиненных им работников.

Таким образом, на рынке ценных бумаг находит свое подтверждение мнение Д.Н. Бахраха о том, что множественность субъектов принуждения требует дополнительных гарантий обеспечения законности, таких как научно обоснованное определение объема властных полномочий каждого органа, четкое распределение компетенции и аттестация должностных лиц1.

Субъективная сторона административного правонарушения заключается в психическом отношении лица к совершенному деянию

èего последствиям. КоАП РФ (ч. 1 ст. 2.2) установил: «Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия

èжелало наступления таких последствий или сознательно их допускало, либо относилось к ним безразлично». Вина — обязательный элемент субъективной стороны и выражается не только в форме умысла, но и в форме неосторожности (ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ).

Административную ответственность юридических лиц характеризуют традиционные признаки состава административного правонарушения. И одной из проблем, которую выделяет ряд ученых, является квалификация вины2. В ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ предусмотрено установление вины юридического лица в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Однако выяснение характера вины в отношении юриди- ческих лиц через призму классического понимания умысла и неосторожности представляется затруднительным и по своей сути практически беспредметным.

Существует комплексное понимание вины юридического лица, которое включает в себя объективный и субъективный подходы.

1Ñì.: Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 22.

2Ñì.: Шатов С.А. Понятие вины: проблемы интерпретации в уголовном и административном праве // Российский следователь. 2009. ¹ 18. С. 20—21.

259

Объективный подход — вина с точки зрения государственного органа, назначающего административное наказание в зависимости от характера конкретного действия (бездействия) юридического лица, нарушающего установленные правила. Субъективный подход — отношение организации в лице ее администрации, конкретных должностных лиц к противоправному деянию1.

6.2.Виды административных правонарушений

èадминистративной ответственности в сфере оборота ценных бумаг

Классификация административных правонарушений возможна по различным основаниям. На основе комплексного критерия, включающего родовой объект посягательства и конкретную область государственного управления, виды административных правонарушений объединены в КоАП РФ в отдельные главы.

Следует отметить, что составы административных правонарушений в сфере оборота ценных бумаг рассредоточены по разным главам Особенной части КоАП РФ.

Так, к участникам оборота ценных бумаг могут применяться меры административной ответственности за совершение таких правонарушений, как:

ξиз числа установленных главой 13 (предусматривающей составы административных правонарушений в области связи и информации, определенные в ст. 13.12—13.14, 13.19, 13.25) к числу противоправных и наказуемых деяний, совершаемых при обороте ценных бумаг, могут быть отнесены: нарушения правил защиты информации; незаконная деятельность в области защиты информации; разглашение информации с ограниченным доступом; нарушение порядка представления статистической информации; нарушение требований законодательства о хранении документов;

ξиз числа правонарушений, предусмотренных в главе 14 (устанавливает ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, определенные в ст. 14.1, 14.3, 14.12, 14.13, 14.23, 14.24, ч. 4 ст. 14.25), к числу правонарушений в сфере оборота ценных бумаг могут быть отнесены: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или специального разрешения (лицензии); нарушение законодательства о рек-

1 Ñì.: Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 351—352.

260