Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

кой документ будет иметь юридическую силу при соблюдении следующих условий: 1) автоматизированная информационная система обладает программно-техническими средствами, обеспечивающими идентификацию электронной цифровой подписи; 2) соблюдены требования равнозначности электронной цифровой подписи собственноручной подписи, установленные ст. 4 ФЗ «Об электронной цифровой подписи»1, а в настоящее время — в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об электронной подписи».

Как нами отмечалось ранее, основным вопросом, связанным с электронными документами, используемыми в качестве доказательств, является проблема их оценки, поскольку действующим процессуальным законодательством не определены четкие критерии оценки достоверности данных, полученных с помощью электронных средств.

В связи с этим исследователями предлагается закрепить на законодательном уровне презумпцию достоверности электронной цифровой подписи с момента установления личности лица, подписавшего документ, и целостности документа2.

Следует отметить, что опыт использования электронных документов в качестве доказательств существует во многих зарубежных странах. При этом не существует единых правил использования электронных документов, составленных в одной стране, в качестве доказательств в судах другой страны3.

Расширение сферы применения электронной подписи дает суду возможность обеспечивать охрану прав и интересов участников электронного документооборота в гражданско-правовой сфере и сфере оборота ценных бумаг. Недостаточная разработанность правого регулирования порядка применения электронной подписи восполняется при рассмотрении судебных дел. Значительную роль играет судебная практика в устранении имеющихся в законодательстве, регулирующем электронный документооборот, правовых пробелов и коллизий.

Одним из достаточно распространенных спорных вопросов в правоприменительной практике по данной категории судебных дел остается обеспечение безопасности и сохранности электронной подписи.

1Лукьянова И.Н. Доказательства в арбитражном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 12.

2Ñì.: Ткаченко Е.В. Письменные доказательства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11.

3Ñì.: Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по электронному переводу средств. Нью-Йорк, 1987. С. 126—127.

241

Так, по делу ¹ А53-19532/2011 ООО «Донресурс» обратилось в Арбитражный суд Ростовской обл. к КБ «Максимум» о взыскании необоснованно списанных с расчетного счета денежных средств.

Суды трех инстанции, отказывая в иске, указали, что клиент несет ответственность за содержание любого электронного документа, подписанного его электронной цифровой подписью. Банк не несет ответственности за ущерб, причиненный клиенту в результате использования третьими лицами секретного ключа электронной цифровой подписи клиента.

В банк в электронном виде поступило платежное поручение общества на списание с его расчетного счета денежных средств. При этом спорное электронно-платежное поручение было подписано электронной цифровой подписью, зарегистрированной на имя директора общества. Следовательно, ответственность за проведение указанного платежного поручения и, соответственно, списание денежных средств со счета в соответствии с требованиями действующего законодательства и заключенного договора лежит на обществе.

По мнению ВАС РФ, учитывая, что спорное платежное поруче- ние подписано подлинной электронной цифровой подписью, а на компьютерном оборудовании клиента обнаружены программы, позволяющие получить несанкционированный доступ к данным, клиентом не обеспечено безопасное хранение секретного ключа электронной цифровой подписи, суды обоснованно пришли к выводу об отказе в иске.

(Аналогичная позиция отражена и в других делах: ¹ А40- 58458/11-46-485, ¹ А79-1389/2011 и т.д.)

Следует признать справедливым мнение В.Б. Юзефовича о соотношении правотворчества и судебной практики, исходя из которого только анализ по принципу «норма и право-судебная практика ее применения» может дать наиболее полное представление об истинных целях и задачах соответствующей нормы права, указать на существующие пробелы в законодательном регулировании, обозна- чить несовершенство и недостатки нормы права либо, напротив, выявить ее очевидную пользу и эффективность и, конечно же, выявить существующие подходы в ее применении на практике1.

Таким образом, проведенный анализ действующего законодательства в области регулирования информационных технологий в гражданском обороте и обороте ценных бумаг позволяет говорить о динамике его формирования, развития и необходимости дальнейшего совершенствования. При этом можно сделать вывод об установлении приемлемых и необходимых условий для широкого при-

1 Ñì.: Юзефович В.Б. Óêàç. ñî÷. Ñ. IV.

242

менения электронной подписи в качестве одного из правовых инструментов оборота ценных бумаг.

В связи с этим необходимо отметить правовую природу электронной подписи как сложной правовой категории, имеющей в своей сути частноправовое, публично-правовое и информационноправовое содержание. Существенное влияние на формирование и развитие электронной подписи оказывает расширяющаяся судебная практика, повышающая роль судебных органов в защите гражданских прав участников электронного документооборота. Большое значение в создании благоприятного инвестиционного климата, доступности и открытости имеет электронный документооборот и использование электронной цифровой подписи в сфере оборота ценных бумаг. Открытость процесса оборота ценных бумаг и использование в нем информационных технологий являются одними из принципов их государственного регулирования. Это обусловливает и значительную роль судебной практики и судебного механизма защиты прав профессиональных и иных участников оборота ценных бумаг.

243

Глава 6

Административная ответственность как способ обеспечения правового режима

оборота ценных бумаг

6.1. Административная ответственность как форма государственной охраны установленных требований выпуска и оборота ценных бумаг

Особый правовой режим оборота ценных бумаг, заключающийся в установлении особых правил их выпуска, регистрации, переда- чи и продажи, установлении особых требований предоставления и размещения информации, законодательного определения условий деятельности субъектов рынка ценных бумаг, предусматривает наличие установленных государством мер правовой охраны данных требований и условий их оборота. Законодательное установление повышенной административно-правовой охраны оборота ценных бумаг, в свою очередь, является также подтверждением особого ад- министративно-правового режима их оборота.

Одной из мер Российского государства, направленных на укрепление финансовой дисциплины участников оборота ценных бумаг в период экономического кризиса, стало внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее — КоАП РФ) и установление новых административных составов, предусматривающих административную ответственность участников рынка ценных бумаг.

В связи с этим представляет научный интерес исследование проблем административной ответственности как формы влияния государства и государственной охраны нормативно установленных требований выпуска и оборота ценных бумаг. Проблема ответственности и ее значение в механизме воздействия норм права на общественные отношения не утрачивают своей актуальности в современной науке.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. ¹ 195-ФЗ // Российская газета. 2001. Федер. вып. ¹ 2868.

244

В науке административного права обоснованно подчеркивается особое значение ответственности для отрасли административного права1, это предопределяет охранительный характер норм административного права. В связи с этим логически последовательным представляется взгляд П.П. Серкова на вопросы сущности административной ответственности как отношения законодателя к нарушению установленных правом правил и процедур. При этом П.П. Серков обоснованно отмечает, что правовая реакция на правонарушения имеет два аспекта: законодательный и правоприменительный, отсюда источником правовой реакции государства в лице законодателя является не правонарушение, предусмотренное правовой нормой, а правонарушение как конкретное проявление противоправных действий (бездействия). Отсюда обоснованным представляется предложенное им определение понятия юридической ответственности как особой реакции государства «по защите публич- ных и частных интересов, оформленной совокупностью материальных и процессуальных правовых норм в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпения неблагоприятных для него последствий, т.е. применение к правонарушителю санкции правовой нормы»2.

Следует отметить, что в литературе отсутствует единство в подходах к определению понятия сущности и содержания не только ответственности в целом, но и административной ответственности в частности. Институт административной ответственности рассматривается в разных его аспектах: как один из элементов механизма управления3, имеет место отождествление ее с административным принуждением4, она также рассматривается как способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия, выраженные в виде административного наказания5, ее сущность раскрывается как мера принудительного воздействия6 и административное наказание7. Различие

1Ñì.: Побежимова Н.И. К вопросу об административной ответственности // Актуальные проблемы законодательства об административной ответственности. Междунар. науч.-практ. конф. Иркутск, 2006. С. 98—102.

2Серков П.П. Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования: Дис. …. д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 40.

3Ñì.: Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 40.

4Ñì.: Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968.

5Ñì.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 306.

6Ñì.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2007. С. 131.

7Ñì.: Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 13.

245

подходов получило свое отражение и в неопределенности законодательного установления понятия административной ответственности в КоАП РФ. Так, по мнению П.П. Серкова, административная ответственность по законодательству Российской Федерации выступает в качестве правового института, опосредующего своим механизмом реакцию государства на нарушение установленных правил поведения, где правовая реакция государства является первичной и основополагающей, определяющей суть административной ответственности1.

В административно-правовой науке термин «административная ответственность» обобщенно представляется и рассматривается во многих значениях: как вид юридической ответственности; как применение (реализация) предусмотренной административно-правовой нормой санкции в виде административного наказания; как мера административного принуждения; как специфическое административное правоотношение; как правовой институт2.

А.В. Кирин, анализируя разные подходы к определению административной ответственности российских ученых в области административного права, обоснованно отмечает, что в основном административная ответственность как в советский период, так и в настоящее время рассматривается одновременно в двух разных значениях:

ξв широком смысле — как наименование одноименного института административного права;

ξв узком смысле — как разновидность мер государственного принуждения в виде комплекса административных санкций за нарушение требований административно-правовых норм3.

Ю.М. Козлов рассматривал административную ответственность как разновидность юридической ответственности, которая во всех случаях есть результат неправомерного поведения лица и выражается в применении к нему полномочными органами и должностными лицами в установленном законом порядке соответствующих юридических санкций. Он отмечал, что по своей сути административное наказание и есть мера административной ответственности4.

Такого подхода придерживался А.П. Алехин. Административную ответственность он определял как «вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом

1Ñì.: Серков П.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 55—58.

2Ñì.: Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма. 2009. С. 25.

3Ñì.: Кирин А.В. Теория административно-деликтного права: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2012. С. 102—110.

4Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова М., 1985. С. 215—216.

246

или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение»1.

Административная ответственность, по А.П. Алехину, — это «вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение»2.

Д.Н. Бахрах определяет административную ответственность как «официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП порядке»3.

Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов определяют ее как вид юридической ответственности, который выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение4.

В учебнике под редакцией Л.Л. Попова 2005 г. административная ответственность рассматривается как реализация администра- тивно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение5.

Ю.А. Дмитриевым, И.А. Полянским и Е.В. Трофимовым она характеризуется как реализация предусмотренных административным правом санкций, осуществляемая посредством применения уполномоченными субъектами государственного управления различных видов административных наказаний в отношении правонарушителей (физических и юридических лиц)6.

По мнению Н.М. Конина, это «предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций)»7.

А.Б. Агаповым она определяется как совокупность мер принудительного воздействия, применяемых к лицам, виновным в со-

1Алехин А.П., Козлов Ю.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 222.

2Òàì æå. Ñ. 222.

3Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. ¹ 1.

4Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 586—654.

5Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л.Попова. М.: Юристъ, 2005. С. 156.

6Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право: Учебник. М., 2009. С. 333—339.

7Конин Н.М. Административное право России. М., 2009. С. 157; Конин Н.М., Петров М.П. Административное право. М., 2009. С. 169.

247

вершении административных правонарушений, ограничивающих имущественные (неимущественные) права нарушителей либо устанавливающих их дополнительные обязанности1.

А.Б. Панов административную ответственность определяет как «вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной КоАП РФ процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения2.

Как представляется, данные определения отражают сущность и содержание административной ответственности как вида юридиче- ской ответственности. В связи с этим едва ли можно признать обоснованной критику такого подхода, изложенную А.В. Кириным в его диссертационной работе3, мотивированную лишь тем, что авторы не приводят определения административной ответственности как правового института административного права. По его мнению, речь должна идти о наименовании «административно-деликтное право», рассматриваемое как совокупность деликтных администра- тивно-правовых норм и отношений и признаны подотраслью административного права, а не ее институтом. В позиции А.В. Кирина усматривается смешение понятий и критериев характеристик таких правовых явлений, как административная ответственность и система права.

Представляется, что в большей мере отражает сущностное содержание и значение административной ответственности в механизме управленческого воздействия государства на общественные отношения подход к определению административной ответственности как к элементу государственного управления и законодательно установленной системы административно-правовой охраны государственно значимых правоотношений, определяющей отношение законодателя к характеру противоправного деяния и его реакцию в виде установления его наказуемости.

Задачи административной ответственности конкретизируются применительно к конкретным объектам ее охраны (защиты) путем их перечисления, фактически они совпадают с задачами законодательства об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод чело-

1Ñì.: Агапов А.Б. Административная ответственность. С. 13—65.

2Панов А.Б. Понятие административной ответственности // Административное право и процесс. 2011. ¹ 12. С.

3Ñì.: Кирин А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 102—110.

248

века и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпиде- миологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установление порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений.

Ведущей функцией административной ответственности является охранительная (защитная) функция, которая реализуется через карательно-штрафную и восстановительно-компенсационную подфункции.

Карательно-штрафная подфункция состоит в осуществлении справедливого возмездия (наказания) за совершенные административные правонарушения и применении установленных административным законом мер административного наказания. Дополнительными способами осуществления карательной функции являются осуждение со стороны компетентного органа и «состояние наказанности» в соответствии с положением ст. 4.6 КоАП РФ.

Восстановительно-компенсационная подфункция состоит в восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и других лиц, потерпевших от правонарушения, в возмещении нанесенного им имущественного и морального вреда, причиненного административным правонарушением (ст. 4.7 КоАП РФ). В частности, согласно ч. 1 ст. 4.7 КоАП РФ судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

Превентивная и воспитательная функции административной ответственности действуют и при ее установлении, и при ее реализации в случаях совершения конкретных правонарушений. Осуждение и кара предупреждают совершение нового правонарушения как самим правонарушителем, так и другими лицами. Речь идет о частной и общей превенции административных правонарушений. Предупреждение несет в себе воспитательный эффект, связанный с воздействием на сознание субъектов права, на формирование у них устойчивой установки на соблюдение и исполнение административных запретов и обязанностей. Цели воспитания и исправления правонарушителей при применении административной ответственности содержались в КоАП РСФСР. Специального упоминания о таких целях нет в действующем КоАП РФ, однако подобного рода цели имманентно сохраняются при осуществлении всех других функций административной ответственности.

249

Применение административного наказания сопровождается устранением причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, что усиливает действие превентив- но-воспитательной функции административной ответственности.

На основе исследованных подходов можно сформулировать определение административной ответственности применительно к исследуемой сфере правоотношений с учетом особенностей объекта ее охраны и целей применения. Административная ответственность за правонарушения в сфере оборота ценных бумаг представляет собой вид юридической ответственности, которая наступает за нарушение установленных правил и процедур выпуска и оборота ценных бумаг в отношении граждан, должностных и юридических лиц — участников рынка ценных бумаг, выражается в применении судебными и иными юрисдикционными органами административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение, допустившему нарушение или невыполнение установленных законодательством о рынке ценных бумаг обязанностей в установленных формах и процедурах, в целях обеспечения и охраны конституционно установленного правопорядка, правовых основ финансового рынка и экономики России на основе и в порядке, установленном административным законодательством.

В теории административной ответственности дискуссионным является вопрос об общественной вредности или общественной опасности административных правонарушений. В реальной жизнедеятельности общества и государства фактически нет правонарушений, которые не были бы вредны охраняемым мерами администра- тивно-правового воздействия интересам государства и общества. В ином случае есть основания говорить об отсутствии в действиях законодателя, устанавливающего наказуемость противоправного деяния, логики в негативной его оценке.

Наличие в правообразующем механизме правовых запретов и правового обязывания обусловливает признак противоправности и общественной вредности правонарушения. В связи с этим применительно к проблемам административной ответственности за правонарушения в сфере оборота ценных бумаг необходимо оценивать и категории «общественной опасности» и «общественной вредности».

Следует отметить, что применительно к административной ответственности П.П. Серковым обосновывается вывод о том, что основным элементом, характеризующим административную ответственность, является признак противоправности. Причем в зависимости от характера противоправного поведения субъекта возможно выявление разных уровней противоправности, которая за-

250