Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

ξнесоответствие документов, представленных соискателем лицензии, требованиям законодательства РФ о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

ξнесоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям;

ξаннулирование или отзыв лицензии на осуществление банковских операций, выданной Центральным банком РФ (для кредитных организаций).

Имеющиеся у лицензиата лицензии на соответствующие виды профессиональной деятельности при получении новых лицензий сдаются лицензиатом в лицензирующий орган или в территориальный орган лицензирующего органа для погашения.

В качестве меры административно-правового воздействия предусмотрено приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии.

Проведенный анализ механизма административно-правового регулирования оборота ценных бумаг свидетельствует, что достаточно большой круг общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг, возникающих в процессе приобретения права на занятие профессиональной деятельностью по выпуску и продаже ценных бумаг, на выпуск и обращение ценных бумаг, на осуществление отдельных видов профессиональной деятельности в сфере оборота ценных бумаг, регламентируется ведомственными нормативными актами. При этом ведомственными нормативными актами значи- тельно усложнены процедуры лицензирования профессиональной деятельности субъектов оборота ценных бумаг и установлены зна- чительные ограничения для занятия отдельными видами профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Существенным недостатком правовой регламентации является отсутствие оснований для привлечения к ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц за необоснованный отказ в предоставлении права на занятие профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг и неправильную регистрацию выпуска ценных бумаг.

Представляется, что уровнем правового регулирования админи- стративно-правового механизма управления в сфере оборота ценных бумаг должно быть законодательное установление основных требований к профессиональной деятельности субъектов рынка ценных бумаг по отдельным видам деятельности, закрепление ограничений на занятие профессиональной деятельностью в сфере оборота ценных бумаг, установление стандартов и процедур лицензирования деятельности профессиональных участников оборота ценных бумаг.

131

3.2.Понятие и содержание административноправового режима оборота ценных бумаг

Особая природа ценной бумаги заключается в том, что анализируемые объекты правового регулирования наряду с цивилистиче- ской составляющей имеют публично-правовой характер, ибо не являются вещами в гражданско-правовом смысле, носителями вещного права, но удостоверяют наличие этого права. В связи с этим и в царской России, и в советский период ценные бумаги не получали своей гражданско-правовой регламентации. Они рассматривались с точки зрения удостоверения соответствующего права через государ- ственно-правовые механизмы.

В силу сложившегося порядка регулирования, который был в царский период и в советской России, ценной бумаге была более присуща публично-правовая природа ее удостоверения. Для участия в гражданском обороте ценные бумаги рассматриваются уполномо- ченными органами государства с точки зрения их соответствия форме и соблюдения установленных для них административных требований, регламентов и процедур. К числу административных можно отнести порядки выпуска, регистрации, передвижения и пр. Порядок регламентации оборота ценных бумаг имеет администра- тивно-правовую природу. Уполномоченный орган государственной власти своими нормативными правовыми актами определяет требования и регламенты, устанавливает административно-правовые процедуры выпуска, регистрации, удостоверения ценной бумаги. Он же определяет требования к профессиональным субъектам оборота ценных бумаг, устанавливает основания и порядок приобретения статуса субъектов правоотношений по обороту ценных бумаг, процедуру государственной регистрации, лицензирования.

Представляется, что с самого начала в России формирование правового института оборота ценных бумаг исходило из публичноправового порядка их регламентации. Суть государственного регулятивного воздействия в сфере рынка ценных бумаг заключалась в установлении специальных требований к формам ценных бумаг и административных процедур их легализации. Административно-право- вой характер имел установленный порядок наделения особым статусом профессиональных участников оборота ценных бумаг (брокеры, дилеры, регистраторы и пр.). Круг профессиональных участников и процедура приобретения ими специального статуса и лицензирования определялись законодательством об обороте ценных бумаг.

Исследуя последовательное развитие гражданского законодательства о ценных бумагах, Белов обосновано признает, что пуб- лично-правовая характеристика ценных бумаг должна быть им имманентно присуща наряду с цивилистической, ибо такая природа

132

свойственна операциям с ценными бумагами. По его мнению, институт ценных бумаг регламентируется нормами и других (помимо гражданского) отраслей права: финансового, жилищного, административного и уголовного, регулирующего различные аспекты незаконного изготовления и использования ценных бумаг, процессуального права.

Âто же время для российской правовой науки в сфере рынка ценных бумаг и их характеристики свойственно отдавать предпоч- тение гражданско-правовым аспектам их регулирования.

Однако едва ли обоснованно рассматривать ценные бумаги и их оборот только в контексте их как объекта гражданско-правового регулирования, принижая значение административно-правового регулирования правоотношений, складывающихся в сфере оборота ценных бумаг, и не придавая должного внимания им как объекту научного исследования в теории административного права. Представляется, что совокупность нормативных правовых актов форм и методов правового регулирования дает основания рассматривать систему регулирования оборота ценных бумаг именно как особый административно-правовой режим.

Вряд ли оправданно при характеристике административноправового режима оборота ценных бумаг как одного из проявлений экономики не учитывать наряду с внутригосударственными целями

èзадачами внешнеэкономические аспекты экономических и финансовых отношений. В связи с этим в экономической сфере справедливо отмечается, что необходимость института административ- но-правового режима обусловливается, прежде всего, обеспечением интересов общественной безопасности и безопасности государства

èправопорядка в целом, подверженных воздействию внешних и внутренних угроз в экономической и финансовой сферах. В связи с чем государство вынуждено принимать соответствующие меры по обеспечению прав и свобод участников экономических и финансовых отношений, своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, среди которых важное место занимают режимные мероприятия, предусмотренные рамками того или иного административно-правового режима1.

Âнауке административного права отсутствуют теоретические разработки понятия, сущности, содержания и правовых основ административного режима оборота ценных бумаг. Тогда как анализ законодательного регулирования данной сферы общественных от-

ношений свидетельствует о наличии особого административно-

1 Ñì.: Марченко Р.А. Понятие административно-правового режима обеспечения таможенного дела в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2007. ¹ 2.

133

правового статуса участников, особых условий оборота ценных бумаг, их выпуска, регистрации, учета передачи. В данной сфере также установлены особые требования к форме, порядку выпуска и передачи ценных бумаг и определен режим государственного контроля и надзора за их движением и передачей, система информационного обеспечения их оборота и иные административно-правовые требования и ограничения. Это дает основания говорить о законодательном установлении особого административно-правового режима оборота ценных бумаг.

Âнаучной литературе и исследованиях отмечаются особенности правового регулирования рынка ценных бумаг и наличие правоотношений, имеющих административно-правовую природу1. В то же время едва ли достаточно при характеристике всех процедур, сопровождающих оборот ценных бумаг, ограничиваться рассмотрением государственного регулирования только рынка ценных бумаг и рассматривать лишь вопросы правового регулирования, оставляя вне сферы научного исследования иные стадии, связанные с лицензированием, регистрацией, информационным обеспечением, надзором и контролем в сфере оборота ценных бумаг. При этом представляется, что оборот ценных бумаг обеспечивается не только его гражданско-правовым и административно-правовым регулированием, что определяет двойственность правовой природа института ценных бумаг, но и формами и способами организационного характера, специфическими для административного права формами и методами воздействия на участников оборота. В связи с этим наиболее полно административно-правовые аспекты в сфере оборота ценных бумаг получают свое проявление через административноправовой режим оборота ценных бумаг.

Âадминистративно-правовом режиме оборота ценных бумаг, безусловно, ключевое значение имеют его нормативная регламентация и правовое содержание, он обеспечивается правовым регулированием.

Регулятивные возможности выработанных в теории права юридических конструкций позволяют обусловливать свое образование как практическими потребностями в правовой регуляции определенных отношений, так и аналитической юриспруденцией, сущность которой заключается в возможности проектирования моделей правомерного поведения субъектов правоотношений посредством построения соответствующего правового материала.

1 Ñì.: Волков А.А. Óêàç. ñî÷.; Габов А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 105—1054; Грищенко А.Н. Óêàç. ñî÷.; Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг — административно-правовое регулирование / Науч. ред. Л.Л. Попов. М.: Волтерс Клувер, 2008; Погосова А.С. Óêàç. ñî÷; è äð.

134

Как обоснованно отмечает А.А. Долгополов, такой подход в образовании юридических конструкций административно-право- вых режимов позволяет расширить их регулятивные возможности в зависимости от юридической цели, выстраивать схемы применения соответствующих правовых средств, с высокой степенью точ- ности учитывать и реализовывать правовые статусы субъектов правоотношений.

Целенаправленно выстраивая комплекс правоотношений, используя возможность их аналитического построения как инструмент влияния на систему прав, обязанностей, ответственности, гарантий, учитывая всевозможные образующиеся юридические факты, юридические конструкции административно-правовых режимов наиболее эффективным образом позволяют спрогнозировать и добиться социально значимого результата.

Особенностью административно-правовых режимов является такой фактор, как присутствие в юридической конструкции режима не только норм административного права, а также норм других отраслей права, которые могут выполнять различные регулятивные функции в юридической конструкции административно-правового режима1.

Âмногогранном и динамичном процессе оборота ценных бумаг существует множество аспектов, подлежащих юридической регламентации и образующих административно-правовой режим.

Наиболее важные социальные процессы формируют в своей совокупности основу социальной жизни общества, являются фундаментальными для общества. Это, прежде всего, социальные ценности, правовое положение которых закреплено в Конституции РФ: права, свободы, обязанности, ответственность, правовой статус граждан, безопасность общества, государства и ряд других.

Âсвязи с этим обоснованно отмечается, что в настоящее время «происходит резкое повышение роли закона в регулировании статуса граждан, их прав, обязанностей и ответственности. Именно закон служит главным «гарантом нормоустановления» в данной сфере, отводя подзаконному правотворчеству скорее правоприменительный и обеспечивающий смысл»2.

Совокупность правовых норм, направленных на регулирование наиболее значимых общественных отношений посредством установления административно-правовых режимов, условно по указанным признакам можно отнести к фундаментальным администра- тивно-правовым режимам.

1 Ñì.: Долгополов А.А. Нормативно-правовая регламентация административноправовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ // Российский следователь. 2007. ¹ 12.

2 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 294.

135

Правовые нормы, воздействие которых направлено на организацию деятельности людей по воплощению в жизнь фундаментальных административно-правовых режимов, в своей совокупности могут образовывать юридические конструкции административно-правовых режимов, которые по указанному признаку условно можно отнести к обеспечивающим административно-правовым режимам1.

Управленческая деятельность, направленная на реализацию ад- министративно-правовых режимов, должна охватывать и учитывать все факторы, влияющие на исполнение режимных правил, обеспе- чивать эффективное применение института юридических гарантий, направленных на выполнение порядка, установленного админист- ративно-правовыми режимами.

В то же время административно-правовой режим оборота ценных бумаг сам по себе также является сложной конструкцией. В процессе его образованы функциональные административно-правовые режимы, обеспечивающие организацию управленческой деятельности государственных органов исполнительной власти, выполняющих функции лицензирования, надзора, контроля и т.п. Деятельность таких органов должна быть регламентирована таким образом, чтобы основной административно-правовой режим был реализован. Реализация режима достигается посредством правомерного поведения субъектов оборота ценных бумаг. Субъекты управленческих правоотношений должны следовать режимным правилам, сформулированным в виде обязываний, запретов, дозволений; исполнение таких правил должно быть обеспечено организационными, юриди- ческими, материально-техническими, информационными гарантиями. Юридическими средствами охраны и обеспечения реализации данных правил является установление ответственности за их нарушение по отношению к участникам оборота ценных бумаг и к управляющим субъектам в данной сфере финансовой деятельности государства.

Административно-правовой режим оборота ценных бумаг возможен только при наличии его соответствующего нормативно-правового обеспечения, т.е. формирующих его нормативных правовых актов. Посредством их регулятивного воздействия осуществляются функции государства по обеспечению защиты прав участников финансового рынка и интересов государства в данной сфере экономики.

Анализ действующих в сфере оборота ценных бумаг правовых норм гражданского, налогового, финансового и административного законодательства, регулирующих порядок осуществления государственного контроля за выпуском и оборотом ценных бумаг, позволяет прийти к выводу, что регулирование общественных отношений, воз-

1 Ñì.: Долгополов А.А. Óêàç. ñî÷.

136

никающих в данной сфере, осуществляется посредством администра- тивно-правового режима. Необходимость рассмотрения правового регулирования в сфере оборота ценных бумаг через призму админи- стративно-правового режима обусловлена рядом обстоятельств.

Во-первых, режимное регулирование в сфере оборота ценных бумаг создает условия для формирования специального порядка деятельности хозяйствующих субъектов в данной сфере, необходимые для устойчивого решения задач в области обеспечения развития финансовых рынков и экономической безопасности государства, создания эффективного административно-правового механизма защиты прав участников финансового рынка, инвесторов, государства и иных субъектов оборота.

Во-вторых, государственное управление в сфере оборота ценных бумаг в современных условиях нуждается в особых регулятивных свойствах административно-правового режима его обеспечения. Это призвано обеспечить благоприятный инвестиционный климат в российской экономике, организовывать эффективную деятельность органов финансового контроля и надзора в сфере экономики и финансов.

В-третьих, в рамках административно-правового режима оборота ценных бумаг субъекты правоотношений (хозяйствующие субъекты, граждане, федеральные органы исполнительной власти и др.) имеют возможность эффективно взаимодействовать между собой, так как нормативно определен легальный характер действий каждого из них, это способствует установлению режима законности в финансовой сфере.

В-четвертых, административно-правовой режим оборота ценных бумаг позволяет реализовать административно-правовые нормы и провести организационные меры, образующие данный режим, в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед государством в современных условиях развития экономики и финансов, перед органами государственной власти и управления по созданию благоприятного инвестиционного климата и экономического благополучия государства.

В литературе на основе анализа видов правовых режимов, сложившихся в различных отраслях права еще в советской научной юридической доктрине, были предприняты попытки к выявлению и обобщению их сущности и содержания, особенностей и характерных черт этого сложного правового явления. При этом следует отметить, что, опираясь в своих исследованиях на философский метод восхождения от конкретного к абстрактному, ученые приходили к различ- ным выводам, которые подготовили почву для дальнейшего исследования категории «правовой режим». Так, Л.А. Морозова характеризовала правовой режим как «результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих

137

конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений»1.

По мнению В.Б. Исакова, правовым режимом необходимо счи- тать социальный режим, нашедший закрепление в правовых нормах и обеспеченный совокупностью юридических средств2.

Широкое признание получило толкование понятия «правовой режим», предложенное С.С. Алексеевым, известным ученым — теоретиком права, в его работе «Общие дозволения и общие запреты в советском праве». Правовой режим им определяется как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность правового регулирования3.

Как порядок регулирования, основанный на правовых средствах воздействия на общественные отношения, правовой режим трактуется в работах В.А. Горленко, С.С. Маиляна, О.С. Родионова, В.Б. Рушайло, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов4.

В то же время анализ юридической литературы, в которой исследованы различные аспекты и проблемы правового режима, свидетельствует о многогранности данного правового явления и правовой категории. Такие ученые, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, В.Б. Исаков, В.А. Морозова, Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов, рассматривают правовой режим в качестве определенной совокупности правовых средств5.

Более широкую трактовку правовому режиму дает А.В. Малько. Он определяет правовой режим как специальный вид правового регулирования, который представляет собой своеобразный комплекс мер, выраженный в правовых стимулах и правовых ограничениях6. При этом понятие «правовой режим» А.В. Малько и И.С. Розанов

1Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С. 123.

2Ñì.: Исаков В.Б. Механизм правового регулирования и правовые режимы // Проблемы теории государства и права. М.: Юрид. лит., 1987. С. 259.

3Ñì.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1993. С. 243; Îí æå. Общие дозволения и запреты в советском праве. М., 1989.

4Ñì.: Горленко В.А. Режим правового регулирования (теоретико-прикладной аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002; Маилян С.С. Административноправовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИДАНА, 2002; Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М., 2000; и др.

5Ñì., íàïð.: Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 171; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2002. С. 422; Исаков В.Б. Óêàç. ñî÷.; Морозова Л.А. Óêàç. ñî÷.

6Ñì.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 744.

138

определяют как особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права1. То есть в понятие правового режима они вклю- чают не только юридические средства, но и цель, интерес и результат воздействия с их помощью на общественные отношения. Кроме того, И.С. Розанов расширяет систему способов, составляющих правовой режим, относя к ним и организационно-технические, он рассматривает правовой режим как совокупность правовых и орга- низационно-технических мер2. Едва ли обоснованно при характеристике правового режима столь широко трактовать его содержание, включая в него цель, интерес и результат, на достижение которых он направлен. Так же как и при характеристике правового режима, помимо правовых средств воздействия, включать организа- ционно-распорядительные меры.

Отнесение к содержанию правового режима цели и интереса не может быть признано имманентно присущим правовому режиму. Данные характеристики имеют не универсальный, субъективный характер, они во многом обусловлены уровнем правосознания субъекта, его правовой культурой, разной мотивацией правомерного поведения при реализации нормы права, устанавливающей определенный правовой режим. В связи с этим данные характеристики относятся не столько к сущности правового режима, сколько к реализации устанавливающих его правовых норм, содержащих разные виды правовых предписаний и использующих разные способы правового воздействия на участников общественных отношений.

Едва ли обоснованно к правовому режиму относить организаци- онно-распорядительные меры. Данный вид средств воздействия на участников правоотношений также относится к стадии реализации норм права и исполнения содержащихся в них правовых предписаний, дозволений и запретов. Такой вид средств воздействия характерен для функционирования системы исполнительной власти, где наряду с правовыми средствами и формами управленческого воздействия предусмотрены организационно-технические средства. В связи с этим мы можем говорить об административно-правовых режимах, охватывая при этом не только установленный правом режим регулирования общественных отношений, но и реализацию норм права.

1Ñì.: Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательства // Журнал российского права. 2000. ¹ 39. С. 19.

2Ñì.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. ¹ 9. С. 84.

139

При разработке понятия административно-правового режима оборота ценных бумаг необходимо исходить из того, что вопрос о понятии правового режима решается в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования определенного вида общественных отношений. Основное, что характеризует любой ад- министративно-правовой режим, — это характер правового регулирования, используемый в определенной сфере управленческих отношений, имеющих публично-правовую природу.

Предметом правового регулирования административно-правового режима оборота ценных бумаг выступают общественные отношения, возникающие в сфере приобретения статуса субъекта оборота ценных бумаг, выпуска, регистрации, ведения реестра ценных бумаг, переда- чи ценной бумаги, информировании участников оборота ценных бумаг, государственного надзора за оборотом ценных бумаг, государственного участия в обороте ценных бумаг, административно-правовых средств воздействия и ответственности к лицам, допустившим нарушение установленного порядка оборота ценных бумаг.

Есть основания признать, что в настоящее время вопросы админи- стративно-правовых режимов административно-правовой доктрине не получили своего теоретического обоснования. На основе анализа норм действующего административного законодательства и правоприменительной практики органов исполнительной власти они получили свое теоретическое исследование в работах В.В. Ласточкина, И.С. Розанова, В.Б. Рушайло и ряда других авторов, при этом в последнее время имеющиеся теоретические выводы конкретизируются применительно к отдельным видам административно-правовых режимов.

Доктрина административного права к основным элементам юридической структуры административно-правового режима относит: регламентацию деятельности в режимных сферах, систему разрешений, регистрацию определенных видов деятельности, а также отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима1. Наличие данных элементов дает основания говорить об административноправовом режиме регулирования определенной и относительно обособленной группы общественных отношений, имеющих управленче- ский характер и административно-правовую природу.

1 Ñì.: Розанов И.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 89.

140