Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

зора, системы государственных гарантий и ответственности за нарушение установленных правил и процедур. Такой подход во многом имеет комплексный характер и сочетается со значительным государственным регулированием корпоративного управления и ответственности.

Анализ международного опыта правового регулирования рынка ценных бумаг свидетельствует о значительной роли государства в данной сфере финансового рынка. Практически во всех государствах с разной степенью сочетания государственных основ и начал самоуправления сложилась система административно-правовых требований, правил и процедур, охватывающая практически все стадии выпуска, регистрации, движения и продажи ценных бумаг, установления административно-правовых требований и процедур приобретения статуса профессионального субъекта оборота ценных бумаг и жесткая система государственного контроля и ответственности. Как правило, особые правила и процедуры устанавливаются специально уполномоченными органами исполнительной власти или органами, формируемыми на корпоративных началах, органами государственной власти и управления, выступающими регуляторами и мегарегуляторами общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг, что свидетельствует о формировании в зарубежных государствах административно-правовых режимов оборота ценных бумаг.

1.3. Исторические аспекты становления административно-правового регулирования оборота ценных бумаг в России

Становление и развития института государственного регулирования и правового режима оборота ценных бумаг в России прошло определенные исторические этапы. Исследование исторических аспектов становления института административно-правового режима оборота ценных бумаг, несомненно, имеет научную ценность, поскольку позволяет выявить условия и закономерности, раскрыть сущность и содержание его организационно-правовых основ, динамику их развития, определить и охарактеризовать тенденции их дальнейшего развития и совершенствования.

Следует отметить, что традиционно в отечественной юриспруденции институт ценных бумаг рассматривается в контексте экономических отношений и гражданско-правовой природы регулирования отдельных видов ценных бумаг и их оборота. Как справедливо признает В.А. Белов, научные исследования в области истории ценных бумаг посвящены главным образом истории отдель-

41

ных ценных бумаг — акций, векселей, облигаций, чеков, коносаментов и пр.1

Правовые нормы, устанавливающие режим оборота ценных бумаг, возникли и стали формироваться как особый юридический институт в эпоху позднего Средневековья. Более развитое правовое закрепление дельные виды ценных бумаг получили в эпоху империализма.

Следует отметить, что становление правового института рынка ценных бумаг проходило не столько в гражданско-правовом, сколько в публично-правовом контексте регулирования порядка выпуска, оборота и установления статуса участников рынка, государственных средств и форм контроля. Это признается и авторами, исследующими правовые институты и процедуры рынка ценных бумаг. Так, при анализе дореволюционного российского законодательства о ценных бумагах профессором В.А. Беловым обоснованно сделан вывод, что назвать совокупность разрозненных предписаний, лишь упоминавших отдельные ценные бумаги в связи с их применением в той или другой хозяйственной деятельности, законодательством о ценных бумагах можно лишь с большой натяжкой2.

В то же время едва ли такую диспропорцию и порядок правовой регламентации можно обосновать инертностью и консерватизмом русской законодательной техники. Представляется, что он характеризует процесс становления правового института ценных бумаг, который во многом носил административно-правовой характер, регламентируя процедуры и механизмы государственного контроля за их выпуском и оборотом и административно-правовой защиты прав участников оборота.

Развитие гражданско-правовых основ данного института пришлось на XIX столетие. В это время были приняты нормативные правовые акты, которыми были введены ценные бумаги государственного займа, которые именовались билетами Государственного казначейства, билеты банков, выдававших ссуды под залог недвижимости, облигации, выпускаемые частными заемными обществами, чеки и векселя, выдаваемые частными лицами. В связи с этим специалистами в сфере гражданского права на основе анализа норм гражданского законодательства вполне справедливо делается вывод, что до революции 1917 г. специального законодательства о ценных бумагах в России, по сути, не было. Не было разработано и законодательно установлено определение ценной бумаги. По сути, существовали лишь разрозненные предписания, в которых упоминались

1Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷. Ò. 1. Ñ. 18—19.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 19, 24—25.

42

лишь отдельные виды ценных бумаг в связи с их применением в той или другой области хозяйственной деятельности.

К числу законодательных актов, определяющих гражданскоправовую природу и режим ценных бумаг, действовавших в XVIII— XIX и начале XX в., авторами обоснованно отнесены существовавшие в России три вексельных устава (1729, 1832 и 1902 гг.), а также Общий устав о векселях 1912 г.; Устав купеческого водоходства 25 июня / 15 ноября 1781 г., который в совокупности с уставами конкретных пароходных обществ регламентировал коносаменты; Общий Устав железных дорог и Бернская международная конвенция о перевозке грузов по железным дорогам 2—14 октября 1890 г., которые устанавливали правовое регулирование железнодорожных накладных («сухопутных коносаментов»). К числу законодательных актов, регулирующих сферу гражданско-правовых отношений, относятся Законы Гражданские, которые довольно основательно регулировали закладные крепости (ст. 1642—1653), содержали отдельные (разрозненные) предписания об акциях (ст. 548, 2128, 2160—2174, 2184). При этом правовой режим чеков регулировался правилами соответствующих банков, а складские свидетельства — положениями, издаваемыми складами-эмитентами1. Со становлением института оборота ценных бумаг связывают также возникновение и развитие в России фондового рынка. Исторической точкой отсчета возникновения фондового рынка считают 1769 г., когда в Амстердаме был размещен первый выпуск Российского государственного займа. На внутреннем рынке государственные долговые бумаги появились в 1809 г., а с 1861 г., после отмены крепостного права, отмечалось активное развитие института государственных ценных бумаг, в оборот были введены облигации — «билеты 5-процентного с выигрышами займа». В 1883 г. на Санкт-Петербургской бирже впервые в России приняты правила, регулирующие операции с ценными бумагами. В 1891 г. аналогичные правила были приняты на Московской бирже2.

Правовое регулирование в сфере ценных бумаг в России осуществлялось в большей мере посредством регламентации их оборота на биржах и установления статуса бирж и субъектов биржевых сделок. В связи с этим с точки зрения становления и формирования организационно-правового института административно-правового режима оборота ценных бумаг представляет интерес исследование публично-правовых основ биржевого дела в России, поскольку именно на биржах, посредством деятельности субъектов оформле-

1Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25—26.

2Ñì.: Жуковский В.М. Эволюция биржевой деятельности в России // История государства и права. 2007. ¹ 7.

43

ния биржевых сделок, имеющих особый статус, осуществлялись оборот ценных бумаг, государственное регулирование, контроль и защита участников рынка ценных бумаг.

Интерес представляет исследование исторических аспектов пуб- лично-правового регулирования биржевого дела в России XVIII — начала XX в., сформировавших правовые и организационные предпосылки административно-правового режима оборота ценных бумаг, которые были предметом торга и оплаты на биржах наряду с другими товарами. В связи с этим следует отметить, что купеческие собрания с биржевым характером происходили в России еще в эпоху Великого Новгорода.

ÂXVII в. они были в Москве, в Нижнем Новгороде и других городах, однако первая, регулярно действующая биржа появилась в Санкт-Петербурге только в 1703 г. В 1705 г. при Петре I для нее было сооружено здание и назначены часы работы. В то же время это не стало началом активной деятельности бирж и оборота ценных бумаг. Россия времен Петра далее в этом направлении не продвинулась. Более того, в течение почти целого столетия первая русская биржа оставалась практически единственной. Только в 1796 г. была открыта биржа в Одессе, а в 1816 г. — третья, в Варшаве.

ÂМоскве биржа появилась в 1837 г. Рост числа бирж в России пришелся на 1860-е гг., когда их сеть была создана по всей стране,

àв начале XX в. число бирж увеличилось в несколько раз. Однако следует заметить, что само по себе увеличение количества бирж не означало совершенствования правовых и организационных условий их функционирования. Российская биржевая техника не достигла того совершенства, которое было создано на Западе. Более того,

российским биржам был присущ ряд специфических черт.

1. Зачастую на российских биржах обращался и просматривался весь товар, в то время как Европа и США торговали по образцам, стандартам и т.п.

2. Несмотря на то что в России уже выделялись и различались биржевые сделки с наличным товаром и сделки на срок, но понятие «терминальных» или «срочных» сделок, т.е. сделок, имеющих режим специально биржевых, еще не было выработано. Характерной чертой срочных сделок являлось то, что основные пункты торгового договора, за исключением лишь установления цен, были изъяты из усмотрения сторон.

3. Российские биржи в отличие от заграничных не являлись чисто рыночными, они имели публичный характер и выполняли функцию представительства интересов торговли и промышленности перед правительством. Тогда как в более развитых государствах эту функцию выполняли торгово-промышленные палаты, позволяющие торговцам и промышленникам оперативно связываться с министерскими чиновниками.

44

4. Общероссийский Устав торговли1, принятый в 1903 г., содержал лишь общие понятия о биржах, открывая тем самым возможность широкого локального нормотворчества2. Поэтому нелегко было разобраться в закономерностях организации русских бирж, поскольку для этого необходимо было изучить устав каждой из них, что представляло определенную трудность в связи с их многочисленностью (так, например, в 1914 г. насчитывалось 115 бирж3). В то же время структура большинства российских бирж была стандартизирована согласно европейским образцам, что позволяло биржевому механизму действовать достаточно гибко и слаженно.

Следует отметить то, что и фондовые отделы российских бирж мало чем отличались от своих зарубежных аналогов. Организация их деятельности во многом была построена по западным образцам, однако фондовый оборот значительно уступал обороту западных бирж.

Вопросы биржевого оборота, исследования правовой природы, характера и условий биржевых сделок были предметом исследования российских ученых-юристов дореволюционного периода развития права России. Их бесспорной заслугой является тщательная проработка всех условий биржевых сделок. Однако необходимо заметить, что в юридической науке не было выработано и отсутствовало единое мнение о правовой природе биржевых сделок.

В различных подходах к раскрытию сущности и содержания биржевых сделок нашли отражение их двойственная природа и характер правового регулирования. С одной стороны, предметом биржевых сделок являлись имущественные объекты гражданских прав и они заключались в гражданско-правовых формах. Это давало основание рассматривать их как гражданско-правовые сделки. С другой стороны, особое место и порядок заключения биржевых сделок, наличие особого статуса у субъектов, их оформлявших, необходимость обязательной регистрации и особенности расчетов, устанавливаемых нормативными правовыми актами государства или положениями бирж, свидетельствовали об административноправовом характере их регламентации и наличии особого админи- стративно-правового режима их оформления.

Наиболее распространенной была точка зрения ученых Г. Шершеневича, Я. Гессена, П. Цитовича, которые считали, что биржевые сделки по своей юридической природе, как и соответствующие сделки, заключаемые вне биржи, являются куплей-продажей или поставкой и как таковые представляют собой договор, по которому

1Ñì.: Советское законодательство. Устав торговли 1903 г. // СЗ СССР. 1903. Ст. 740.

2Ñì.: Штиллих О. Биржа и ее деятельность. СПб., 2006. С. 282—286.

3Ñì.: Улыбин К.А., Андрошина И.С., Харисова Н.Л. Пособие для брокеров и их клиентов. М., 2005. С. 100.

45

одна сторона обязуется передать другой в собственность товар, а другая, в свою очередь, обязана заплатить за него заранее обусловленную цену1.

Несколько иную позицию занимал Я. Гессен. Он отмечал, что «все отличие биржевых сделок от сделок общегражданского характера состоит лишь в условиях, на которых эти сделки совершаются. Условия сводятся к следующим основным моментам: месту и времени заключения сделки, лицам, ее заключающим, объекту и внешним особенностям сделки»2. В подходах Гессена нашли отражение административно-правовые аспекты оформления биржевых сделок и особый административно-правовой режим их оформления.

По мнению В. Судейкина, основная форма биржевых сделок — купля-продажа и поставка, но совершаемые под влиянием характерных условий торговой жизни, в результате чего «они до такой степени осложняются, подвергаясь разного рода изменениям, что кажутся потерявшими свой первоначальный характер»3. Таким образом, уже до революции российскими учеными были выделены основные признаки биржевых сделок, через раскрытие которых раскрывалась сущность биржевой сделки.

В 1903 г. Комиссия особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности дала официальное определение понятия биржевых сделок. По мнению Комиссии, под «биржевыми сделками должны считаться такие сделки, которые заключаются по правилам данной биржи на товары, признанные правилами биржевыми, регистрируются на бирже установленным биржевым обществом способом и совершаются членами биржи»4. В выработанном определении в полном объеме нашло отражение наличие особого нормативно установленного порядка оформления биржевых сделок, свидетельствующего о наличии особого административно-правового режима биржевого оборота объектов гражданских прав, в числе которых были и ценные бумаги.

Отмечается, что массовый рынок ценных бумаг возник в России во второй половине XVIII в. Наиболее яркий этап его развития связывают с реформами Витте—Столыпина в конце XIX — начале XX в. К началу Первой мировой войны Россия занимала 5-е место в мире по объему биржевого оборота после Великобритании, США, Франции и Германии. Предметом оборота на рынке ценных бумаг были ценные бумаги, как имевшие, так и не имевшие правительственных

1Ñì.: Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. СПб.: Статут, 2005. С. 568.

2Öèò. ïî: Цитович П.А. Учебник торгового права. Киев: Дрофа, 2007. С. 262.

3Судейкин В.С. Биржа и биржевые операции / Под ред. О.А. Алексеева. СПб., 2002. С. 66.

4Волков А.Ф. Биржевое право / Под ред. О.С. Смирнова. СПб., 2004. С. 86.

46

гарантий. Исторически основой рынка ценных бумаг в России были государственные долговые обязательства1.

Âлитературе отмечается, что во многом на рынок ценных бумаг

âРоссии влияла складывающаяся в России экономическая и политическая ситуация. Так, становление рынка ценных бумаг дореволюционной России происходило на фоне бурного экономического роста, увеличения национального дохода, в отсутствие инфляции и при активном участии иностранного капитала. К началу 1900 г. около трети функционирующего в российском народном хозяйстве акционерного капитала составляли иностранные инвестиции. Большой удельный вес иностранных инвестиций отмечался в угольной, металлургической отраслях, незначительный — в банковской сфере. Революция 1905—1907 гг. предопределила снижение интереса иностранных инвесторов к падавшим курсам российских ценных бумаг. В последующем Первая мировая война, Октябрьская революция (1917) и Гражданская война (1917—1922) существенно затормозили развитие российского рынка ценных бумаг.

Изменение общественно-политического строя поле Октябрьской революции 1917 г. изменило структуру ценных бумаг и усилило роль государственных ценных бумаг и государственное регулирование их оборота. В советский период в России распространялись государственные займы, использовались сберегательные книжки на предъявителя, применялись чеки. В период правления И.В. Сталина в стране добровольно-принудительно размещались облигации государственного сберегательного займа, одной из форм их размещения была выдача в счет выплаты части заработной платы, погашение которых государством было произведено по истече- ние 35—40 лет2.

Исторический анализ свидетельствует о том, что в царской Рос-

сии фактически и юридически сформировался и признавался оборот ценных бумаг. Оборот ценных бумаг, имеющих не только государственную природу, сохранялся в России в период нэпа. Хотя следует отметить, что после революции 1917 г., повлекшей изменения идеологических, политических и экономических основ государства, правовая обстановка в России принципиально изменилась, что не могло не отразиться на рынке ценных бумаг.

Анализ нормативно-правовой базы Советской России с 1918 г. и с 1924 г. Союза СССР дает основания для вывода, что законодательство о ценных бумагах в СССР и Советской России попрежнему развивалось в административно-правовой сфере и с точ-

1Ñì.: Бердникова Т.Б. Рынок ценных бумаг: прошлое, настоящее, будущее: монография. М.: Инфра-М, 2013. С. 3.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 4—5.

47

ки зрения гражданского права было столь же неоформленным, как и в царской России. Административно-правовое регулирование института ценных бумаг, среди которых приоритет был отдан государственным ценным бумагам, соответствовало принципам советского общества и целям функционирования социалистической экономики. Этому соответствовал и административно-правовой порядок установления форм и процедур оборота ценных бумаг посредством издания административных актов исполнительно-распорядитель- ными органами. В 1920-е гг. был выпущен ряд постановлений Всероссийского центрального исполнительного комитета РСФСР (ВЦИК РСФСР), Совета народных комиссаров РСФСР (СНК РСФСР) и Совета труда и обороны РСФСР (СТО РСФСР), регламентировавших отдельные вопросы выпуска и обращения тех или иных видов ценных бумаг. К таким нормативным правовым актам относятся: Положение о векселях, утвержденное постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1922 г., постановление СНК РСФСР от 13 октября 1922 г., запретившее частным лицам выпуск денежных обязательств на предъявителя, декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 3 мая 1923 г. о заготовлении ценных бумаг; постановление СТО РСФСР от 29 февраля 1924 г., запретившее выпуск денежных суррогатов; постановления ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1923 г. и от 4 ноября 1924 г. о переуступке прав по накладным и их дубликатам; ЦИК и СНК СССР от 16 января 1925 г. о правах добросовестных приобретателей бумаг на предъявителя и банковых билетов; ЦИК и СНК СССР от 4 сентября 1925 г. о документах, выдаваемых товарными складами, и др. Правовой режим железнодорожных накладных и их дубликатов определялся уставами железных дорог соответственно 1920, 1922 и 1927 гг., а статус коносаментов — Положением о морской перевозке 28 мая 1926 г. Следует согласиться с выводами В.А. Белова, на основе анализа данных норм, об отсутствии единой системы законодательства, регламентирующего гражданско-правовые аспекты ценных бумаг1.

Исследование указанных нормативных правовых актов свидетельствует о значительном усилении административно-правового характера правовой регламентации оборота ценных бумаг в послереволюционный период. При этом административно-правовому регулированию подвергались не столько институциональные, сколько функциональные, процедурные аспекты оборота, включая выпуск, регистрацию и реализацию ценных бумаг, фактически сформировавшие особый административно-правовой режим. Однако целостная система нормативных правовых актов, регламентирующих общие по-

1 Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷.

48

ложения о ценных бумагах, отсутствовала, как отсутствовал широкий спектр используемых в условиях рыночной экономики видов ценных бумаг. Такой административно-правовой порядок регламентации режима оборота ценных бумаг соответствовал идеологии советской государственности отрицания частной собственности и плановой системы управления экономикой и финансами.

Административно-правовой режим был установлен и в сфере оборота существовавших в этот период облигаций и лотерейных билетов — государственных ценных бумаг. Их выпуск регламентировался отдельными, издаваемыми для каждого выпуска подзаконными актами союзного и российского правительств, а также соответствующих народных комиссариатов (наркоматов, позднее министерств) финансов.

Характер правового регулирования выпуска и оборота ценных бумаг того периода свидетельствует о его административно-пра- вовой подзаконной регламентации. Единого законодательного акта, регулирующего общественные отношения в сфере выпуска и оборота ценных бумаг и ограничивающего административно-правовую подзаконную их регламентацию определенными рамками, не было. Следует отметить, что отдельные положения о ценных бумагах имели гражданско-правовую регламентацию и содержались в ГК РСФСР от 31 октября 1922 г.1 В их числе: примечание 2 ст. 60 (о недопустимости виндикации бумаг на предъявителя), ст. 66, 67, 92 и 93 (о юридическом значении передачи товарораспорядительных документов для перехода права собственности и для установления залогового права), ст. 342—345 (о временных свидетельствах на акции и самих акциях), гл. XXVII регламентировался способ восстановления прав из ценных бумаг на предъявителя.

В то же время в советский период на фоне имевшего место сокращения оборота ценных бумаг и наличия только операций с государственными ценными бумагами традиционно оставались операции с ценными бумагами, выраженными в иностранной валюте. К числу нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу оборота ценных бумаг, могут быть отнесены: декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 15 февраля 1923 г. «О валютных операциях» и от 19 апреля 1923 г. «О порядке вывоза и перевода за границу валютных ценностей»; постановления ЦИК и СНК СССР от 17 июля 1925 г. «О торговле фондовыми и валютными ценностями», от 21 марта 1928 г. «О вывозе, ввозе, пересылке и переводе за границу и изза границы валютных и фондовых ценностей»; указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 ноября 1976 г. «О сделках с валютными ценностями на территории СССР». После создания союзного

1 ÑÓ РСФСР. 1922. ¹ 71. Ст. 904.

49

федеративного государства основные вопросы регулирования оборота ценных бумаг решались органами государственной власти Союза ССР, нормативные акты республиканского уровня издавались на основе и с учетом их положений.

С конца 1920-х гг. советское законодательство о ценных бумагах не претерпело существенных изменений. Они коснулись лишь незначительного числа нормативных правовых актов, в том числе: Положение о морской перевозке было заменено Кодексом торгового мореплавания от 14 июня 1929 г.1; было принято постановление СНК СССР от 1 января 1930 г. «О порядке выдачи разрешений на устройство лотерей»2; произошло обновление Устава железных дорог от 10 февраля 1935 г.3; в связи с присоединением Советского Союза к Женевским вексельным конвенциям 7 июня 1930 г. было утверждено постановлением ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. ¹ 104/13414 Положение о переводном и простом векселе (далее — «Положение о векселях»), обновления затронули и положения Гражданского кодекса РСФСР. Остальное законодательство не только не обновлялось, но и сфера его применения неуклонно сокращалась. Так, положения ГК РСФСР об акциях оказались невостребованными уже в 1927 г., нормы о передаче накладных и их дубликатов, а также о складских документах утратили актуальность с проведением в начале 1930-х гг. так называемой кредитной реформы; чеки, в том их виде, в котором они были предусмотрены Положением 1929 г., на практике не применялись; векселя и коносаменты остались работоспособны лишь в сфере международной торговли.

В.А. Белов на основе проведенного анализа нормативных правовых актов советского периода справедливо отмечает, что с таким законодательством о ценных бумагах Советская Россия подошла к середине 1980-х гг. — времени перестройки, в последующем плавно перетекшей в реформу экономической, политической и правовой систем5.

Однако если рассматривать ценные бумаги в контексте админи- стративно-правового режима их оборота, то едва ли можно столь скептически оценивать накопленный опыт его административноправовой регламентации. Безусловно, плановая система хозяйствования и экономики в советский период российской государственности сделали не востребованными ранее сложившиеся виды и ак-

1ÑÇ ÑÑÑÐ. 1929. ¹ 41.

2ÑÇ ÑÑÑÐ. 1930. ¹ 2. Ñò. 20; 1933. ¹ 49. Ñò. 290.

3ÑÇ ÑÑÑÐ. 1935. ¹ 9. Ñò. 73.

4ÑÇ СССР. 1937. ¹ 52. Ст. 221. Следует отметить, что данный нормативный правовой акт до настоящего времени не утратил своего регулятивного значения.

5Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷. Ò. 1. Ñ. 28—30.

50