Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

профессиональных участников рынка ценных бумаг — юридиче- ских лиц, а также самостоятельно участвовать в качестве предпринимателей в деятельности фондовой биржи. Биржа вправе устанавливать количественные ограничения числа ее членов.

Основные права и обязанности фондовой биржи заключаются в том, что она вправе: 1) самостоятельно устанавливать: размеры и порядок взимания отчислений в пользу фондовой биржи от вознаграждения, получаемого ее членами за участие в биржевых сделках; взносов, сборов и других платежей, вносимых членами фондовой биржи за услуги, оказываемые фондовой биржей; штрафов, уплачи- ваемых за нарушение требований устава биржи, правил биржевой торговли и других внутренних документов фондовой биржи; 2) самостоятельно устанавливать процедуру включения в список ценных бумаг, допущенных к обращению на бирже, процедуру листинга и делистинга; 3) обязана обеспечить гласность и публичность проводимых торгов путем оповещения ее членов о месте и времени проведения торгов, о списке и котировке ценных бумаг, допущенных к обращению на фондовой бирже, о результатах торговых сессий.

Фондовая биржа не вправе устанавливать размеры вознаграждения, взимаемого ее членами за совершение биржевых сделок. Таким образом, один только перечень участников рынка ценных бумаг свидетельствует о целой мегасистеме их правового статуса на всех участках рынка ценных бумаг.

Âсфере регулирования рынка ценных бумаг существует ряд неразрешенных вопросов, пробелов в законодательстве, которые влекут в конечном счете многочисленные нарушения на рынке ценных бумаг, что приводит к определенной дискредитации самого института рынка ценных бумаг.

Âпервую очередь это окончательно не определенный статус Федеральной службы по финансовым рынкам (далее — ФСФР России). (1 сентября 2013 г. Служба упразднена и все ее полномочия переданы Банку России.) В соответствии с Законом «О рынке ценных бумаг» именно ФСФР России являлась федеральным органом исполнительной власти, который проводит государственную политику в области рынка ценных бумаг, контролирует деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и стандартов эмиссии ценных бумаг1. При этом в структуре Банка России после ликвидации Федеральной службы создано практически аналогичное подразделение.

Законодательством было определено, что ФСФР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

1 Ñì.: Óêàç Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г . ¹ 314 // СЗ РФ. 2004. ¹ 32.

81

функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, общественной безопасности, борьбы с преступностью. Службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль за деятельностью Службы. ФСФР России может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ1.

В случае выявления нарушений профессиональным участником требований по ведению внутреннего учета, составлению и представлению отчетности ФСФР России была вправе приостановить действие или аннулировать лицензию на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. После устранения обнаруженных недостатков деятельность профессиональных участников возобновляется и осуществляется с неукоснительным выполнением требований.

Анализ нормативных правовых актов и практика деятельности ФСФР России свидетельствуют о том, что в ее компетенции переплелись все полномочия по регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации, закрепленные в Законе «О рынке ценных бумаг», и полномочия по контролю и надзору в сфере оборота ценных бумаг, закрепленные в положении о ней.

Кроме того, ФСФР России как орган исполнительной власти сама являлась субъектом административно-правовых отношений, а также осуществляет функции по установлению правовых основ статуса других субъектов административно-правовых отношений в сфере оборота ценных бумаг. К числу функций Службы, которые определяют правовой статус всех участников оборота ценных бумаг, относились: разработка основных направлений развития рынка ценных бумаг и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг; утверждение стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов эмиссии ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории Российской Федерации и порядок регистрации эмиссии и проспек-

1 Ñì.: Óêàç Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. ¹ 649 // СЗ РФ. 2004. Ст. 44.

82

тов эмиссии ценных бумаг; разработка и утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами; установление обязательных требований к операциям с ценными бумагами, норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, котированию и листингу, расчетно-депози- тарной деятельности.

При этом правила ведения учета и составления отчетности эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг также устанавливались ФСФР России совместно с Министерством финансов Российской Федерации. Служба также определяла обязательные требования к порядку ведения реестра и осуществляла лицензирование различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также приостанавливала либо аннулировала указанные лицензии в случае нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Аналогичными полномочиями Служба обладала в отношении саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка. ФСФР России осуществляла контроль за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований.

ФСФР России утверждала квалификационные требования, предъявляемые к лицам и организациям, осуществляющим профессиональную деятельность с ценными бумагами, к персоналу этих организаций, организовывала исследования по вопросам развития рынка ценных бумаг; устанавливала и определяла порядок допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в России; могла обращаться в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и о применении к нарушителям санкций, установленных законодательством Российской Федерации.

ФСФР России определяла правовые условия участников рынка ценных бумаг с помощью имеющихся у нее контрольно-распре- делительных функций.

Порядок установления правового статуса участников оборота ценных бумаг свидетельствовал о том, что законодательством определены лишь общие черты правового их статуса, тогда как основные требования, позволяющие приобрести специальный статус уча- стника оборота, регламентировались подзаконными актами, исходящими от ФСФР России. В таком же подзаконном порядке регламентировались и процедуры приобретения специального статуса

83

участника оборота ценных бумаг. Едва ли такой подзаконный порядок регламентации статуса участника оборота ценных бумаг и процедуры его приобретения можно признать соответствующим требованиям Конституции РФ, закрепившей свободу предпринимательской деятельности и возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина не иначе как на основании закона и по конституционно установленным основаниям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Усложнение процедуры приобретения статуса участника оборота ценных бумаг, установление дополнительных, объективно не обусловленных требований к участникам оборота в подзаконном ведомственном нормотворчестве фактически создали препятствия к реализации конституционной свободы предпринимательской деятельности в сфере оборота ценных бумаг. С другой стороны, подзаконный порядок регламентации не устанавливает ответственности органов исполнительной власти, являющихся субъектами оборота, что не позволяет в полной мере обеспечить защиту имущественных прав участников рынка. Достаточно проблематичным стали вопросы правовой регламентации с передачей с 1 сентября 2013 г. функций по правовому регулированию и управлению от Федеральной службы по финансовым рынкам России Банку России. Несмотря на то что предусмотрена пролонгация действия актов ФСФР, регулирующих оборот ценных бумаг, участниками которого являются некредитные организации. Тем не менее фактом является одновременное действие актов двух органов, обладающих государственновластными полномочиями.

2.3. Принципы административно-правового регулирования оборота ценных бумаг

В литературе система государственного регулирования рынка ценных бумаг рассматривается как включающая в себя определенную государством политику в сфере оборота ценных бумаг, установленные этой политикой принципы, методы, способы регулирования, систему регулирующих органов, их компетенцию и порядок взаимоотношения друг с другом. При этом государственное регулирование оборота ценных бумаг характеризуется как не тождественное правовому регулированию1. В качестве мотивации своего вывода А.В. Габов указывает, что «отношения, возникающие в сфере государственного регулирования, являются объектом правового регулирования, объектом же государственного регулирования являются участники рынка ценных бумаг — инвесторы, эмитенты, профессиональные участники и их деятельность. Эта деятельность очень

1 Ñì.: Габов А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 1015.

84

разнообразна по своим формам и видам, территориальному осуществлению, однако есть одно общее, что позволяет включить ее в сферу государственного регулирования рынка ценных бумаг: она связана с таким специфическим объектом, как ценная бумага»1.

Едва ли можно согласиться с таким выводом. Можно выделить два подхода к сущности и содержанию государственного регулирования. Первый рассматривает государственное регулирование в широком его значении. Его субъектами выступают все ветви государственной власти, оказывающие регулятивное воздействие на общественные отношения в свойственных им правовых формах: законах, подзаконных актах и правоприменительных актах. Второй — характеризуется более узким специализированным подходом. Это проявляется в том, что государственное регулирование осуществляется органами исполнительной власти, государственного и муниципального управления. В деятельности данных органов по регулированию общественных отношений и процессов (выступающих, в свою очередь, также совокупностью последовательно возникающих общественных отношений) регулятивный процесс их упорядочения состоит не только из принятия норм права, содержащихся в подзаконных актах, но и совершения юридически значимых действий, а также действий распорядительного и правоприменительного характера.

В связи с этим можно согласиться с выводом Габова, что «государственное регулирование рынка ценных бумаг не тождественно правовому регулированию»2, поскольку государственное регулирование — понятие более широкое, чем государственное правовое регулирование. Однако едва ли можно согласиться с выводом, что объектом государственного регулирования являются участники рынка ценных бумаг — инвесторы, эмитенты, профессиональные участники. В правовом государстве основным регулятором общественных отношений является право в разных формах его реализации, в зависимости от характера правовых предписаний.

Государственное регулирование и управление предусматривают соблюдение принципа законности. Принцип законности предполагает, что органы государственной власти, осуществляя управленче- ское воздействие на общественные отношения, действуют в пределах и в соответствии с правовыми нормами.

Представляется, что объектом регулирования (и правового и государственного) являются общественные отношения, на которые направлено регулятивное воздействие норм права, исходящих от государства, а участники рынка ценных бумаг являются субъектами

1Ñì.: Ñì.: Габов А.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 1015.

2Òàì æå.

85

данных отношений. При этом государственное воздействие на общественные отношения, безусловно, шире, поскольку наряду с правовыми формами предусматривает возможность совершения действий административно-распорядительного характера. Однако и такие распорядительные действия основаны на нормах права, зачастую имеют правоприменительный характер и могут влечь за собой наступление юридически значимых последствий. При этом инвесторы, эмитенты, профессиональные участники рынка ценных бумаг должны наряду с общей обладать специальной правосубъектностью, как участники административно-правовых, управленческих правоотношений.

Наиболее значимы в процессе правового и государственного регулирования принципы, на которых они основаны и осуществляются. Принципы административно-правового регулирования оборота ценных бумаг могут быть определены как закрепленные в законе основополагающие начала, идеи и положения, обязательные для исполнения всеми и повсеместно, наиболее полно выражающие особенности построения данного процесса. Совокупность таких правовых положений образует систему единых принципов1. Система принципов правового регулирования оборота ценных бумаг состоит из ряда положений, представляющих собой разный уровень правовой регламентации, приоритетное положение в ней имеют принципы, конституционно закрепленные и составляющие основу конституционного строя России и конституционные основы ее экономи- ческого устройства. Исходя из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, следующим звеном принципов являются принципы, содержащиеся в междуна- родно-правовых актах. Безусловно, значительное число имеющих принципиальное значение положений, влияющих на правовое регулирование оборота ценных бумаг, имеющих публично-правовую природу, содержится в многочисленных законах, регулирующих данную сферу общественных отношений и имеющих межотраслевой, отраслевой и специальный характер.

Исходя из того, что финансовая сфера и сфера рынка ценных бумаг являются финансовым сегментом экономики, при формировании системы принципов административно-правового регулирования оборота ценных бумаг следует учитывать принципы экономи- ческой системы России.

1 Ñì.: Черникова Е.В. Публично-правовое регулирование деятельности кредитных организаций в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 74.

86

К числу конституционных принципов административно-пра- вового регулирования оборота ценных бумаг следует отнести принцип верховенства права и правового государства, закрепленный в ст. 1 Конституции РФ в качестве основы конституционного строя России. Определяя данный принцип, необходимо отметить, что он имеет двоякий характер. В предложенной его формулировке и содержании, по справедливому замечанию П. Баренбойма, нашло отражение одно из главных различий между англосаксонской доктриной верховенства права и европейско-континентальной доктриной правового государства, которая базируется «на идее верховенства писаной конституции как высшего национального закона по отношению ко всем остальным законодательным актам страны. Верховенство же права более сориентировано на судебно-примени- тельную практику, которая компенсирует либо отсутствие писаной конституции (Великобритания), либо ее краткость (США), либо разрозненность писаных конституций (Австралия и Канада)»1.

На основе такого подхода можно охарактеризовать общие подходы к содержанию данного принципа:

ξверховенство права является одним из основополагающих элементов характеристики правового государства наряду с разделением властей и связанностью государства и граждан взаимными правами и обязанностями;

ξобъективное несовпадение значений понятий права и закона, что дает основания рассматривать верховенство права и верховенство закона как разные понятия;

ξверховенство права означает не просто формальную законность, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценностью человеческой личности (данное положение в качестве основы конституционного строя закреплено в ст. 2 Конституции РФ);

ξверховенство права предполагает наличие законов с правовым содержанием (правовых законов), т.е. основой которых являются естественные права и свободы личности.

Верховенство закона как самостоятельное понятие, отделяясь от верховенства права, имеет следующее содержание: верховенство конституции, которое обеспечивается особой процедурой ее принятия и внесения поправок, обязательное соответствие остальных законов конституции; наличие конституционного надзора; соответствие всех нормативных актов закону, наличие механизмов реализа-

1 Баренбойм П. Соотношение доктрин верховенства права (Rule of Law) и правового государства (Rechtstaat) с позиции конституционной экономики и прав собственности // Конституционно-правовые основы собственности и предпринимательства: проблемы реализации: Сб. докл. М.: Ин-т права и публичной политики, 2010. С. 298.

87

ции и защиты закона как основного регулятора общественных отношений.

Âсвязи с этим интерес представляет позиция нобелевского лауреата по экономике Дж. Бьюкенена, который первый высказал идею о конституции «экономической политики». По мнению Бьюкенена, при принятии бюджетообразующих и экономических решений необходимо, прежде всего, учитывать конституционные взаимоотношения, возникающие между частными лицами — обладателями конституционных прав и свобод и публичной властью. Этот фактор, по его мнению, важнее, чем усмотрение политиков1.

К числу конституционных принципов, составляющих основы конституционного строя в сфере экономики и финансов, относится также предусмотренное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ положение, гарантирующее единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Сюда же может быть отнесен принцип равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. К основным относятся и соответствующий федеративному устройству государства принцип распределения предметов ведения и полномочий, предусматривающий исключительную компетенцию федеративного государства в установлении правовых основ единого рынка, финансовом и кредитном регулировании (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), а также нормы, определяющие основы регулирования денежно-финансовой системы в Российской Федерации (ст. 75 Конституции РФ).

Âтеории права к числу принципов правового регулирования, как правило, относятся принципы верховенства Конституции и законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, целесообразности, патриотизма и интернационализма, демократизма, справедливости, равноправия, связи прав и обязанностей, гласности

èряд других, имеющих правовую сущность и значение. Представляется, что на основе данных общих начал правового

регулирования и должна осуществляться правотворческая деятельность органов государства в сфере оборота ценных бумаг.

Направления деятельности государства в сфере оборота ценных бумаг получили свое закрепление в Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации2. В качестве характерной

1Ñì.: Гаджиев Г.А. Экономическая политика государства: оказывает ли конституционный суд воздействие на ее очертания? // Конституционно-правовые основы собственности и предпринимательства: проблемы реализации: Сб. докл. М.: Ин-т права и публичной политики, 2010. С. 17—18.

2Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утверждена указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. ¹ 1008 с внесенными в нее изменениями указом Президента РФ от 16 октября 2000 г. ¹ 1756.

88

особенности рынка ценных бумаг 1991—1996 гг. констатировалось широкое использование векселей и других квазиденежных инструментов, выпуск которых отражал стремление эмитентов обойти правовые ограничения и уклониться от государственного регулирования, связанного с выпуском классических финансовых инструментов рынка ценных бумаг.

Основные группы специализированных структур — профессиональных участников рынка ценных бумаг — в России к 1996 г. составляли: коммерческие банки, брокерские фирмы, инвестиционные фонды различных типов, инфраструктурные организации (регистраторы, депозитарии и расчетно-клиринговые организации, фондовые биржи и другие торговые системы). Имел место ряд организационных недостатков в деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, и в связи с этим была необходимость проведения со стороны государства дополнительных административноправовых мер, таких как:

ξукрупнение и повышение уровня капитализации практически всех структур фондового рынка (в несколько лучшем положении находится только банковский сектор);

ξповышение стандартов профессиональной деятельности;

ξповышение уровня компетентности специалистов на рынке ценных бумаг;

ξразвитие и ужесточение системы регулирования и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, в том числе на основе саморегулирования;

ξразвитие системы сбора и раскрытия информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг;

ξповышение конкурентоспособности российских профессиональных участников рынка ценных бумаг по сравнению с за-

рубежными финансовыми институтами1.

Следует отметить, что данная в Концепции оценка состояния рынка ценных бумаг отражала состояние сформировавшихся к 1996 г. правовых, экономических и организационных основ состояния и перспектив развития отечественного рынка ценных бумаг. Концепция с внесенными в нее изменениями в 2000 г. действует в настоящее время.

К 1996 г. в основном были созданы организационные и адми- нистративно-правовые основы рынка ценных бумаг. Был сформирован единый орган государственного регулирования рынка — Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ (ФКЦБ России), которая в соответствии с Законом «О рынке ценных бумаг» в последующем была преобразована в

1 Ñì.: Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации.

89

Федеральную службу по рынку ценных бумаг. Ко времени принятия Концепции появилось значительное количество профессиональных участников рынка, имеющих опыт практической работы, были созданы основы развития инфраструктуры рынка и развития коллективных инвестиций и программа защиты прав акционеров и вкладчиков. В то же время к тому времени оставался нерешенным ряд системных проблем, связанных с государственно-правовой защитой участников оборота ценных бумаг и требующих государственного административно-правового регулирования. В их числе: слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за правонарушения на рынке ценных бумаг, недостаточность полномочий органов государственного регулирования и контроля по привлечению к ответственности организаций и лиц, нарушающих законодательство Российской Федерации, отсутствие взаимодействия регулирующих органов с правоохранительными органами и судебной системой.

Âконтексте исследования административно-правовых основ регулирования рынка ценных бумаг и режима их оборота представляет интерес рассмотрение функций государства на рынке ценных бумаг, определенных в Концепции рынка ценных бумаг в России, имеющей официальный, общеобязательный характер. Согласно Концепции особенность рынка ценных бумаг состоит в том, что обращающиеся на нем ценности представляют собой совокупность прав и не существуют в отрыве от обеспечиваемой государством нормативной правовой базы и системы правоприменения. Таким образом, на государство была возложена системообразующая функция, которая должна непрерывно видоизменяться в соответствии со стоящими перед ним задачами по обеспечению национальных интересов.

ÂКонцепции определены цели, которые стоят перед государством в сфере регулирования рынка ценных бумаг. Государство призвано создать систему регулирования рынка и обеспечить ее функционирование. При этом система регулирования должна развиваться в сторону большей детализации и ужесточения государственного контроля за деятельностью субъектов рынка ценных бумаг. Развитие системы правоприменения как одного из ключе- вых элементов системообразующей функции государства в Концепции было признано приоритетным направлением государственной политики, на него возлагалась функция по обеспечению институциональных и функциональных основ оборота ценных бумаг и их правовому регулированию.

Определяя роль государства в обороте ценных бумаг, необходимо отметить ее двойственный характер. С одной стороны, государство определяет виды и статус ценных бумаг, устанавливает круг и статус субъектов оборота, их институциональные характеристики,

90