Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

тивно развивавшиеся в капиталистических странах рыночные механизмы оборота ценных бумаг. В то же время двойственная обязательственная природа ценных бумаг при любых системах хозяйствования: плановой или рыночной, требует установления действенных административно-правовых контрольных и правозащитных механизмов и установления особого административно-правового статуса субъектов оборота. В связи с этим накопленный опыт админи- стративно-правовой регламентации оборота (пусть и ограниченных видов) ценных бумаг представляется достаточно интересным и полезным, поскольку были заложены его правовые и организационные основы, дающие основания говорить о наличии специального административно-правового режима.

С точки зрения формирования административно-правового режима оборота ценных бумаг интерес представляет исследование исторических аспектов становления и формирования фондового рынка. Так, исследуя становление рынка ценных бумаг в России, следует отметить, что не все ценные бумаги ведут свое происхождение от денежных капиталов, следовательно, рынок ценных бумаг не может в полном объеме быть отнесен к финансовому рынку. В той части, в какой рынок ценных бумаг основывается на деньгах как на капитале, он называется фондовым рынком и в этом своем качестве есть составная часть финансового рынка1.

В литературе при исследовании вопросов развития фондового рынка России в историческом аспекте выделяют несколько периодов. Во-первых, дореволюционный (до 1917 г.), затем советский период (с нэпа и последующие годы) и современный этап, начавшийся с приватизации государственной собственности. При этом фондовый рынок России определяется как совокупность рынка государственных долговых инструментов, рынка частных ценных бумаг и вторичного рынка фондовой торговли2.

Становление рынка государственных долговых инструментов в исторической ретроспективе рассматривают с момента возникновения Российского фондового рынка, связывая его с 1769 г., когда в Амстердаме был размещен первый выпуск Российского государст-

1Ñì.: Денисенко А.Н., Акимов А.А. Развитие Фондового рынка и инвестиционных институтов России // Междисциплинарные исследования в науке и образовании: Экономические науки: Сб. тр. Первой Междунар. науч.-метод. конф. (1 сентября 2012 г.) >Электронный ресурс . Режим доступа: http://www.es. rae.ru/mino/158

2Ñì.: Галиева Г. Стратегия инвестирования зарубежных компаний в российскую экономику // Рынок ценных бумаг. 2011. ¹ 12 (315); Дроздов А. Мода или осознанный выбор? // Рынок ценных бумаг. 2010. ¹12 (315); Костиков И.В. Фондовый рынок в зеркале развития экономики [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.nccq.ru/site.xp/0

51

венного займа. Отмечается, что первоначально потребности государства в необходимых финансовых ресурсах удовлетворялись большей частью за счет распространения государственных займов на иностранных рынках. И только в 1809 г. государственные долговые бумаги появились на российском рынке. К 1920 г. было выпущено 24 государственных займа, а в 1950-е гг. число держателей государственных облигаций превысило 70 млн человек.

Ученые, исследующие фондовый рынок ценных бумаг, отмеча- ют тот факт, что наряду с государственным фондовым рынком в России с 1830 г. стал развиваться рынок частных ценных бумаг, когда в обращении стали появляться акции и облигации частных компаний. Однако их оборот по сравнению с государственными процентными бумагами и аналогичными бумагами на западном фондовом рынке был незначителен, что соответствовало определенному уровню развития капитализма в России в тот период.

Как уже отмечалось, торговля ценными бумагами осуществлялась на товарных биржах. В то же время торговля государственными ценными бумагами, государственными облигациями проводилась в основном через Государственный банк России при активном посредничестве коммерческих банков.

Однако первоначально операции с государственными ценными бумагами на биржах осуществлялись в соответствии с правилами биржевой торговли конкретных бирж. Крупнейшей биржей, осуществляющей фондовые операции, была Санкт-Петербургская, на которой торговля ценными бумагами началась после выпуска первых государственных займов. Фондовые маклеры назначались Министерством финансов по представлению Совета фондового отдела бирж. С конца 1914 г. в Петербурге, а также в Москве и Киеве на- чали проходить частные биржевые собрания для осуществления сделок с ценными бумагами.

После революции рынок ценных бумаг фактически прекратил свое существование. С 1917 г. советским правительством были запрещены все операции с ценными бумагами и аннулированы государственные займы.

А.Н. Денисенко и А.А. Акимов, характеризуя развитие фондового рынка и инвестиционных институтов в России, второй этап развития фондового рынка России связывают с периодом перехода к нэпу. Они отмечают, что в этот период были сняты ограничения на частную предпринимательскую деятельность, появились государственные и смешанные акционерные общества. Товарные биржи и фондовые отделы при биржах существовали с 1921 по 1930 г., организация фондовых бирж в СССР была предусмотрена ВЦИК и СНК о валютных операциях. Общим для всех займов в этот период являлось, во-первых, то, что это была форма принудительного изъ-

52

ятия средств предприятий и заработной платы населения. Вовторых, непривлекательность из-за невысоких процентов и частого невыполнения обязательств государством, что выражалось в отсрочке выплат или конверсии займов, при этом выплачивался незначительный доход за пользование этими средствами1.

Современный, третий период становления фондового рынка ценных бумаг в России связывается с первой половиной 1990-х гг. и началом перехода к рыночной организации экономики, приватизации промышленности и других объектов государственной собственности. Российское государство стало более активно использовать рынок ценных бумаг, который в основном был централизованным биржевым рынком. Центральным звеном этого рынка стала

Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ), которая располагала торговой, расчетной и депозитарной системами, которые обеспечивали организацию торговли основными видами государственных ценных бумаг в режиме набирающих обороты компьютерных биржевых торгов.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих становление рынка ценных бумаг, свидетельствует, что формирование российского рынка эмиссионных ценных бумаг началось с выпуска акций первыми акционерными обществами и коммерческими банками еще на рубеже 1990—1992 гг. Соответственно этому стало появляться большое количество фондовых и товарно-фондовых бирж. Однако этот процесс сопровождался фактически отсутствием самих инструментов фондового рынка.

Данное обстоятельство стало благодатной почвой для появления огромного числа финансовых «пирамид» разной направленности, в результате чего оказались обманутыми десятки миллионов российских граждан. Ценная бумага оказалась оторванной от воплощенного в ней права, а наличие такой ценной бумаги потеряло смысл в качестве материального объекта. До сих пор владельцы акций, других ценных бумаг «СБС-Агро», «Инкомбанка», «Токобанка», «Торибанка», «Империала», «Менатепа» и многих других коммерческих банков, равно как и многочисленных финансовых пирамид типа АО «МММ», «Нефть АлмазИнвеста», «Русского Дома Селенга», «Хопра», «Властелины» и т.д., не могут вернуть свои сбережения. Это не могло не дискредитировать сам институт рынка ценных бумаг, а население, как основной инвестор экономики потеряло доверие ко всяким финансовым структурам, обещающим баснословные прибыли владельцам ценных бумаг и их суррогатов.

Как обоснованно отмечается в литературе, особенностью рынка корпоративных ценных бумаг в 1990—1994 гг. было наличие наряду

1 Денисенко А.Н., Акимов А.А. Óêàç. ñî÷.

53

с приватизационными чеками различного рода «псевдо»ценных бумаг (типа акций «МММ» и др.), которые активно покупались российским населением под влиянием объективных и субъективных факторов, во многом обусловленных бездействием государства в сфере оборота корпоративных ценных бумаг. С одной стороны, это обилие недобросовестной телевизионной рекламы, а с другой — высокой уровень инфляция, обнищание широкого круга народных масс, отсутствие государственных правоохранительных механизмов на фондовом рынке корпоративных ценных бумаг и государственного контроля, а также иные социальные, экономические и правовые факторы. На третьем этапе развития рынок частных ценных бумаг фактически превратился во внебиржевой. Дальнейшее развитие рынка корпоративных ценных бумаг отмечено началом с 1995 г. выхода российских корпоративных ценных бумаг на внешние фондовые рынки через механизм депозитарных расписок.

При анализе исторических аспектов становления и развития института ценных бумаг и их оборота в России в литературе подчеркивается, что одной из главных причин этому стали многочисленные трудности, связанные с необходимостью перемещения и хранения большого количества товаров и денег и затруднявшие накопление и сохранение богатств как в денежной, так и в натуральной форме. В результате принимавшихся мероприятий по преодолению этих трудностей, в том числе введения в употребление бумаги, специально предназначенной для составления документов — актовой или гербовой бумаги, ценные бумаги выступили юридическими заменителями товаров и денег, документами о правах на товары и деньги. Постепенно бумажные документы о правах требования товаров и денег, возникших из конкретных сделок, получили всеобщее признание и распространение в качестве особых объектов экономического оборота1.

В то же время ценные бумаги всегда имели двойственную природу наряду с гражданско-правовым характером самих ценных бумаг, возникновение, развитие, распространение ценных бумаг и процессы их оборота всегда находились под контролем государства, осуществлявшего их правовое регулирование, определявшего статус субъектов оборота, правила оформления и регистрации сделок, защиту субъектов оборота. То есть процедуры выпуска, регистрации и оборота ценных бумаг имели публичный административно-право- вой порядок регламентации. Становление организационно-право- вого института оборота ценных бумаг проходило в двух направлениях — в развитии институциональных и функциональных правовых основ, определяющих оборот отдельных видов ценных бумаг, и институциональных и функциональных правовых основ деятельности товарных бирж и иных субъектов оборота ценных бумаг.

1 Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 45—48.

54

Посредством законодательного и нормативно-правового регулирования государству удалось создать правовые и экономические предпосылки для деятельности и развития фондовых и валютных бирж, как наиболее стабильных и надежных рыночных институтов.

Анализ нормативно-правового регулирования оборота ценных бумаг позволяет выделить основные периоды становления и развития административно-правового режима оборота ценных бумаг в России: дореволюционный — 1705 1917 гг., период нэпа — 1921— 1930 гг., советский период — 1930—1988 гг., период перестройки и начала проведения экономической реформы — 1989—1993 гг., современный период — 1996 г. по настоящее время.

Становление рынка ценных бумаг во многом имело администра- тивно-правовые основы его регулирования, что обусловлено наличи- ем определяемых государством требований по форме и содержанию ценных бумаг, административно-правовому регулированию статуса участников оборота ценных бумаг и государственного контроля выпуска и сделок с ценными бумагами посредством их регистрации.

Формой оборота ценных бумаг на этапе его становления была биржевая торговля, административно-правовая природа оборота обусловлена тем, что особый правовой статус бирж как участников оборота устанавливался государством, их уставы проходили государственную регистрацию, что по своей сути являлось публичным признанием их статуса. Биржам государство делегировало контроль за сделками с ценными бумагами и их регистрацию, т.е. выполнение отдельных государственных контрольных полномочий, что создавало основу для самоуправления и саморегуляции в биржевой торговле ценными бумагами.

В зависимости от субъектного состава и вида ценных бумаг формируются структурные подсистемы административно-правового режима оборота ценных бумаг: режим внутреннего фондового рынка ценных бумаг, режим внешнего фондового рынка ценных бумаг, режим оборота корпоративных ценных бумаг и режим оборота ча- стных ценных бумаг.

Советский период становления административно-правового оборота ценных бумаг характеризуется наличием государственного фондового рынка, принудительным размещением государственных кредитных обязательств, признанием государства и его органов и учреждений единственными участниками оборота, правовыми ограничениями для оборота корпоративных и частных ценных бумаг.

Административно-правовой режим оборота ценных бумаг 1990-х гг. характеризуется рядом негативных тенденций: ослаблением регулятивной и контрольной роли государства, отсутствием эффективных правозащитных механизмов прав участников рынка, внебиржевым оборотом корпоративных и частных ценных бумаг.

55

Глава 2

Административно-правовое регулирование общественных отношений

âсфере оборота ценных бумаг

âРоссийской Федерации

2.1.Сущность и содержание общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг как объекта административно-правового регулирования

Двойственная природа ценных бумаг и «своеобразие вещного следа»1 в них предопределили сложный характер правового регулирования рынка ценных бумаг.

Наряду с административно-правовыми формами, методами и механизмами регулирования сферы оборота ценных бумаг их природа и общие институциональные характеристики раскрываются и регламентируются через гражданско-правовые формы их регулирования. Нормы, устанавливающие гражданско-правовую природу и статус разных видов ценных бумаг, содержатся в главе 7 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Так, например, понятие облигации äàíî â ñò. 816, ÷åêà — â ñò. 877, векселя — â ñò. 815, сберегательного сертификата — в ст. 844. ГК РФ не содержит определения акции, в то же время оно может быть выведено из содержания п. 2 ст. 67, устанавливающей права участников хозяйственных товариществ и обществ. Понятие коносамента и его характеристика даны в ст. 142—149 Кодекса торгового мореплавания РФ. Следует отметить, что в ГК РФ появились определения других ценных бумаг, в их числе определения сберегательной книжки на предъявителя (п. 1 ст. 843), депозитного сертификата и сертификата сберегательного (ст. 844), складских документов — двойного складского свидетельства и его частей, простого складского свидетельст-

1 Ñì.: Алексеев С.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 53.

56

ва и складской квитанции (ст. 912—917). Таким образом, есть основания констатировать, что принятые ч. 1 и 2 ГК РФ существенно расширили виды и сферу применения ценных бумаг.

Кроме того, в ГК РФ определены сущность и природа ценных бумаг как предмета гражданско-правового регулирования, их виды, формы применения и виды оборота. Так, согласно положениям статей ГК РФ ценные бумаги могут быть в числе прочего имущества внесены в имущество хозяйственных товариществ и обществ (п. 6 ст. 66); для акционерного общества (ст. 102) установлены ограни- чения на выпуск привилегированных акций и облигаций; ценные бумаги указаны в перечне объектов гражданских прав и квалифицированы как движимые вещи (ст. 128, п. 2 ст. 130); закреплено правило о недопустимости истребования бумаг на предъявителя от добросовестного их приобретателя (п. 3 ст. 302); регламентировано право должника по обязательству передачи ценных бумаг внести таковые в депозит нотариуса (ст. 327); предусмотрено требование о закладе как общем правиле залога ценных бумаг (п. 4 ст. 338); содержится положение об индоссаменте как способе уступки требования по ордерной ценной бумаге (п. 3 ст. 389); установлен приоритет правил купли-продажи ценных бумаг, установленных специальными законами, над общими положениями ГК РФ о договоре купли-продажи (п. 2 ст. 454); регламентировано заключение договора государственного займа посредством выпуска государственных ценных бумаг (п. 3 ст. 817); предусмотрены последствия незаконных сделок по размещению ценных бумаг (п. 3 ст. 835); содержатся положения о том, что ценные бумаги могут быть объектом банковского сейфового хранения (п. 1 ст. 921, п. 2 ст. 1172) и хранения в гостинице (ст. 925), а также доверительного управления (п. 1 ст. 1013, 1025, 1173). В нескольких нормах упоминаются отдельные виды ценных бумаг — акции, облигации, векселя, коносаменты и некоторые другие. В положениях ГК РФ, регламентирующих статус и применение ценных бумаг, нашла свое отражения общая тенденция универсальности гражданско-правового регулирования общественных отношений в сфере экономики и финансов на основе гражданскоправовых норм и принципов. В положениях ГК РФ, регламентирующих статус и применение ценных бумаг, нашла свое отражение общая тенденция универсальности гражданско-правового регулирования общественных отношений в сфере экономики и финансов на основе гражданско-правовых норм и принципов, включения в нормы гражданского права административно-правовых понятий и категорий, норм административно-правовой природы, регулирующих оборот ценных бумаг.

57

Однако наряду с гражданско-правовой природой ценные бумаги имеют административно-правовую регламентацию их оборота.

Âсвязи с этим, безусловно, интерес представляет предмет ад- министративно-правового регулирования, т.е. той сферы общественных отношений, на которые направлено регулятивное воздействие норм административного права.

Следует отметить, что административно-правовые отношения

âсфере оборота ценных бумаг уже являлись объектом научных исследований, были выработаны различные подходы в их определении1.

Âтеории административного права выработаны подходы к определению природы общественных отношений, которые являются предметом административно-правового регулирования. При этом особенности административно-правового воздействия при регулировании общественных отношений зависят от правовых норм, которые могут быть классифицированы по различным основаниям: по предмету и методу регулирования, способам защиты, юридической силе, характеру диспозиции2. Так, Е.В. Зенкович обоснованно указывает, что государственное управление экономикой, предопределяя особенности регулирования рынка ценных бумаг, проявляется в различных видах правоотношений3.

Однако, к сожалению, кроме констатации данного факта и указания на тесную взаимосвязь административных и гражданских правоотношений автор не выделил черты, характеризующие особенность административно-правовых отношений в сфере оборота ценных бумаг, исходя из особенностей их предмета и метода правового регулирования. Тогда как именно данные критерии позволяют охарактеризовать сложную правовую природу правоотношений в сфере оборота ценных бумаг и при их гражданско-правовом характере, диспозитивности метода правового регулирования, равенстве субъектов, добровольности и свободе их воли при заключении сделок с ценными бумагами выделить сферу управленческих правоот-

1 Ñì.: Волков А.А. Административно-правовое регулирование регистраторской деятельности на рынке ценных бумаг. М., 2010; Гриценко А.Н. Механизм адми- нистративно-правового регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002; Зенькович Е.В. Óêàç. ñî÷.; Погосова А.С. Информационное обеспечение рынка ценных бумаг: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2011; и др.

2 Ñì.: Административный процесс и административная юрисдикция. Вопросы государственного регулирования в сфере экономики (по материалам конференции) / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. В. Новгород, 1999. С. 35; Бахрах Д.Н. Предмет административного права РФ // Административное право РФ: опросы предмета и системы административного права (по материалам конференций). В. Новгород, 1999.

3 Ñì.: Зенькович Е.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 40—47.

58

ношений, характеризующихся неравенством субъектов и императивностью методов регулирования.

Âсфере оборота существует сфера общественных отношений, урегулированных нормами административного права, которые являются властеотношениями, где одним из их субъектов выступает орган исполнительной власти, должностное лицо либо иной орган, которому делегировано выполнение отдельных государственных полномочий. Методом правового регулирования данного вида общественных отношений является метод предписаний и запретов, или императивный метод, прямого властного повеления совершать определенные действия в установленных нормами права процедурах

èсроках или воздержаться от таковых. Такие отношения находятся в тесной связи с гражданско-правовыми, но лишь с точки зрения предмета правоотношений, по поводу которого они возникли, — ценных бумаг. В остальном объектом правоотношений и их содержанием являются иные имущественные и личные неимущественные блага, а также процедуры выпуска и оборота ценных бумаг. Это правоотношения не столько материального, сколько процедурного и процессуального характера. К их числу относятся правоотношения по приобретению права на ценные бумаги и удостоверению ценной бумагой предусмотренных ею прав, особые условия информации и оборота ценных бумаг и приобретения особого статуса профессиональными субъектами ценных бумаг, осуществления государственного контроля и надзора за оборотом ценных бумаг и действиями профессиональных участников оборота и адми- нистративно-правовой механизм защиты прав участников оборота ценных бумаг.

Âсвязи с этим едва ли можно признать основанными на теоретических конструкциях правоотношения, где объектом признаются имущественные и неимущественные блага, а содержанием — совокупность взаимных прав и обязанностей субъектов (вывод Е.В. Зенькович). Вывод следующий: объектом административно-правового регулирования на рынке ценных бумаг является деятельность по совершению операций с ценными бумагами и их организационному обеспечению в отличие от объекта гражданско-правового регулирования, которым на рынке ценных бумаг являются заключаемые там сделки1.

Теоретически обоснованным видится определение, выработанное А.Н. Грищенко. Под административно-правовым отношением в сфере рынка ценных бумаг он определяет урегулированный нормами административного права комплекс властеотношений, направ-

ленных на упорядочение деятельности на рынке ценных бумаг,

1 Ñì.: Зенькович Е.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 47.

59

складывающихся, как правило, между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (с 2008 г. — ФСФР, упраздненной 1 сентября 2013 г.), другими органами государственного регулирования и уча- стниками рынка ценных бумаг1.

Представляется, что предложенное определение является не полным, поскольку оно не раскрывает такой сущностной категории, характеризующей административные правоотношения, как метод их правового регулирования, и ограничено в указании властных субъектов, поскольку не учитывает правоотношений с участием саморегулируемых организаций.

Вопросы оборота ценных бумаг в учебной и научной литературе рассматриваются, как правило, в контексте понятия «рынок ценных бумаг». Это понятие пришло к нам из экономики и практически является экономической категорией. В литературе обоснованно отмечается, что в экономической теории и практике существует множество интерпретаций понятия «рынок». По справедливому замеча- нию А.В. Габова, «проблема в том, что для экономистов ответ на вопрос о сущности рынков (несмотря на его, казалось бы, элементарность) представляет собой большую проблему»2. Характеризуя рынок ценных бумаг, авторы зачастую указывают, что это совокупность экономических отношений его участников по поводу выпуска и обращения ценных бумаг3, или просто определяют его как часть финансового рынка4. При этом финансовый рынок, как более зна- чимое экономическое явление, представляется как состоящий из совокупности рынков капитала и денежного рынка, включая валютный рынок5.

Так, по мнению А.А. Килячкова, рынок ценных бумаг следует понимать в качестве важнейшей части фондового рынка: «Фондовый рынок — это главным образом рынок ценных бумаг. Он является неотъемлемой частью развитой рыночной экономики»6. Тем самым дано широкое толкование рынка ценных бумаг как элемента, в целом характеризующего состояние экономики. Однако в данном определении не раскрыто сущностное содержание рынка ценных бумаг, характер отношений, возникающих между участниками рынка.

1Ñì.: Гриценко А.Н. Óêàç. ñî÷.

2Габов А.В. Ценные бумаги: Вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011. С. 13.

3Ñì.: Маренков Н.Л. Ценные бумаги. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 4; Рынок ценных бумаг: Учебник / Под ред. В.А. Галанова, А.И. Басова. С. 191—192; и др.

4Ñì.: Алехин Б.И. Рынок ценных бумаг: Введение в фондовые операции. Таганрог: Сфинкс, 1991. С. 6.

5Ñì.: Экономика: Учебник / Под ред. А.С. Булатова. М.: Экономист, 2005. С. 93.

6Килячков А.А. Рынок ценных бумаг: Учебник. М.: Экономист, 2004. С. 661.

60