Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

также правила и процедуры оборота, т.е. институциональные и функциональные его характеристики. С другой стороны, оно само является участником оборота ценных бумаг. Государство является субъектом регулятивной и организационной деятельности и в то же время выступает крупнейшим заемщиком на рынке ценных бумаг и оказывает прямое влияние на его количественные и качественные характеристики, а также является крупнейшим держателем ценных бумаг российских предприятий и выступает крупнейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг.

Эта двойственность институциональной и функциональной характеристики государства во многом предопределяет характер нор- мативно-правового регулирования, его уровня. В связи с этим актуальным является определение уровня правовой регламентации деятельности участников рынка ценных бумаг и установления принципов его регулирования и функционирования, необходимость обеспечения законодательного уровня регламентации общественных отношений и установления законодательных основ в сфере оборота ценных бумаг. Законодательной регламентации требует определение основных направлений и принципов государственной политики на рынке ценных бумаг. В связи с этим максимально необходимо сокращение подзаконного характера правовой регламентации рынка ценных бумаг актами Правительства РФ, которое само является субъектом оборота и игроком на рынке ценных бумаг.

В Концепции закреплены принципы (основополагающие нача- ла) государственной политики на рынке ценных бумаг. При анализе положений Концепции можно выделить наиболее значимые из них.

Êчислу таковых можно отнести принципы:

ξгосударственного регулирования рынка ценных бумаг, основанного на том, что государство, выполняя универсальную функцию защиты граждан, их законных прав и интересов, осуществляет меры по защите прав участников рынка ценных бумаг на основе лицензирования и регулирования всех видов профессиональной деятельности на этом рынке;

ξединства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации;

ξминимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования;

ξравных возможностей;

ξпреемственности государственной политики на рынке ценных бумаг;

ξориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков.

91

Позитивным является определение в Концепции принципов, структуры и особенностей государственного регулирования рынка ценных бумаг.

Обосновывая особенности и необходимость государственного регулирования рыка ценных бумаг, авторы Концепции аргументировали это тем, что рынок ценных бумаг является одним из наиболее регламентированных рынков в мире. Следует согласиться с данной оценкой, поскольку сложность отношений на рынке, его масштабность, присущий рынку риск, интересы безопасности его участников обусловливают необходимость принятия детальных стандартов и правил работы на рынке, а также привлечения к вопросам регулирования различных государственных органов и саморегулируемых организаций.

Признавая возможным наряду с государственным регулированием саморегулирование отношений на рынке ценных бумаг профессиональными саморегулируемыми организациями, в Концепции декларируется единство интересов государства и этих организаций. Такой смешанный характер государственного и корпоративного регулирования отношений в сфере ценных бумаг характерен был и в период становления институтов оборота ценных бумаг и биржевой торговли, определения статуса бирж как субъектов оборота ценных бумаг.

Âкачестве принципа правового регулирования Концепцией определено, что при установлении государством правил и стандартов оборота ценных бумаг необходим учет интересов субъектов рынка и наличие корпоративной свободы заключения сделок. Недостатком советской плановой экономики, сохранившей оборот только государственных ценных бумаг и международный оборот ценных бумаг, является максимально ограничивающая корпоративную свободу рынка ценных бумаг государственная регламентация оснований и возможности их выпуска и сделок с ними.

Âсвязи с этим достаточно обоснованным представляется определение в Концепции основных принципов государственного регулирования рынка ценных бумаг. К числу таковых отнесены:

ξ функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля

èнадзора за деятельностью профессиональных участников рынка;

ξиспользование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем;

ξраспределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также различными органами исполнительной власти;

92

ξприоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка;

ξприоритет в развитии инфраструктурных организаций;

ξмаксимальное снижение и разделение рисков;

ξподдержка конкуренции на рынке;

ξпредотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов по совмещению видов

профессиональной деятельности.

Анализ обозначенных в Концепции принципов едва ли дает основания говорить, что это принципы правового регулирования. Содержание их носит характер экономических категорий и может быть охарактеризован как основные направления политики государства в сфере правового регулирования рынка ценных бумаг.

Не менее значимыми с точки зрения организационных основ административно-правового режима оборота ценных бумаг являются положения Концепции о принципах распределения обязанностей между различными государственными органами и разграниче- нии их ответственности. К таковым отнесено обеспечение единства и непротиворечивости государственного регулирования рынка ценных бумаг через механизм обязательного согласования связанных с его регулированием нормативных правовых актов органов исполнительной власти с ФКЦБ России (ФСФР РФ; до 1 сентября 2013 г.). С точки зрения организационных начал существенным является то, что Центральному банку России делегированы функции государства. Тогда как, исходя из принципов автономности и самостоятельности в организации и функционирования органов исполнительной власти, едва ли данный принцип можно признавать имеющим зна- чение основополагающего в деятельности Центробанка РФ.

Представляется, что эффективность организационного обеспе- чения режима оборота ценных бумаг может быть обеспечена при условии законодательного определения полномочий Центрального банка России в сфере оборота ценных бумаг и органов исполнительной власти, действующих в данной сфере. Однако в этой части формулировки Концепции имеют декларативный характер, как, впрочем, и иные формулировки принципов. Например, таких как передача полномочий по регулированию рынка ценных бумаг только на основе ответственности за результаты; широкое использование всех форм взаимодействия органов исполнительной власти при разработке и принятии нормативных правовых актов, включая совместную их разработку и согласование, привлечение специалистов различных ведомств для участия в подготовке нормативных правовых актов и решений по вопросам развития рынка ценных бумаг; функциональное регулирование как основа эффективного регули-

93

рования и специализации государственных органов в вопросах регулирования рынка ценных бумаг. Едва ли можно признать такой характер формулировок достаточным для принципов как основополагающих начал распределения полномочий и ответственности между органами исполнительной власти разного уровня и компетенции.

Административно-правовую природу в регламентации оборота ценных бумаг имеет обозначенная в Концепции проблема раскрытия информации и обеспечения информационной прозрачности рынка ценных бумаг, а также подготовка и реализация программы мер, направленных на повышение стандартов раскрытия информации и информационной прозрачности рынка ценных бумаг.

Впоследствии во исполнение данного положения Концепции постановлением Правительства РФ от 10 июля 1998 г. ¹ 741 было учреждено федеральное государственное унитарное предприятие — «Центральный депозитарий — Центральный фонд хранения и обработки информации фондового рынка»1. Анализ положений рассматриваемого нормативного правового акта дает основания для вывода о том, что Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации с впоследствии внесенными в изменениями стала важным фактором для становления и развития правовых, институциональных и функциональных основ рынка ценных бумаг в современной России. Она определила стратегию государства, цели и задачи государственной политики, роль и место Российской Федерации как крупнейшего заемщика на российском рынке ценных бумаг, налоговые методы стимулирования развития, государственные подходы к определению модели рынка ценных бумаг на основе национальных интересов и традиций.

Концептуально была определена двухуровневая функциональная структура рынка: межрегиональный и внутрирегиональный уровни. При этом межрегиональный уровень, объединяющий региональные рыночные структуры, призван обеспечить взаимодействие профессиональных участников рынка ценных бумаг. Внутрирегиональный уровень должен затрагивать отношения между клиентом и обслуживающим его профессиональным участником рынка. Этот уровень определен базисом для взаимодействия уча- стников рынка ценных бумаг.

В числе институциональных административно-правовых мер, нацеленных на повышение эффективности системы регулирования рынка ценных бумаг и контроля деятельности профессиональных участников рынка, снижения государственных расходов на его регулирование и осуществление надзора, предусмотрено создание саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка

1 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 29. Ñò. 3556.

94

ценных бумаг. Концепцией определены меры по защите интересов государства и субъектов рынка ценных бумаг, которая должна проводиться по ряду направлений, в том числе посредством развития и совершенствования нормативной правовой базы: повышение информационной прозрачности рынка и его открытости; создание эффективности судебной системы, совершенствование системы предотвращения и расследования преступлений на рынке ценных бумаг; усиление контроля со стороны государства за деятельностью и финансовой отчетностью профессиональных участников рынка ценных бумаг; повышение роли государства в преодолении кризисных ситуаций на рынке ценных бумаг; поддержка государством добровольного страхования рисков профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Самостоятельному декларированию подвергнута система мер по защите прав инвесторов и защите прав эмитентов.

Принципы правового регулирования российского рынка ценных бумаг зависят от существующих в стране политических и экономи- ческих условий и при этом отражают проверенную временем историческую практику мирового рынка ценных бумаг. Основными принципами регулирования являются: разделение подходов в регулировании отношений между эмитентом и инвестором, с одной стороны, и участниками рынка — с другой. В первом случае регулируются отношения между владельцем прав по ценной бумаге и лицом, по ней обязанным, во втором — отношения, которые возникают в момент заключения и исполнения сделки между эмитентом и профессиональным участником, инвестором и профессиональным участником или между профессиональными участниками.

В качестве основных направлений и принципов развития нор- мативно-правовой базы рынка ценных бумаг предусмотрено ужесточение требований по капитализации профессиональных участников рынка, а также к профессиональной компетентности лиц, занимающих ведущие должности в организациях — профессиональных участниках рынка. Административно-правовую природу имеет закрепленный в качестве организационного принцип функционального регулирования при распределении обязанностей между органами государственного регулирования, а также введение новых процедур лицензирования и механизмов надзора за деятельностью организаторов торговли ценными бумагами и стимулирование концентрации торговли ценными бумагами на организованных рынках. На обеспечение охраны предусмотренного порядка оборота ценных бумаг направлены положения о совершенствовании системы административных и уголовных наказаний за правонарушения на рынке ценных бумаг и введение системы специальных требований и надзора за деятельностью профессиональных участников

95

рынка, обслуживающих граждан, введение процедур сертификации инвестиционных консультантов.

Из установленных направлений развития сфер правового регулирования и нормативно-правовой базы рынка ценных бумаг следует, что достаточно большой блок общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг относится к административно-пра- вовому регулированию. В их числе правоотношения по установлению особого статуса профессиональных участников рынка ценных бумаг, лицензированию, регистрации, сертификации и государственному контролю и надзору за деятельностью профессиональных участников и оборотом ценных бумаг. Констатировалось наличие дальнейшего создания нормативно-правовых и организационных основ административно-правового режима оборота ценных бумаг.

Проведенный анализ нормативно-правовых основ регулирования общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг позволяет сформировать систему принципов их административноправового регулирования: это принципы верховенства права и закона; приоритета прав и свобод человека и гражданина, федерализма и самостоятельности местного самоуправления, единства экономического пространства, свободы предпринимательской деятельности, равенства прав участников оборота ценных бумаг; равной защиты частной собственности, сочетания государственного управления и самоуправления; транспарентности и гласности, профессионализма и компетентности участников оборота ценных бумаг, ответственности, контроля государства, судебной защиты прав и свобод участников оборота.

2.4. Административно-правовые формы и методы регулирования оборота ценных бумаг

Относительно метода правового регулирования большой теоретик права, уважаемый ученый С.С. Алексеев, исследуя методологию материи права, абсолютно обоснованно отметил, что «юридическая специфика отраслей, характерных для них режимов и методов регулирования решающим образом обусловлена тем, имеют ли они обязывающую, запретительную или дозволительную направленность… Реализация права, претворение его в жизнь — как это зафиксировала юридическая практика — разветвляются на три формы: исполнение, соблюдение, использование. Но это же не что иное, как эти же самые обязывания, запреты, дозволения»1.

Исследуя различные аспекты правового регулирования оборота ценных бумаг, невозможно обойти стороной рассмотрение методо-

1 Алексеев С.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 36.

96

логии своеобразия права как нормативной системы, структуры права, механизма правового регулирования. В механизме правового регулирования при оформлении нормативных актов, по справедливому замечанию Алексеева, «юридические конструкции под углом зрения правовых средств предстают как высший, универсальный правовой инструмент, выражающий резервы и потенциал юридиче- ской материи, ее уникальные возможности в решении сложных проблем нашей жизни»1. В определенной мере своеобразие юриди- ческих конструкций зависит от области права, ее предмета.

Так, в области публичного права, к которому относится административное право, в соответствии с особенностями самой его го- сударственно-властной природы, по мнению Алексеева, сложилась своего рода генеральная модельная схема. Ее составляющие: 1) императивное веление компетентного властного органа, 2) обязанность субъекта подчинения исполнить веление, 3) контроль и надзор за исполнением, 4) формы и порядок обжалования. В ходе правового развития той или иной страны, причем решающим образом в зависимости от уровня демократии, эта схема обогащается иными элементами (например, и такими, которые позволяют оспорить властный акт, притом в судебном порядке), что влечет за собой формирование многообразных юридических конструкций, воплощающих оптимальные формы административной деятельности, административного процесса и административного правосудия2.

Административно-правовой характер по предмету и методу правового регулирования имеют нормы Федерального закона «О рынке ценных бумаг». В связи с этим следует отметить, что не случайно данный Закон специалистами в области гражданского права в контексте гражданско-правовой природы регулирования общественных отношений в сфере рынка ценных бумаг как источник гражданскоправового регулирования ценных бумаг оценивается неоднозначно3.

В Законе закреплены общие положения о ценных бумагах, более определяющие их природу, чем сущность, а также понятия и виды различных видов деятельности в обороте ценных бумаг. Так, в нем закреплены определения эмиссионных ценных бумаг — акций, облигаций, опционов эмитента, сертификатов ценных бумаг и добросовестного приобретателя (ст. 2), регламентированы основные положения об именных ценных бумагах и бумагах на предъявителя (ч. 1—6 ст. 16), установлены требования к содержанию ценных бумаг и их сертификатов (ст. 18), а также правила об удостоверении прав на ценные бумаги и из ценных бумаг (способах легитимации

1Алексеев С.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41.

2Ñì.: Òàì æå. Ñ. 51.

3Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷. Ò. 1. Ñ. 40.

97

их держателей) и переходе этих прав (ст. 28 и 29). Законом о рынке ценных бумаг регулируются различные процедуры оборота ценных бумаг, их выпуска, регистрации, движения. В связи с этим едва ли можно признать, что название Закона в полном объеме отражает его содержание и сферу регулируемых им общественных отношений.

Нормы Закона устанавливают правовой режим и регламентируют административно-правовые процедуры выпуска, регистрации, продвижения, продажи и иных процедур оборота ценных бумаг, находящихся под контролем государства. Для проведения этих процедур предусмотрено совершение юридически значимых действий административно-правового характера и принятие актов управления, посредством которых осуществляется реализация прав субъектов оборота ценных бумаг. Данный Закон относится к числу нормативных правовых актов, устанавливающих и регламентирующих административно-правовой режим оборота ценных бумаг.

Оборот отдельных видов ценных бумаг регулируется законами, регламентирующими выпуск и обращение этих ценных бумаг. К числу таких законов можно отнести Кодекс торгового мореплавания1, федеральные законы «Об акционерных обществах»2 от 26 декабря 1995 г. ¹ 208-ФЗ, «О переводном и простом векселе»3 от 11 марта 1997 г. ¹ 48-ФЗ, «Об ипотеке (залоге недвижимости)»4 от 16 июля 1998 г. ¹ 102-ФЗ, который содержит нормы о закладных, «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. ¹ 136-ФЗ5, «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства РФ» от 12 июля 1999 г. ¹ 162-ФЗ6, «Об инвестиционных фондах»7 от 29 ноября 2001 г. ¹ 156-ФЗ, который содержит нормы об инвестиционных паях — субстанциях, квалифицируемых нашим законодательством как эмиссионные ценные бумаги, «Об ипотечных ценных бумагах»8 от 11 ноября 2003 г. ¹ 152-ФЗ, «О лотереях»9 от 11 ноября 2003 г. ¹ 138-ФЗ и некоторые другие.

Различные виды административно-правовых процедур регламентируются федеральными законами «О защите прав и законных

1Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 октября 1999 г.

¹81-ÔÇ (в ред. от 11 мая 2011 г.) // Российская газета. 1999. 5 мая.

2ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 1. Ñò. 1.

3ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 11. Ñò. 1238.

4ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 29. Ñò. 3400.

5ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 31. Ñò. 3814.

6ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 29. Ñò. 3683.

7ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 49. Ñò. 4562.

8ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 46 (÷. 2). Ñò. 4448.

9ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 46 (÷. 1). Ñò. 4434.

98

интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»1 от 5 марта 1999 г. ¹ 46-ФЗ, «О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг» без государственной регистрации»2 от 10 декабря 2003 г. ¹ 174-ФЗ, «О клиринге и клиринговой деятельности»3 от 7 февраля 2011 г. ¹ 7-ФЗ, «Об организованных торгах»4 от 21 ноября 2011 г. ¹ 325-ФЗ.

Достаточно большой блок общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг регулируется подзаконными актами. В развитие положений Закона о рынке ценных бумаг федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (до 2004 г. им была ФКЦБ РФ, с 2008 г. стала ФСФР России, а с 1 сентября 2013 г. — Банк России) был принят ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих отдельные стадии и процедуры оборота отдельных видов ценных бумаг.

Среди весьма многочисленных актов этого рода наибольшее практическое значение имеют постановления, утверждающие положения, правила и виды профессиональной деятельности на рынке эмиссионных ценных бумаг, статус его участников (порядок лицензирования, приобретения, прекращения, контроля и т.п.) и региональных отделений Федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а также Стандарты выпуска эмиссионных ценных бумаг.

Положения и правила, содержащиеся в данных актах управления, носят административно-правовой характер, устанавливая пуб- лично-правовые требования и процедуры к профессиональным уча- стникам оборота ценных бумаг и отдельным стадиям оборота, систему контрольных и надзорных мероприятий со стороны государственных органов. В числе таких норм и требований: о порядке передачи информации и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев именных ценных бумаг; о депозитарной деятельности, о ведении счетов денежных средств клиентов и учете операций по доверительному управлению брокерами; о порядке возврата владельцам ценных бумаг денежных средств (иного имущества), полученных эмитентом в счет оплаты ценных бумаг, выпуск которых признан несостоявшимся или недействительным; о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг; о клиринговой деятельности на рынке ценных бумаг; о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг; об осуществлении брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг;

1ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 10. Ñò. 1163.

2ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 50. Ñò. 4860.

3ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 7. Ñò. 904.

4ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 49. Ñò. 6726.

99

об осуществлении брокерской деятельности при совершении на рынке ценных бумаг сделок с использованием денежных средств и/или ценных бумаг, переданных брокером в заем клиенту (маржинальных сделок); стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг.

Переход Российской Федерации к рыночным отношениям обусловил распространение и широкое использование в экономике страны ценных бумаг разного вида, которые являются ныне важным и практически удобным инструментом во многих сферах имущественного оборота, прежде всего при кредитовании и расчетах. Ценные бумаги способны упрощать и ускорять имущественный оборот, а в ряде случае дают их владельцам дополнительные гарантии. Регулирование рынка ценных бумаг — это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия.

Положения нормативных правовых актов, регулирующих оборот ценных бумаг, конкретизируются правоприменительной практикой. Издан целый ряд постановлений пленумов ВС РФ и ВАС РФ по вопросам разъяснения порядка применении норм законодательства о ценных бумагах.

Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг осуществляется посредством: установления обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов, государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, а также контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них; лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, создания системы защиты прав владельца и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг, запрещения и пересечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.

Регулирование рынка ценных бумаг необходимо для упорядоче- ния деятельности на нем всех его участников и операций между ними со стороны организаций, уполномоченных обществом на эти действия. Регулирование рынка ценных бумаг охватывает разные его виды: государственное регулирование, корпоративное регулирование профессиональными участниками рынка ценных бумаг или саморегулирование рынка. Государство может передать часть своих функций по регулированию уполномоченным им организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг, согласно их уставам они также получают право регулирования в отношении членов их организации.

100