Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

стные лица не несут ответственности за регистрацию выпуска, который осуществлен с нарушениями действующего законодательства.

Âсоответствии со ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг эмиссия ценных бумаг есть установленная законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг. Под выпуском ценных бумаг понимается совокупность всех ценных бумаг одного эмитента, предоставляющих одинаковый объем прав их владельцам и имеющих одинаковую номинальную стоимость.

Едва ли можно признать точность данных в Законе определений, поскольку названный Закон оперирует такими понятиями, как «отчет об итогах выпуска», «несостоявшийся выпуск», «приостановление выпуска». Очевидно, что их смысл не согласуются со значе- нием выпуска как совокупности ценных бумаг, и поэтому понятие выпуска может иметь иное значение. Известно, что возможность двоякого толкования одного и того же понятия означает подмену понятий и нарушает логический закон тождества. В связи с этим необходимо внесение изменений в Закон о ценных бумагах и законодательное определение понятий «выпуск ценных бумаг» и «совокупность ценных бумаг». Определение эмиссии как «последовательности действий» более соответствует понятию процедуры как официально установленного порядка осуществления эмиссии.

Министерство юстиции зарегистрировало приказ 15 марта 2007 г. об утверждении новых правил, по которым производится эмиссия ценных бумаг и регистрируется проспект эмиссии акций. Новые Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг1 регулируют выпуск и регистрацию проспектов ценных бумаг (исключая облигации Банка России, ценные бумаги муниципалитетов и государства).

Стандартами определены возможные случаи распределения акций без государственной регистрации. Отличительная черта выпуска биржевых ценных бумаг — то, что процедура эмиссии ценных бумаг проводится без государственной регистрации. Кроме того, в данном случае не требуют госрегистрации проспект эмиссии ценных бумаг и отчет о результатах выпуска.

Âсравнении с действовавшими ранее Стандартами изменена регистрация эмиссии акций при создании акционерных обществ (АО). По правилам, утвержденным с 2007 г., эмиссия акций ЗАО, а также проспект эмиссии акций ОАО и ЗАО регистрируются в тече- ние месяца после образования общества2. Для государственной ре-

1 Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг (утверждены приказом ФСФР России ¹ 05-4/пз-н от 16 марта 2005 г.).

2 Приказ ФСФР РФ «Об утверждении Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг» от 25 января 2007 г. ¹ 07-4/пз-н (ред. от 2 июня 2009 г.) (зарегистрировано в Минюсте РФ 15 марта 2007 г. ¹ 9121).

121

гистрации эмиссии ценных бумаг, распределяемых при образовании акционерного общества, эмитент предоставляет установленный стандартами пакет материалов.

Регистрация акций, размещаемых при учреждении акционерного общества, производится в соответствии со Стандартами эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденными приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 января 2007 г. ¹ 07-4/пз-н (в ред. приказов ФСФР РФ от 5 апреля 2007 ¹ 07-41/пз-н, от 12 июля 2007 г. ¹ 07-76/пз-н)1.

Для осуществления регистрации необходимо решение о выпуске ценных бумаг и отчет об итогах выпуска, которое должно соответствовать формату, установленному Стандартами.

Регистрирующий орган обязан осуществить государственную регистрацию выпуска акций и регистрацию отчета об итогах выпуска акций или принять мотивированное решение об отказе в государственной регистрации выпуска акций не позднее 30 дней с даты представления всех документов и магнитного носителя. Выдача зарегистрированных документов до 1 сентября 2013 г. производилась в региональном отделении ФСФР России по Центральному федеральному округу (в Москве)2.

Решение об отказе в государственной регистрации выпуска акций и регистрации отчета об итогах выпуска акций может быть принято регистрирующим органом исключительно по одному из следующих оснований:

ξнесоответствие положений представленных документов и состава содержащихся в них сведений требованиям Федерального закона «О рынке ценных бумаг»;

ξнарушение обществом требований федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, содержащих нормы гражданского права, регулирующие эмиссию ценных бумаг, а также настоящих Стандартов, в том числе наличие в представленных документах данных, позволяющих сделать вывод о противоречии условий эмиссии и обращения ценных бумаг законодательству Российской Федерации и несоответствии условий выпуска ценных бумаг законодательству Российской Федерации о ценных бумагах;

ξналичие в представленных документах ложных сведений либо сведений, не соответствующих действительности (недостоверных сведений).

1Приказ ФСФР РФ от 5 апреля 2007 г. ¹ 07-41/пз-н «О внесении изменений в Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденные приказом ФСФР России от 25 января 2007 года ¹ 07-4/пз-н» (зарегистрировано в Минюсте РФ 25 мая 2007 г. ¹ 9549).

2Ñì.: http://www.realpravo.com

122

Если Общество не подало комплект документов на регистрацию акций, размещенных при учреждении, то на должностных лиц и на Общество может быть возложена административная ответственность.

Так, в п. 3.2 Стандартов обозначены особенности государственной регистрации выпуска и отчета об итогах выпуска акций, размещенных при учреждении акционерного общества, создаваемого на базе имущества должника: в регистрирующий орган представляются дополнительные надлежащим образом удостоверенные сведения.

 Стандартах также предусмотрены:

ξособенности государственной регистрации дополнительного выпуска акций, размещаемых путем распределения среди акционеров;

ξположения об особенностях размещения дополнительного выпуска акций, размещаемых путем распределения среди акционеров;

ξположения об особенностях государственной регистрации выпуска акций, размещаемых путем: конвертации, при изменении номинальной стоимости, при изменении прав, при консолидации и дроблении. По общему правилу, только после государственной регистрации эмитент вправе начинать раз-

мещение акций.

Проведенный анализ установления государственных стандартов и проведения государственной регистрации эмиссии акций свидетельствует о существенной роли государства в регулировании оборота ценных бумаг. Регистрация эмиссии акций отражает реализацию административно-правового режима их оборота с использованием стандартизации и регистрации как административно-право- вых методов регулирования и государственного контроля как формы административно-правового управления и воздействия на уча- стников оборота ценных бумаг.

Система регулирования профессиональной деятельности представляет собой совокупность элементов внешнего и внутреннего механизма регулирования. Внутреннее регулирование — это подчиненность деятельности организации ее собственным нормативным документам: уставу, правилам внутреннего контроля, иным внутренним документам. Внешнее регулирование — это подчиненность деятельности организации нормативным актам государства, правилам саморегулируемых организаций, международным соглашениям. В свою оче- редь, внешнее регулирование деятельности профессионального уча- стника рынка ценных бумаг можно разделить на государственное регулирование, саморегулирование и общественное регулирование1.

1 Рынок ценных бумаг: Учебник / Под ред. В.А. Галанова, А.И. Басова. С. 260.

123

К основным целям государственного регулирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг можно отнести:

ξсоздание нормальных условий функционирования рынка ценных бумаг, обеспечение устойчивого применения рыночных механизмов;

ξсоздание, обеспечение функционирования и совершенствование развитой инфраструктуры рынка ценных бумаг;

ξзащита прав и интересов инвесторов и иных участников рынка ценных бумаг, предотвращение нарушений со стороны профессиональных участников рынка;

ξобеспечение развития профессиональной деятельности на

рынке ценных бумаг.

Содержанием государственного регулирования профессиональной деятельности являются формы и методы, с помощью которых решаются поставленные перед регулирующим органом задачи.

Государственное регулирование профессиональной деятельности осуществляется в различных формах. Среди них ведущую роль играет правовое регулирование, которое реализуется с помощью гражданского, административного, уголовного и иных отраслей права. При этом административно-правовое регулирование, т.е. создание административно-правовых норм в целях воздействия на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, является основным методом в ряду других методов государственного регулирования.

При этом в рамках административно-правового регулирования можно выделить несколько основных направлений, а именно:

ξлицензирование профессиональных участников рынка ценных бумаг;

ξразработка требований к деятельности профессиональных участников;

ξаттестация специалистов и руководителей профессиональных участников;

ξобеспечение информационной прозрачности деятельности, сбор и анализ отчетности профессиональных участников;

ξконтроль за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг посредством осуществления проверок, в частности оперативный мониторинг деятельности профессиональных участников.

Глава 11 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» посвящена регулированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Исходя из ее содержания, лицензирование деятельности профессиональных участников является практически единственным способом государственного регулирования. Однако следует отметить, что данное положение Закона не отражает сло-

124

жившейся системы регулирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, что требует приведения данной главы в соответствие со сложившейся системой отношений в данной сфере.

Очевидность недостаточной эффективности правового механизма, регулирующего отношения в сфере лицензирования, для развития предпринимательства часто отмечается в юридической литературе. Недостатки в сфере лицензирования превратили процесс получения лицензий в один из бюрократических барьеров на пути создания режима наибольшего благоприятствования для осуществления предпринимательской деятельности1.

В соответствии со ст. 39 Закона «О рынке ценных бумаг» все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляются на основании соответствующей лицензии. Профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг, осуществляемая без лицензии, является незаконной.

Исходя из смысла ст. 39, лицензирование является основным направлением государственного регулирования деятельности профессиональных участников. Необходимость лицензирования обусловлена повышенным уровнем риска, сопутствующим профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Лицензирование призвано предотвращать появление на рынке неподготовленных или недобросовестных субъектов профессиональной деятельности и служит защите прав и законных интересов участников рынка, поддержанию благоприятных условий функционирования рыночных механизмов и обеспечению стабильности отношений между всеми участниками рынка ценных бумаг.

Характеризуя сложившийся правовой механизм регулирования деятельности профессиональных участников оборота ценных бумаг, следует отметить, что нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования профессиональной деятельности и лицензионные требования, имеют подзаконный характер, они объединены единой концепцией правового регулирования оборота ценных бумаг и государственной политики в области лицензирования исходя из установок системы правового регулирования в сфере лицензирования, закрепленной в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. ¹ 128-ФЗ2.

Согласно п. 6 ст. 42 Закона «О рынке ценных бумаг» установление порядка и осуществление лицензирования различных видов

1 Ñì.: Ломакина В.Ф. Лицензирование предпринимательской деятельности по новому Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2009. С. 106.

2 Российская газета. 2001. 10 августа.

125

профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг было отнесено к компетенции ФСФР России. Порядок лицензирования профессиональной деятельности до 1 сентября 2013 г. регламентировался приказами ФСФР РФ «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг»1 (от 21 августа 2007 г. ¹ 07-90/пз-н) и «Об утверждении Порядка лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг»2 (от 6 марта 2007 г. ¹ 07-21/пз-н).

Для получения лицензии, а также дальнейшего осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг юридиче- ское лицо должно соответствовать установленным требованиям и выполнять определенные условия. Лицензионные требования и условия различаются в зависимости от конкретного вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Вместе с тем из всего объема требований можно выделить основные, необходимые для осуществления любой профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг:

ξналичие достаточного размера собственных средств у профессионального участника рынка ценных бумаг;

ξсоответствие руководителей и специалистов профессионального участника рынка ценных бумаг установленным квалификационным требованиям;

ξсоблюдение правил совмещения профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

ξналичие системы внутреннего контроля у профессионального участника рынка ценных бумаг.

Минимальный размер собственных средств профессионального участника, необходимый для осуществления деятельности последнего, установливался специальным нормативным правовым актом — приказом ФСФР России «Об утверждении нормативов достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов»3 (от 24 апреля 2007 г. ¹ 07-50/пз-н).

В настоящее время установлен норматив достаточности собственных средств у профессиональных участников рынка ценных бумаг, дифференцированный по виду профессиональных субъектов.

1Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. ¹ 47. 19 ноября.

2Òàì æå. ¹ 23. 4 èþíÿ.

3Òàì æå.

126

ФСФР России в целях уменьшения рисков устанавливала уровень профессиональной подготовки и квалификации руководителей и специалистов профессионального участника через критерии их аттестации. Данные полномочия ФСФР России вытекают из положений ст. 10 Закона «О рынке ценных бумаг», согласно которой ограничение на совмещение видов деятельности и операций с ценными бумагами устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Основным ориентиром и принципом в установлении запрета на совмещение профессиональных видов деятельности является предотвращение конфликта интересов и снижение риска, ограни- чения на совмещение посреднической и инфраструктурной деятельности на рынке ценных бумаг. Законом о рынке ценных бумаг установлен запрет на совмещение деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг с любой другой профессиональной деятельностью. Иные ограничения совмещения установлены Порядком лицензирования.

Представляется, что правовое регулирование вопроса о совмещении профессиональной деятельности с иными видами предпринимательской деятельности, а также ограничения на совмещение видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг должны устанавливаться только законом, а не ведомственными подзаконными нормативными актами. Существующий порядок создает ограничения для реализации конституционно закрепленной свободы предпринимательской деятельности.

Общий порядок организации и осуществления внутреннего контроля профессионального участника до 1 сентября 2013 г. определялся приказом ФСФР России «Об утверждении Положения о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг»1 (от 21 марта 2006 г. ¹ 06-29/пз-н).

Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществлялся в соответствии с приказом ФСФР России от 6 марта 2007 г. ¹ 07-21/пз-н.

В соответствии с данным Порядком лицензия выдавалась на каждый вид профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. На осуществление брокерской деятельности, дилерской деятельности, деятельности по управлению ценными бумагами, депозитарной деятельности, клиринговой деятельности, деятельности по организации торговли выдавалась лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг. На осуществление деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг в качестве фондовой биржи — лицензия фондовой биржи. На осуществление деятельности

1 Вестник ФКЦБ России. 2001. ¹ 8.

127

по ведению реестра владельцев ценных бумаг — лицензия на осуществление деятельности по ведению реестра.

С заявлением о выдаче лицензии лицензиат вправе обращаться непосредственно в лицензирующий орган, предусмотренный законодательством РФ (в настоящее время — Банк России), либо в соответствующую самоуправляющуюся организацию, с тем чтобы последняя обратилась в лицензирующий орган с ходатайством о выда- че лицензиату лицензии.

Установлены лицензионные требования и условия, в их числе:

ξсоблюдение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, в том числе нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

ξисполнение вступивших в законную силу судебных актов по вопросам осуществления лицензируемого вида деятельности на рынке ценных бумаг;

ξсоответствие собственных средств лицензиата и иных его финансовых показателей нормативам достаточности собственных средств и иным показателям, ограничивающим риски при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, установленным законодательством РФ о ценных бумагах, в том числе нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

ξсоответствие работников лицензиата квалификационным требованиям, установленным законодательством РФ о ценных бумагах, в том числе нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

ξналичие у лицензиата не менее одного контролера, для которого работа у лицензиата является основным местом работы;

ξналичие у единоличного исполнительного органа соискателя лицензии опыта работы в должности руководителя отдела или иного структурного подразделения организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг и/или деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг и/или управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, в должностные обязанности которого входило принятие (подготовка) решений по вопросам в области фи-

128

нансового рынка, или федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг не менее одного года. Данное требование не распространяется на кредитные организации;

ξотсутствие судимости за преступления в сфере экономической деятельности и/или преступления против государственной власти у лиц, входящих в состав совета директоров (наблюдательного совета), членов коллегиального исполнительного органа, руководителя и контролера лицензиата;

ξобеспечение лицензиатом условий для осуществления лицензирующим органом надзорных полномочий, включая проведение им проверок.

Помимо соблюдения данных лицензионных требований и условий для лицензиатов, имеющих лицензии на осуществление брокерской, дилерской деятельности и деятельности по управлению ценными бумагами, установлены дополнительные требования. В их числе: наличие квалифицированных работников, ведущих внутренний учет операций с ценными бумагами (и по каждому из указанных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг).

Лицензиат, осуществляющий деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг и/или фондовой биржи, в дополнение к указанным выше общим требованиям и условиям должен иметь:

ξпрограммно-техническое обеспечение, необходимое для осуществления деятельности организатора торговли на рынке ценных бумаг и/или фондовой биржи и соответствующего требованиям законодательства и подзаконным актам РФ о ценных бумагах;

ξсамостоятельное структурное подразделения, отвечающее за обеспечение надлежащего режима работы с коммерческой, служебной и иной информацией;

ξсамостоятельное структурное подразделение, отвечающее за листинг/делистинг ценных бумаг;

ξбиржевой совет (советы секций); фондовую биржу, совмещающую свою деятельность с деятельностью валютной биржи и/или товарной биржи (деятельностью по организации биржевой торговли) и/или клиринговой деятельностью, самостоятельное структурное подразделение для осуществления каждого из указанных видов деятельности;

ξсамостоятельное структурное подразделение для оказания услуг, непосредственно способствующих заключению сделок с ценными бумагами (в том числе с инвестиционными паями паевых инвестиционных фондов) с оказанием услуг, непосредственно способствующих заключению сделок, исполнение обязательств по которым зависит от изменения цен на ценные

129

бумаги или от изменения значений индексов, рассчитываемых на основании совокупности цен на ценные бумаги (фондовых индексов), в том числе сделок, предусматривающих исключи- тельно обязанность сторон уплачивать (уплатить) денежные суммы в зависимости от изменения цен на ценные бумаги или от изменения значений фондовых индексов;

ξфондовую биржу, имеющую по истечении шести месяцев с момента получения лицензии не менее 75 профессиональных

участников рынка ценных бумаг, допущенных к торгам на фондовой бирже.

При осуществлении профессиональной депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг установлены ограничения по совмещению должностей в иных юридических лицах, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, или в ка- честве специалистов, в обязанности которых входит ведение внутреннего учета операций с ценными бумагами, для таких лиц, как:

ξруководитель и работники самостоятельного структурного подразделения, к исключительным функциям которого относится осуществление депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг;

ξконтролер, руководитель и работники службы внутреннего контроля (при наличии) лицензиата, в обязанности которых

входит контроль за осуществлением депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг.

Для осуществления лицензиатом функций расчетного депозитария необходимо наличие согласованных лицензирующим органом условий осуществления депозитарной деятельности.

Помимо лицензионных требований и условий лицензиат, осуществляющий деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, обязан соответствовать также установленным лицензионным требованиям и условиям, вытекающим из владения определенным пакетом акций акционером (участником) его аффилированными лицами, а также наличия договоров с эмитентами, выпуски эмиссионных ценных бумаг которых прошли государственную регистрацию, наличия в штатных работниках руководителя, контролера, специалиста, соответствующих квалификационным требованиям, требованиям по порядку оплаты уставного капитала.

Лицензирующий орган вправе осуществлять проверки достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для выдачи лицензии.

Основаниями для отказа в выдаче лицензии являются:

ξналичие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

130