Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография
.pdfТаким образом, анализ современного законодательства свидетельствует о достаточно значимой роли Банка России в сфере оборота ценных бумаг и регулировании общественных отношений в финансовой сфере и об установлении административно-правового режима оборота ценных бумаг.
Есть еще одна проблема институционального характера, ставящая под сомнение правомерность передачи Банку России всего объема полномочий по правовому регулированию, управлению, надзору, административной юрисдикции в сфере оборота ценных бумаг. В конституционно установленном механизме государства Банк России не входит ни в одну из ветвей государственной власти и является органом государства, реализующим свои полномочия в конституционно установленной кредитно-денежной и финансовой сфере.
Согласно ст. 1 Закона ¹ 86-ФЗ функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, законодательно Банку России были делегированы функции государственного управления в финансовой сфере, в том числе в сфере оборота ценных бумаг.
Делегируя банку России функции нормативно-правового регулирования, управления, совершения юридически значимых действий (регистрации, лицензирования, аккредитации и т.д.) и устанавливая тем самым административно-правовой режим оборота ценных бумаг, законодатель в тексте Закона не определил юридиче- ский характер нормативных актов Банка России. В Законе отсутствуют указания на то, что акты Банка имеют подзаконный характер и должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, содержатся лишь положения об их обязательном характере для всех органов государственной власти. Статья 7 Закона закрепляет, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции в форме указаний, положений и инструкций, имеющих обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, имеет право самостоятельно устанавливать правила подготовки актов. Как следует из текста статьи, обязательный характер акты Банка России имеют не только для органов исполнительной власти, но и для органов законодательной и судебной властей федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Едва ли такую формулировку закона можно признать удачной.
Такой характер правотворчества Банка России без указания на подзаконность его актов создает ему избыточную автономность в
181
системе органов государственной власти, самостоятельность и независимость в правовом регулировании подведомственных ему отношений, тем более при отсутствии в России Закона «О законах», т.е. законодательно установленной системы нормативных правовых актов и их юридической силы. Более того, характер переданных Банку России функций нарушает функциональный принцип организации государственной власти — принцип разделения властей. Закрепленная в новой редакции система управления оборотом ценных бумаг сосредоточивает и нормативно-правовое регулирование, и исполнение, и совершение юридически значимых действий, и надзор в компетенции одного органа государства. При этом Банк России не входит ни в одну из систем государственной власти и практически безответственен перед государством1. Обращает на себя внимание также тот факт, что практически в названии Банка России отсутствует указание на его государственно-правовую природу, он является банком, осуществляющим коммерческую деятельность, хотя получение прибыли и не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Закона ¹ 86-ФЗ). Такой двоякий статус создает коррупционную составляющую в деятельности Банка России в сфере оборота ценных бумаг, тем более что он сам является участником рынка, осуществляя оборот своих и государственных акций.
С целью компенсировать доминирующее положение Банка России на финансовых рынках Законом предусмотрены формы взаимодействия Банка России с другими органами государственной власти, участвующими в управлении в сфере финансов.
Так, ст. 21 Закона о Банке России предусмотрено, что для реализации возложенных на него функций он участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.
Министр финансов РФ и министр экономического развития РФ или по их поручению один представитель от Министерства финансов РФ и один представитель от Министерства экономического развития РФ участвуют в заседаниях совета директоров с правом совещательного голоса.
1 Согласно ст. 2 Федерального закона ¹ 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.
182
Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят взаимные консультации.
Банк России консультирует Министерство финансов РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние финансового рынка, в том числе на состояние банковской системы, и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики государства.
Банк России вправе предоставлять информацию по запросам совещательных и координационных органов, образованных в соответствии с нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.
Едва ли можно признать достаточным право участвовать в обсуждении вопросов с совещательным голосом и право запросить информацию для осуществления государственного контроля и возможности эффективного воздействия на финансовую сферу России.
Практика государственного управления свидетельствует, что эффективно разделение элементов управленческого воздействия на общественные отношения. Первый элемент — это принятие норм права, регулирующих общественные отношения в определенной сфере, и второй — это контроль и надзор за соблюдением норм права, юрисдикционная деятельность по применению мер наказания. При всех сложившихся в мире моделях управления государством в сфере оборота ценных бумаг и предоставлении банкам широких контрольных полномочий функция нормативноправового регулирования сохраняется за органами государственной власти или создаваемыми ими государственными комиссиями. Такое разделение полномочий обеспечивает и ответственность государства за финансовую сферу, и самостоятельность субъектов рынка ценных бумаг.
Новации в системе управления в сфере оборота ценных бумаг получили свое закрепление в Федеральном законе ¹ 251-ФЗ — в Закон о Банке России была введена отдельная глава, в ней установлены полномочия Банка по формированию административно-правового режима оборота ценных бумаг. Это глава X.1, которая называется «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков».
Согласно ст. 76.1 Закона о Банке России к некредитным финансовым организациям, в отношении которых полномочия по правовому регулированию, управлению, контролю и надзору были переданы от ФСФР Банку России, отнесены:
ξпрофессиональные участники рынка ценных бумаг;
ξуправляющие компании инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
183
ξспециализированные депозитарии инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;
ξакционерные инвестиционные фонды;
ξкредитные потребительские кооперативы;
ξнегосударственные пенсионные фонды;
ξмикрофинансовые организации;
ξжилищные накопительные кооперативы;
ξрейтинговые агентства;
ξсельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы;
àтакже лица, ведущие:
ξклиринговую деятельность;
ξдеятельность по осуществлению функций центрального контрагента;
ξдеятельность организатора торговли;
ξдеятельность центрального депозитария;
ξдеятельность субъектов страхового дела;
ξбюро кредитных историй;
ξактуарную деятельность.
Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами. То есть практически Банк России стал органом государства, устанавливающим и формирующим административно-правовой режим оборота ценных бумаг в банковской, кредитной и некредитной сферах.
Законодательно установлено, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг. В Законе установлены пределы контрольной деятельности Банка. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность некредитных финансовых организаций.
По ст. 76.2 Закона Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование,
184
контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов.
Банк России вправе проводить проверки деятельности эмитентов и участников корпоративных отношений, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также применяет иные меры, предусмотренные федеральными законами.
Следует отметить, что перечень организаций и полномочия Банка России в сфере оборота ценных бумаг в Законе о Банке России изложены весьма лаконично, поскольку основным законодательным актом, регулирующим оборот ценных бумаг и устанавливающим их административно-правовой режим, остался Закон «О ценных бумагах в Российской Федерации», а также порядка 40 законодательных актов, регулирующих виды деятельности и лиц, ранее находившихся в сфере регулирования и контроля ФСФР России, а с 1 сентября 2013 г. ставших подконтрольными и поднадзорными Банку России.
В связи с расширением сферы регулирующих, контрольных и надзорных функций Банка России в сфере финансовых рынков для их осуществления в структуре Банка создан действующий на постоянной основе орган — Комитет финансового надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. К компетенции Комитета отнесено принятие решений по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков.
Положение о Комитете финансового надзора и его структура утверждаются советом директоров. Руководитель Комитета назна- чается председателем Банка России из числа членов совета директоров. Анализируя порядок структурирования Банка России, следует отметить, что в формировании структур и подборе кадров практически отсутствуют демократичные начала, не учитывается интерес субъектов Федерации, других органов исполнительной власти, действующих в финансовой сфере оборота ценных бумаг. Банк России практически становится единственным государственным органом, осуществляющим правовое регулирование, управление, контроль, надзор и юрисдикционную деятельность в сфере оборота ценных бумаг.
Банк России в порядке реализации законодательно переданных ему полномочий на основании ст. 76.4, согласно которой устанавливает требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (фи-
185
нансовые, экономические) нормативы, а также иные требования в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность соответствующих организаций, чем обеспечивает формирование и реализацию административно-правового режима оборота ценных бумаг. Из ст. 76.5 следует, что Банк России проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет им обязательные для исполнения предписания, а также применяет к данным организациям предусмотренные федеральными законами иные меры.
Порядок проведения проверок, в том числе определение обязанностей проверяемых лиц по содействию в проведении проверок, и порядок применения иных мер устанавливаются нормативными актами Банка России.
Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России или по поручению Комитета финансового надзора за саморегулируемыми организациями (далее — СРО).
Банк России устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами, ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций. Он вправе запрашивать и получать на безвозмездной основе от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и иных лиц необходимую информацию, в отношении которой установлены требования, обеспечивающие ее конфиденциальность, в том числе информацию, содержащую персональные данные и касающуюся деятельности некредитных финансовых организаций (их руководителей, уч- редителей (участников)). Кроме того, вправе реализовать целый ряд иных правомочий, установленных Законом о ценных бумагах и законодательными актами, регулирующими деятельность отдельных организаций и обществ.
Исследование институциональных и функциональных аспектов становления административно-правового режима оборота ценных бумаг и реформирования системы органов, обеспечивающих соблюдение данного режима, предполагает прогностический подход, раскрытие перспектив развития оборота ценных бумаг и структурирования системы управления и контроля им.
Такие перспективы обозначены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от
186
17 ноября 2008 г. ¹ 1662-р1. В ней указано на то, что политика государства в указанный период будет ориентирована на расширение свободы предпринимательства, развитие самоорганизации и механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества, будут созданы благоприятные условия для развития СРО бизнеса и потребителей с передачей им ряда государственных функций.
Âсоответствии с указанной Концепцией была разработана и утверждена Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. ¹ 2043-ð)2, целью которой является формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра.
Âсвязи с этим до 2020 г. намечено решение ряда задач развития финансового рынка. В числе подлежащих решению задач:
1)повышение емкости и прозрачности финансового рынка;
2)обеспечение эффективности рыночной инфраструктуры;
3)формирование благоприятного налогового климата для его участников;
4)совершенствование правового регулирования на финансовом рынке.
В рамках решения задачи по обеспечению эффективности инфраструктуры финансового рынка Стратегией предусматривается:
ξ унификация регулирования всех сегментов организованного финансового рынка;
ξ создание нормативно-правовых и организационных условий для возможности консолидации биржевой и расчетнодепозитарной инфраструктуры;
ξ создание четких правовых рамок осуществления клиринга обязательств, формирования и капитализации клиринговых организаций финансового рынка, а также функционирования института центрального контрагента;
ξ повышение уровня предоставления услуг по учету прав собственности на ценные бумаги и иные финансовые инструменты.
В целях реализации задачи по совершенствованию правового регулирования на финансовом рынке предусматривается:
ξ повышение эффективности регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального надзора в отношении участников финансового рынка, унификации принци-
1 Распоряжение Правительства РФ «О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17 ноября 2008 г. ¹ 1662-р (в ред. от 8 августа 2009 г.) // СЗ РФ. 2008. ¹ 47. Ст. 5489.
2 Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года» от 29 декабря 2008 г. ¹ 2043-р // СЗ РФ. 2009. ¹ 3. Ст. 423.
187
пов и стандартов деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с СРО;
ξснижение административных барьеров и упрощение процедур государственной регистрации выпусков ценных бумаг;
ξобеспечение эффективной системы раскрытия информации на финансовом рынке;
ξразвитие и совершенствование корпоративного управления;
ξпринятие действенных мер по предупреждению и пресечению недобросовестной деятельности на финансовом рынке.
Однако, рассматривая реальность поставленных задач, следует иметь в виду, что перспективы развития рынка определяются в зна- чительной мере степенью оперативности его государственного регулирования, а также уровнем теоретического обоснования проектов, продуманности и целенаправленности принимаемых решений. Государственное регулирование должно обеспечить создание благоприятных, равных и справедливых условий для осуществления деятельности на рынке ценных бумаг. Качественной характеристикой рынка ценных бумаг является правовая нормативная база, определяющая условия его функционирования.
Одна из задач, направленных на совершенствование нормативноправового обеспечения функционирования рынка ценных бумаг, — это необходимость проанализировать действующие нормы в целях выяснения степени их соответствия объективной потребности в регулировании, учитывая то, что существуют объективные пределы нормативно-правовой регламентации, — чрезмерная детальная регламентация приводит к нарушению интересов, делает законодательство громоздким и практически необозримым, подобное регламентирование не способно предусмотреть все возможные случаи1, перенасыщение актами влечет снижение их эффективности2.
Эффективность выполнения управленческих функций органами, регулирующими оборот ценных бумаг, зависит от степени их конкретизации с учетом объекта и субъекта управления3. Регулирование на рынке ценных бумаг должно осуществляться не столько в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов, сколько в отношении рынка в целом как механизма организации движения капитала.
Повышению эффективности управления оборотом ценных бумаг не способствует то обстоятельство, что в области правового ре-
1Ñì.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 112.
2Ñì.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 34.
3Ñì.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 37.
188
гулирования отношений здесь существуют специальные вопросы, по которым управленческие функции могут осуществляться самыми разнообразными органами исполнительной власти и ЦБ РФ.
Во-первых, вопросы эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, стандартов раскрытия информации об этих ценных бумагах. В настоящий дореформенный период Минфин России разрабатывает и утверждает нормативные акты, определяющие: порядок формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ и муниципальных ценных бумагах; форму заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг.
Росфиннадзор осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета1.
ЦБ РФ осуществляет контроль за операциями на рынке государственных ценных бумаг, а также устанавливает порядок заклю- чения и исполнения сделок с государственными ценными бумагами и определяет порядок их учета.
При этом к полномочиям ФСФР России были отнесены разработка и утверждение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами.
Во-вторых, вопросы обязательного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения. Минфин России, который является уполномоченным федеральным органом по регулированию в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, принимает нормативные правовые акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений (в том числе по вопросам установления стандартов раскрытия информации и форм отчетности об инвестировании средств пенсионных накоплений, структуры средств пенсионных накоплений и ограничений их инвестирования субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений); запрашивает у субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений информацию, связанную с осуществлением ими деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.
1 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» от 15 июня 2004 г. ¹ 278 (в ред. от 8 августа 2009 г.) // Российская газета. 2004. ¹ 126; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 25. Ñò. 2561.
189
Минздравсоцразвития России осуществляет функции по норма- тивно-правовому регулированию в области негосударственного пенсионного обеспечения (п. 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ)1.
К полномочиям ФСФР России было отнесено право разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты в части надзора и контроля, а также осуществлять контроль за соблюдением субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений (управляющими компаниями и специализированным депозитарием), субъектами отношений по негосударственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию (управляющими компаниями, специализированными депозитариями, негосударственными пенсионными фондами) требований нормативных правовых актов. Кроме того, ФСФР России устанавливает формы и сроки представления отчетности этих субъектов, рассматривает отчеты Пенсионного фонда РФ, негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, а также аудиторские и актуарные заключения.
В-третьих, вопросы функционирования накопительно-ипотечной системы. Минобороны России является уполномоченным федеральным органом, обеспечивающим функционирование накопи- тельно-ипотечной системы, и в этом качестве принимает нормативные правовые акты в сфере формирования, инвестирования и использования накоплений для жилищного обеспечения. А также проводит конкурсы по отбору специализированного депозитария, управляющих компаний для заключения договора об оказании услуг специализированного депозитария, договоров доверительного управления накоплениями для жилищного обеспечения, направляет в ФСФР России обращение о выдаче предписаний об устранении нарушений субъекту отношений по формированию и инвестированию накоплений для жилищного обеспечения (управляющей компании, специализированному депозитарию, брокеру).
В свою очередь, ФСФР России принимала нормативные правовые акты, определявшие деятельность субъектов отношений по формированию и инвестированию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих (управляющих компаний, специализированных депозитариев и брокеров), а также осуществляла контроль за соблюдением ими требований законодательства.
1 Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 321 (в ред. от 9 марта 2010 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» // Российская газета. 2004. ¹ 144; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 28. Ñò. 2898.
190