Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

щенные «внутрь» организаций-субъектов или к их отношениям между собой»1.

Однако принятый 1 декабря 2007 г. Федеральный закон ¹ 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»2 не распространяет свое действие на СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. В соответствии с ч. 3 ст. 1 данного Закона отношения, возникающие в связи с приобретением или прекращением статуса таких СРО, их деятельностью, а также в связи с осуществлением взаимодействия таких СРО и их членов, потребителей их услуг (работ), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, определяются федеральными законами, регулирующими соответствующий вид деятельности.

В настоящее время СРО создаются как некоммерческие организации в форме объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) и некоммерческих партнерств. Деятельность некоммерческих организаций в целом направлена на реализацию социальных, общественно значимых функций, а также на защиту предпринимателей, инвесторов от необоснованного государственного вмешательства в рыночные отношения. В то же время одним из средств, направленных на защиту частных и публичных интересов, является институт учета прав собственности на ценные бумаги, который затрагивает значительное число субъектов экономической деятельности (в том числе институт контроля за коллективными инвестициями). Достижение публично-правовой цели указанного учета призваны обеспе- чивать реестродержатели и специализированные депозитарии. Их публично-правовой статус обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе обязательного членства в СРО.

Таким образом, СРО обладают двойственной природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, с другой стороны, они приобретают публично-правовой статус и являются участниками оборота ценных бумаг, выполняя публично значимые функции, предусмотренные в административных процедурах оборота. В печа- ти обосновывается мнение, что СРО могут возникать по разным

1 Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. ¹ 9. С. 88.

2 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 49. Ñò. 6076; Российская газета. 2007. ¹ 273; Парламентская газета. 2007. ¹ 174—176.

201

основаниям: по собственной инициативе организаций, когда возможно получение конкурентных преимуществ и защиты добросовестных предпринимателей; под воздействием практики участия в подобных организациях в других странах; если отраслевым законодательством предусмотрено создание таких организаций и предоставление им определенных прав; под воздействием организаций потребителей1. Такие организации могут иметь статус саморегулируемых в силу закона либо не обладать таким статусом, но иметь признаки СРО.

В России на финансовом рынке действуют шесть СРО, которые были фактически признаны таковыми Федеральной службой по финансовым рынкам России.

1.Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-аген- тов и депозитариев (ПАРТАД), учреждена в 1994 г., с 1997 г. является СРО регистраторов, депозитариев, а с 2000 г. — также клиринговых организаций и специализированных депозитариев2.

2.Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), учреждена в 1995 г., с 1997 г. является СРО брокеров, дилеров, доверительных управляющих, с 2000 г. — также депозитариев3.

3.Национальная фондовая ассоциация (НФА), учреждена в 1996 г., с 2000 г. является СРО в основном кредитных организаций, осуществляющих брокерскую, дилерскую, депозитарную деятельность и деятельность по управлению ценными бумагами4.

4.Национальная лига управляющих (НЛУ), учреждена в 2001 г.,

ñ2002 г. осуществляет саморегулирование профессиональных уча- стников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами5.

5.Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ), учреждена в 2000 г., с 2004 г. является СРО негосударственных пенсионных фондов6.

6.Некоммерческое партнерство профессиональных участников фондового рынка Уральского региона (ПУФРУР), учреждено в 2003 г. на базе Уральской ассоциации финансовых брокеров, дилеров, с 2004 г. осуществляет деятельность в качестве СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих брокерскую,

1 Ñì.: О моделях создания саморегулируемых организаций: Саморегулирование: Пособие для предпринимателей / Под общ. ред. П.В. Крючковой. М., 2002. С. 78.

2Ñì.: http://www.partad.ru/

3Ñì.: http://www.naufor.ru

4Ñì.: http://www.nfa.ru/

5Ñì.: http://www.nlu.ru/

6Ñì.: http://napf.ru/

202

дилерскую деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами1.

Опыт СРО на рынке ценных бумаг в России свидетельствует о разной степени их влияния на развитие рынка ценных бумаг в различные его периоды.

СРО участников фондового рынка были созданы в середине 1994 г., еще до принятия Федерального закона «О рынке ценных бумаг»: Профессиональная ассоциация участников фондового рынка (ПАУФОР) как объединение брокеров и дилеров, Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД). Фактическим правопреемником ПАУФОР с конца 1995 г. стала Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) — ныне существующая крупнейшая организация участников рынка ценных бумаг. Согласно ст. 49 Закона о рынке ценных бумаг саморегулируемые организации вправе:

ξ получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг; разрабатывать в соответствии с указанным Федеральным законом правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами и осуществлять контроль за их соблюдением;

ξ в соответствии с квалификационными требованиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг проводить подготовку должностных лиц и персонала организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определять квалификацию указанных лиц и выдавать им квалификационные аттестаты.

С середины 1998 г. членство в СРО, как уже отмечалось, стало обязательным условием получить лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг.

Однако в 2000 г. обязательность членства была отменена, а в ка- честве приоритетов регулирования были избраны чрезмерная регламентация органом государственного управления профессиональной деятельности, наращивание объемов отчетности и иных формальных требований к эмитентам и участникам рынка ценных бумаг.

Механизм саморегулирования и государственное регулирование должны работать во взаимодействии, при этом саморегулирование не подменяет собой государственного регулирования, а является его дополнением. Отсутствие эффективной системы координации государственного регулирования и саморегулирования влечет за собой

1 Ñì.: http://www.uralprofi.ru/

203

дублирование функций. Итогом этого становится нерациональное использование государственных средств.

Ведущаяся в этом отношении дискуссия свидетельствует как минимум о двух возможных крайних подходах. Одни авторы полагают1, что административно-правовые инструменты используются в отраслях и сферах неодинаково, при этом подвижен баланс централизации и децентрализации. Таким образом, далеко не всем оче- видно, что СРО готовы к выполнению публичных функций, так как существует угроза их подчинения корпоративному интересу, поскольку СРО действуют на основе норм ГК РФ и вольны поступать как угодно. По мнению других авторов2, передача функций лицензирования от государственных органов к СРО может исчерпать вопрос об административной ответственности за нелицензионную деятельность или, наоборот, потребует включения СРО в число органов, рассматривающих дела об этих административных правонарушениях.

Отсюда можно сделать вывод, что необходимо нормативно закрепить саморегулирование организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг как самостоятельный уровень регулирования, специфика которого была бы связана с его общественным характером, но не исключала бы его обязывающего характера.

Элементом системы регулирования и управления рынком ценных бумаг, органично вписывающимся в административно-пра- вовой режим их оборота через механизм делегирования отдельных государственных полномочий, являются СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг.

В обороте ценных бумаг действует целый ряд СРО. В их числе: НАУФОР (Национальная ассоциация участников фондового рынка, которая объединяет брокеров, дилеров, управляющих ценными бумагами и депозитариев), ПАРТАД (Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев, которая объединяет наряду с реестродержателями, депозитариями также и клиринговые организации), НФА (Национальная фондовая ассоциация, объединяющая брокеров, дилеров и управляющих), НЛУ (Национальная лига управляющих, которая объединяет управляющих акционерными и паевыми инвестиционными фондами, а также негосударственными пенсионными фондами), АУВЕР (Ассоциация уча- стников вексельного рынка) и некоторые другие. В литературе

1Тихомиров Ю.А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. ¹ 11. С. 16.

2Талапина Э.В. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности // Административная ответственность: вопросы теории и практики / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 128.

204

обоснованно подчеркивается значение СРО, которым органы государственного управления отдают часть своих полномочий1.

Их роль заключается в том, чтобы на основании опыта, накопленного непосредственно участниками рынка, вырабатывать наиболее детальные, чем ФСФР России, нормы и требования, контролировать их соблюдение и тем самым приближать государственного регулятора к его участникам.

Одновременно и сами участники фондового рынка заинтересованы в определенных общих нормах: стандартах деятельности, документах и формах, в ряде случаев — в контроле за деятельностью партнеров. Эти функции лучше выполняет регулятор, расположенный ближе к непосредственным участникам рынка, чем государственный регулирующий орган. Таким регулятором является СРО.

Таким образом, эффективная деятельность СРО основана на следующих предпосылках:

ξучастники рынка знают, какие механизмы контроля и правила необходимы на практике;

ξони обязаны финансировать контроль за своей деятельностью;

ξих положение позволяет судить о нарушениях;

ξони заинтересованы в следовании определенным этическим нормам их коллегами;

Важно учитывать при этом, что правила и стандарты, разрабатываемые и вводимые СРО, должны соответствовать требованиям государственного регулирующего органа, т.е. фактически они могут только уточнять и детализировать их.

Со своей стороны государство обеспечивает создание СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг в целях:

ξповышения эффективности системы регулирования данного рынка через установление правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг;

ξконтроля деятельности профессиональных участников рынка;

ξснижения государственных расходов на регулирование рынка ценных бумаг, являющихся членами СРО.

Государственным регулятором периодически активизируется работа по снижению административных барьеров на рынке ценных бумаг и по развитию саморегулирования участников рынка. Речь идет о возможности передачи СРО отдельных полномочий по регулированию, которые в настоящее время осуществляются федераль-

1 Ñì.: Зенькович Е. Взаимодействие государства и саморегулируемых органов в сфере контроля и надзора на рынке ценных бумаг: вопросы теории и практики // РЦБ. 2008. ¹ 13. С. 18.

205

ным органом исполнительной власти в области финансового рынка. В частности, в ходе реализации мероприятий административной реформы ФСФР России утвержден административный регламент проведения проверок участников финансового рынка. Регламент впервые предоставляет право СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг участвовать в таких проверках. Кроме того, расширены полномочия СРО в процессе лицензирования профессиональных участников финансового рынка. Это нашло закрепление в принятом ФСФР России соответствующем административном регламенте, в котором СРО было предоставлено право предварительной экспертизы документов участников рынка, а для организаций, чьи документы прошли такую экспертизу, вдвое сокращены сроки рассмотрений заявлений на лицензирование.

Саморегулируемые организации создаются по решению конференций профессиональных участников рынка ценных бумаг. Они стали составной частью единого механизма регулирования рынка (после наделения соответствующими полномочиями) и формируются, как правило, по основным видам профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Финансирование деятельности СРО осуществляется за счет самих профессиональных участников рынка. Кандидатуры на должность руководителей СРО, выносимые на их конференции для утверждения, подлежат согласованию с ФСФР России.

Согласно ст. 48 Закона «О рынке ценных бумаг» саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с вышеуказанным Законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации. СРО утверждается профессиональными участниками рынка ценных бумаг для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг, являющихся членами СРО, установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

Саморегулируемые организации в соответствии с требованиями осуществления профессиональной деятельности и проведения операций с ценными бумагами, утвержденными государственным регулятором на рынке ценных бумаг, устанавливает обязательные для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами и осуществляет контроль за их соблюдением.

206

Согласно ст. 49 Закона «О рынке ценных бумаг» СРО вправе:

ξполучать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном ФСФР России (или ее региональным отделением);

ξразрабатывать правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами и осуществлять контроль за их соблюдением;

ξконтролировать соблюдение своими членами принятых СРО правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами;

ξосуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также в случае, если СРО является аккредитованной федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные атте-

статы.

Саморегулируемые организации вправе создавать компенсационные и иные фонды в целях возмещения понесенного инвесторами — физическими лицами ущерба в результате деятельности профессиональных участников — членов СРО.

Одной из важных задач, которую решала ФСФР России, являлась разработка правил и стандартов, в соответствии с которыми должно осуществляться дополнительное к государственному регулированию саморегулирование рынка ценных бумаг, т.е. подготовка правовой базы для саморегулирования участников рынка.

Поскольку СРО приобретают значительные права в отношении своих членов, законодательством должна устанавливаться система контроля их деятельности со стороны государственных органов. Немаловажное полномочие СРО заключается в праве лицензировать деятельность профессиональных участников оборота ценных бумаг, в выполнении контрольных функций. В связи с этим СРО встраиваются в систему органов, обеспечивающих административ- но-правовой режим оборота ценных бумаг. Следовательно, статус СРО и объем делегируемых ей полномочий должны устанавливаться органами государственной власти (до 1 сентября 2013 г. он приобретался на основании разрешения ФСФР).

Организация, утвержденная не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг, вправе была подать в ФСФР заявление о приобретении ею статуса СРО. Разрешение, выданное ФСФР СРО, предполагало получение всех прав, предусмотренных Законом «О рынке ценных бумаг».

Для получения разрешения ФСФР России организация должна была представить на утверждение правила и положения организации, принятые ее членами и обязательные для исполнения всеми

207

членами. Данные правила и положения должны содержать требования, предъявляемые к СРО и ее членам, в том числе:

ξправила и стандарты осуществления профессиональной деятельности;

ξправила, ограничивающие манипулирование ценами;

ξправила вступления в организацию профессионального участника рынка ценных бумаг и выхода или исключения из нее;

ξпорядок защиты прав клиентов, включая рассмотрение претензий и жалоб клиентов членов организации;

ξобязательства ее членов по отношению к клиентам и другим лицам по возмещению ущерба из-за ошибок или упущений при осуществлении членом организации его профессиональной деятельности, а также неправомерных действий члена организации или его должностных лиц и/или персонала;

ξтребования соблюдения порядка рассмотрения претензий и жалоб членов организаций;

ξпроцедуры проведения проверок соблюдения членами организации установленных правил и стандартов, включая создание контрольного органа и порядок ознакомления с результатами проверок других членов организации;

ξсанкции и иные меры в отношении членов организаций, их должностных лиц и/или персонала и порядка их применения

è äð.

Саморегулируемая организация, являющаяся организатором торговли, обязана помимо требований, предусмотренных выше, установить и соблюдать правила:

ξзаключения, регистрации и подтверждения сделок с ценными бумагами;

ξпроведения операций, обеспечивающих торговлю ценными бумагами (клиринговых и/или расчетных операций);

ξоформления и учета документов, используемых членами организации при заключении сделок, проведении операций с ценными бумагами;

ξразрешения споров, возникающих между членами организации при совершении операций с ценными бумагами и расче- тов по ним, включая денежные;

ξпроцедуры предоставления информации о ценах спроса и предложения, о ценах и об объеме сделок с ценными бумагами, совершаемых членами организации;

ξоказания услуг лицам, не являющимся членами организации. ФСФР России могла отказать в выдаче разрешения, если в

представленных СРО документах не содержится соответствующих

208

требований, перечисленных в Законе, а также предусматривается хотя бы одно из следующих положений:

ξвозможность дискриминации прав клиентов, пользующихся услугами членов организации;

ξнеобоснованные ограничения на вступление в организацию и выход из нее;

ξнеобоснованная дискриминация членов организации;

ξограничения, препятствующие развитию конкуренции профессиональных участников рынка ценных бумаг, в том числе регламентация ставок вознаграждения и доходов от профессиональной деятельности членов организации;

ξрегулирование вопросов, не относящихся к компетенции, а также не соответствующих целям деятельности СРО;

ξпредоставление недостоверной или неполной информации. Сравнительный анализ свидетельствует о наличии правовых кол-

лизий в нормах закона и конкретизирующих их подзаконных актах.

Âчастности, например, Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг (утв. постановлением ФКЦБ от 1 июля 1997 г. ¹ 24) допускает, что профессиональный участник рынка ценных бумаг может быть членом нескольких СРО в соответствии с условиями совмещения видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (п. 1.9).

Положение также регулирует вопросы выдачи ходатайства от соответствующей СРО для получения в лицензирующих органах лицензий на право осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, что является одним из наиболее важных полномочий СРО. Как общее правило, ФСФР России выдавала лицензии на профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг только после ходатайства соответствующей СРО. После получения ходатайства СРО лицензирующий орган в месячный срок должен принять решение о выдаче либо об отказе в выдаче лицензии (п. 5.9).

Âотношении кандидатов в члены СРО в Положении предусматриваются некоторые меры защиты. Например, в случае отказа в принятии в СРО и выдаче ему ходатайства лицо, которому было отказано в приеме, вправе обратиться в ФСФР России с жалобой на отказ в приеме и выдаче ходатайства. ФСФР вправе выдать лицу, которому было отказано в приеме в СРО, временную лицензию на срок до трех месяцев и направить в СРО требование повторно рассмотреть вопрос о приеме данного лица (п. 5.9) и т.п. Фактически СРО встраивались в круг субъектов оборота ценных бумаг, поскольку по их ходатайствам выдавались лицензии на право заниматься профессиональной деятельностью и устанавливались нормативы и правила такого вида деятельности. С другой стороны, полу- чив от государственного органа делегированное право на выдачу

209

лицензии, СРО находились под государственным контролем в слу- чае обжалования их отказа в ФСФР.

Сочетание саморегулирования и государственного регулирования оборота ценных бумаг имеет свои достоинства и недостатки.

Исходя из анализа соотношения государственного регулирования и саморегулирования на рынке ценных бумаг, можно сформулировать следующие выводы.

В связи с изменением условий и задач развития общества в определенный период возможно возрастание роли централизации или децентрализации, что непосредственно влияет на систему (структуру) исполнительно-распорядительных органов. Поэтому в процессе осуществления государственного регулирования, результатом которого могут быть значимые экономические последствия, должна происходить непрерывная оценка самого процесса регулирования и его практических результатов.

Механизм саморегулирования и государственное регулирование должны работать во взаимодействии, при этом саморегулирование не подменяет собой государственное регулирование, а является его дополнением. Саморегулирование открывает возможности для достижения соответствия между потребностями участников рынка ценных бумаг и регулирующей деятельностью государственного органа управления. Отсутствие эффективной системы координации государственного регулирования и саморегулирования влечет за собой дублирование функций. Итогом этого становится нерациональное использование государственных средств.

Необходимым является нормативно-правовое закрепление саморегулирования организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг как самостоятельного уровня регулирования, специфика которого была бы связана с его общественным характером, но не исключала бы его обязывающего характера.

210