Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

íà 1992 ãîä»1 от 9 октября 1992 г. и указом Президента РФ «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации»2 с 1 октября 1992 г. в Российской Федерации была введена в действие система приватизационных чеков (приватизационных счетов), реализующих механизм бесплатной передачи гражданам Российской Федерации в процессе приватизации предприятий, их подразделений, имущества, акций и долей в акционерных обществах и товариществах, находящихся в федеральной собственности, государственной собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Приватизационные чеки выпуска 1992 г. являлись предъявительскими ценными бумагами и могли свободно продаваться и покупаться без ограничения количества, не утрачивая, однако, своего основного назначения.

Следует отметить, что с точки зрения государственного регулирования института чековой приватизации в литературе высказывается в настоящее время достаточно много критических оценок, отмечается во многом волюнтаристский характер со стороны государства в проведении «ваучерной» приватизации. Так, С.С. Алексеев справедливо указывает: «Увы, судя по всему, «кардинальные реформы», начатые в 1992 году в России, происходили в отсутствие… последовательно научной и основательной проработки механизма приватизации. Разом решалась кардинальная во многом политизированная задача — наряду с повсеместной отменой государственного управления в народном хозяйстве и созданием известных элементов рыночной инфраструктуры (коммерческих банков, бирж) как можно быстрее преобразовать государственные социалистиче- ские предприятия в акционерные общества и таким путем в короткие сроки выйти на уровень передовой капиталистической экономики. Надо признать, что возможность с помощью одних лишь правовых средств преобразовать социалистическое государственное предприятие как таковое… В нечто качественно иное, противоположное — частнособственническую коммерческую организацию — проблематична в принципе»3. В связи с этим, характеризуя приватизационные чеки, их правовую природу и значение в экономиче-

1Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (утв. постановлением ВС РФ от 11 июня 1992 г. ¹ 2980-1) (ðåä. îò 1 èþëÿ 1993 ã.).

2Указ Президента РФ «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации (вместе с положением о приватизационных чеках)» от

14августа 1992 г. ¹ 914 (ред. от 14 октября 1992 г., с изм. от 10 января 1993 г.).

3Алексеев С.С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 57.

11

ских преобразованиях России, следует признать, что они имеют в своей основе административно-правовую природу, поскольку учреждены были указом Президента РСФСР Б.Н. Ельцина и решали во многом политическую задачу «разгосударствления» государственной собственности, как, впрочем, и порядок проведения приватизационных аукционов во многом имел не столько частноправовой, сколько административно-правовой характер.

Акция — эмиссионная ценная бумага, закрепляющая права ее владельца (акционера) на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов, на участие в управлении акционерным обществом и на часть имущества, остающегося после его ликвидации (ст. 2 ФЗ «О рынке ценных бумаг»).

Акция — бессрочная ценная бумага, она не выпускается на ка- кой-то заранее оговоренный период. Жизнь акции обрывается лишь с прекращением существования акционерного общества. Это происходит при добровольной ликвидации, поглощении другой компанией или слиянии с ней, банкротстве1.

Акции могут быть классифицированы на определенные виды в зависимости от объема и характера удостоверяемых ими правомо- чий. Прежде всего, следует выделить акции на предъявителя è именные акции. Фактическое владение акцией на предъявителя означает юридическое удостоверение того, что ее владелец является акционером компании. В случае с именной акцией акционерами считаются лишь те ее владельцы, данные о которых внесены в акционерную книгу компании.

Кроме того, акции подразделяются на обычные и привилегированные. Обычные акции — это акции, владельцы которых обладают всеми правами, предусмотренными акционерным правом2. Привилегированные акции предусматривают наличие у их владельцев определенных преимуществ по сравнению с владельцами обычных акций. Одно из таких преимуществ заключается в праве на получение определенной части дохода и состоит в том, что по привилегированным акциям выплачиваются предварительно установленные дивиденды.

Привилегированные акции, в свою очередь, подразделяются на конвертируемые (обмениваемые на обыкновенные акции), с корректной ставкой (дивиденд зависит от комбинации процентных ставок по краткосрочным государственным облигациям и финансовым инструментам), отзывные (дают право отозвать акции, т.е. выкупить их по цене с надбавкой к номиналу). Заметим, что виды привилегированных акций могут комбинироваться.

1 Ñì.: Шевченко Г.Н. Правовое регулирование ценных бумаг: Учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2005.

2 Ñì.: Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2003.

12

Специальное право на участие Российской Федерации и ее субъектов в управлении акционерными обществами предоставляет так называемая золотая акция. Данное понятие впервые было определено в указе Президента РФ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» (от 16 ноября 1992 г. ¹ 1392). Позже в указе Президента РФ «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (от 24 декабря 1993 г. ¹ 2284) было отмечено, что Правительство РФ и Госкомимущество РФ вправе принимать решения о замене пакетов акций, закрепленных в федеральную собственность, на «золотую акцию»1.

Согласно п. 1 ст. 38 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. ¹ 1782 Правительство РФ и органы государственной власти субъектов Федерации могут принимать решения об использовании специального права (золотая акция) на участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами. Решение об использовании специального права (золотой акции) может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности.

Âсовременной России акции выпускаются в наличной и безналичной формах. При наличной форме акционер получает специальный документ с подписью и печатью, на котором написано, что это акция. При безналичной форме акции не выпускают в виде специальных удостоверений или сертификатов, а просто производится запись на счете, открываемом на имя акционера.

Âцелом акции являются с точки зрения вероятности потери всей инвестиционной суммы видом ценных бумаг, имеющих наибольшую степень риска. Они должны приносить максимальный доход, поскольку снижение дивидендных выплат на акции может компенсироваться ростом их рыночного курса и, следовательно, доходом на акцию. Но, как только такая корректировка окажется недостаточной, начинается массовая распродажа акций и, как следствие, сильное падение их курса.

Вексель представляет собой разновидность письменного долгового обязательства векселедателя безоговорочно уплатить в определенном месте сумму, указанную в векселе, его владельцу (векселе-

1Пышкин И.И. Муниципальные образования как владельцы «золотой акции» (на примере московской области) // Юриспруденция. М.: РГГУ, 2010. ¹ 20.

2ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 4. Ñò. 251.

13

держателю) при наступлении срока исполнения платежа или по его предъявлении (ФЗ «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г. ¹ 48-ФЗ, которым восстановлено действие постановления ЦИК и СНК СССР «О введении в действие Положения о переводном и простом векселе» от 7 августа 1937 г. ¹ 104/13411). Таким образом, векселем признается ценная бумага, выражающая безусловное и бесспорное денежное обязательство. Кроме того, обычно это абстрактное долговое обязательство, т.е. не зависящее от при- чин, вызвавших его выдачу. Вексель может также выполнять функции платежного средства благодаря своей обращаемости. Особенностью векселя является то, что он составляется только на бумаге (бумажном носителе).

Движение векселя сопровождается индоссаментом (передаточ- ной надписью на обороте векселя). Лицо, передающее свои права на оплату векселя другому лицу, характеризуется как индоссант, а принимающее на себя обязательства — индоссат. Процедура передачи векселя называется индоссацией, и при этом вексель приобретает статус индоссированного.

Âпрактике обращения различают разновидности векселей: простые и переводные. Простой вексель является ничем не обусловленным обязательством векселедателя уплатить по наступлении срока определенную сумму денег держателю векселя. Переводной вексель (тратта) представляет собой письменное предложение векселедателя (трассанта), обращенное к третьему лицу — плательщику (трассату), уплатить обусловленную сумму векселедержателю (ремитенту).

Âзависимости от целей и характера сделок, лежащих в основе выпуска векселей, а также от их обеспечения различают торговые (выдаваемые в оплату товаров), финансовые (выдаваемые в результате предоставления кредита), коммерческие (используемые для оформления коммерческого кредита продавцами покупателям в виде отсрочки платежа за проданные товары) и фиктивные (происхождение которых не связано с реальным перемещением ни товарных, ни денежных ценностей) векселя. К фиктивным векселям, в свою очередь, относятся дружеские (когда одно предприятие, являющееся кредитоспособным, «по дружбе» выписывает вексель другому, испытывающему финансовые затруднения, в целях получения последним денежной суммы в банке путем учета либо залога данного векселя), бронзовые (векселя, выданные от вымышленных или некредитоспособных лиц), встречные (выдаваемые партнером в целях гарантии оплаты по дружескому векселю) векселя.

1 ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 11. Ñò. 1238.

14

Векселя могут также подразделяться на платежные, когда они подлежат оплате, и обеспечительные, служащие лишь для целей обеспечения предоставляемого кредита.

Вексель содержит следующие реквизиты: вексельная метка, т.е. наименование выдаваемого документа словом «вексель»; обязательство произвести платеж определенной суммы денег; срок платежа; указание места, в котором должен быть совершен платеж; наименование лица, которому или по приказу которого платеж должен быть совершен; дата и место составления векселя; подпись векселедателя. В переводном векселе, кроме того, указывается наименование плательщика. Отсутствие любого из обязательных реквизитов лишает документ юридической силы. Вексель, срок платежа по которому не указан, рассматривается как подлежащий оплате по предъявлении.

Чеком признается ценная бумага, содержащая ничем не обусловленное распоряжение чекодателя банку произвести платеж указанной в нем суммы чекодержателю (ст. 877 ГК РФ). Плательщиком по чеку может быть только банк, где чекодатель имеет средства, которыми он вправе распоряжаться путем выставления чеков. При этом отзыв чека до истечения срока для его предъявления не допускается. Следует отметить, что выдача чека не погашает денежного обязательства должника, во исполнение которого он вынужден выписывать чек1.

Государством устанавливается определенная форма чека. Чек имеет обязательные реквизиты: наименование «чек», включенное в текст документа; поручение плательщику выплатить определенную денежную сумму; наименование плательщика и указание счета, с которого должен быть произведен платеж; указание валюты платежа; указание даты и места составления чека; подпись лица, выписавшего чек (чекодателя).

Для получения платежа по чеку достаточно предъявить его в банк, обслуживающий чекодержателя, на инкассо. Эта операция может расцениваться как состоявшаяся, если зачисление средств по инкассированному чеку на счет чекодержателя производится после получения платежа от плательщика.

Депозитными и сберегательными сертификатами признаются ценные бумаги, удостоверяющие сумму вклада, внесенного в банк, и права вкладчика на получение по истечении установленного срока вклада и процентов (ст. 844 ГК РФ). Иными словами, депозитарный или сберегательный сертификат — это письменное свидетельство банка-эмитента о вкладе денежных средств, удостоверяющее право вкладчика, именуемого бенефициаром, или его правопреем-

1 Ñì.: Нерсесов Н.О. Избранные труды по представительству и ценным бумагам в гражданском праве. М.: Статут, 2009.

15

ника на получение по истечении установленного срока суммы депозита (вклада) и процентов по нему.

Ставка процента по сертификату указывается в условиях выпуска сертификата и не изменяется в зависимости от времени приобретения сертификата. Сертификат не может служить расчетным или платежным средством за проданные товары или оказанные услуги.

Объектом оборота ценных бумаг является сберегательный сертификат, он может быть выдан гражданину России, а депозитный — только организации, являющейся юридическим лицом, зарегистрированным на территории России. Денежные расчеты по куплепродаже депозитных сертификатов, выплате сумм по ним могут осуществляться только в безналичном порядке.

Депозитные и сберегательные сертификаты являются срочными ценными бумагами. В Российской Федерации могут быть выпущены как в разовом порядке, так и сериями, субъектами их выпуска являются только банки. Сертификаты могут быть именными è на предъявителя. Различаются сертификаты до востребования и сроч- ные, на которых указан срок изъятия вклада и размер причитающегося процента.

В случае если срок обращения в сертификате не оговорен или срок получения депозита или вклада по сертификату просрочен, то такой документ считается документом до востребования. В этом случае банк несет обязательство по такому сертификату и должен оплатить указанную в нем сумму немедленно по первому требованию владельца.

Еще одной разновидностью сертификатов в России являются жилищные сертификаты. Их выпуск и обращение регулируются указом Президента РФ «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» от 10 июня 1994 г.1

Жилищные сертификаты — особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, дают право их владельцам (гражданам или юридическим лицам) при соблюдении определяемых в проспекте эмиссии условий требовать от эмитента их погашения путем предоставления в собственность помещений, строительство (реконструкция) которых финансировалась за счет средств, полу- ченных от размещения указанных ценных бумаг или обязательств.

Жилищный сертификат является именной ценной бумагой и может выпускаться в документарной и бездокументарной форме.

Жилищный сертификат имеет определенный срок действия, который не может превышать более чем в два раза нормативный срок строительства объекта привлечения средств.

1 ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 7. Ñò. 694; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 35. Ñò. 3610.

16

Реализация прав владельцев жилищных сертификатов наступает в том случае, если он купил облигации, соответствующие не менее 100% общей площади квартиры, и лишь после этого имеет право на заключение с эмитентом договора купли-продажи на приобретение на определенных условиях оплаты оставшейся стоимости квартиры.

Государственный жилищный сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина на получение безвозмездной субсидии за счет федерального бюджета для приобретения жилья. Сертификат не является ценной бумагой и не подлежит передаче другому лицу.

На сертификате зафиксирована определенная сумма денег, которую ее владелец может использовать только для приобретения квартиры. В случае если сертификатом не воспользовались до установленного срока, данная сумма перенаправляется для выдачи сертификатов другим очередникам.

Жилищные сертификаты выдают таким категориям граждан, как военнослужащие, сотрудники МВД, сотрудники МЧС, люди, выехавшие из районов Крайнего Севера, инвалиды, молодые семьи.

Банковская сберегательная книжка на предъявителя удостоверяет заключение договора банковского вклада с гражданином и внесение им вклада (ст. 843 ГК РФ). Депозит юридических лиц сберегательной книжкой не оформляется. Осуществление или передача этих прав по сберегательной книжке возможны только при ее предъявлении.

В современной литературе в связи с возникновением такой формы, как кредитная карточка на предъявителя, обоснованно утверждается, что она гораздо удобнее исторического аналога сберегательной книжки1.

Коносаментом является особый транспортный документ, который определяет отношения между перевозчиком и отправителем груза. Коносамент обладает товарораспорядительной силой в отношении груза и на этом основании коносаменты подразделяются на именные, ордерные и предъявительские, отличающиеся друг от друга, прежде всего, по порядку передачи2.

Помимо перечисленных видов ценных бумаг, классификационным критерием для выделения которых служит их экономическая сущность, существуют иные классификации ценных бумаг. Так, в зависимости от того, имеет ли ценная бумага отношение к сделке, на основе которой она была выдана, выделяют основные и производные ценные бумаги; по способу легитимации управомоченного

1Ñì.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007.

2http://sea-law.ucoz.ru/index/konosament/0-24

17

лица — держателя ценной бумаги выделяют именные, ордерные и предъявительские ценные бумаги; в зависимости от личности эмитента различают государственные (муниципальные) и частные ценные бумаги; по содержанию воплощенных в них прав различают денежные, товарные, корпоративные ценные бумаги; в зависимости от способа выпуска различают эмиссионные и неэмиссионные ценные бумаги. Ценные бумаги могут существовать в форме обособленных документов или записей на счетах, т.е. в документарной либо бездокументарной форме. Ценные бумаги можно разделить на бумаги с фиксированным è нефиксированным доходом.

Ценные бумаги с фиксированным доходом (их называют также долговыми обязательствами) представлены облигациями, депозитными сертификатами, чеками и векселями. Ценные бумаги с нефиксированным доходом — это прежде всего акции.

Существуют и смешанные формы ценных бумаг, к которым могут быть отнесены конверсионные долговые обязательства и опционные займы, которые обладают известным сходством с облигациями и представляют собой переходную к акциям форму ценной бумаги с фиксированным доходом. Оба вида ценных бумаг имеют твердо фиксированный процент, но в отличие от обычных корпоративных облигаций их покупка связана с возможностью в дальнейшем приобретать акции.

Совокупность экономических отношений по поводу выпуска и обращения ценных бумаг между субъектами отношений дает возможность говорить о рынке ценных бумаг. Как справедливо отме- чает В.А. Белов, в общежитейском представлении ценные бумаги ассоциируются с экономикой, с финансовым режимом и биржевой торговлей. Ценные бумаги были и остаются предметом всестороннего внимания экономической и финансовой науки1.

Классификация видов рынков ценных бумаг проводится по разным основаниям. Так, например, в работе В.В. Галанова, А.И. Басова2 проводится классификация по политико-территориальным масштабам и видам ценных бумаг как предмету рыночного оборота. Они выделяют:

ξмеждународные и национальные рынки ценных бумаг;

ξнациональные и региональные (территориальные) рынки;

ξрынки конкретных видов ценных бумаг (акции, облигации и т.д.);

ξрынки государственных и корпоративных (негосударственных) ценных бумаг;

1Ñì.: Белов В.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7.

2Ñì.: Рынок ценных бумаг: Учебник / Под ред. В.А. Галанова, А.И. Басова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2006.

18

ξ рынки первичных и производных ценных бумаг.

Я.М. Миркин в своей работе1 дает различные классификации рынков ценных бумаг в зависимости от выбранного классификационного критерия. Так, по видам применяемых технологий торговли, выделяются: стихийный рынок; аукционные рынки (простой аукцион, голландский аукцион, двойные аукционные рынки); непрерывные аукционные рынки; дилерские рынки.

Миркин также предлагает классификации рынков ценных бумаг по следующим основаниям:

ξпо видам сделок (кассовый рынок, форвардный рынок и т.п.);

ξпо эмитентам (рынок ценных бумаг предприятия, рынок государственных ценных бумаг);

ξпо инвесторам (например, рынок ценных бумаг, ориентированных по условиям выпуска на молодежь в качестве инвестора, на людей пенсионного возраста и т.п.);

ξпо срокам (рынок кратко-, средне-, долгосрочных и бессроч- ных ценных бумаг);

ξпо территориальному, отраслевому и другим критериям. Изложенное позволяет сделать вывод, что рынок ценных бумаг

по своей сущности и содержанию категория более экономическая, чем правовая. Рынок предполагает только реализацию ценных бумаг, тогда как с точки зрения сущности и содержания весь процесс выпуска, регистрации, продажи или передачи ценных бумаг, информации об их размещении, установления статуса профессиональных участников и бирж и защиты прав и интересов участников оборота, безусловно, не охватывается понятием «рынок» и не раскрывает их правовой сущности и содержания.

1.2. Сравнительно-правовой анализ международного опыта закрепления административно-правового режима оборота ценных бумаг

Международный опыт административно-правового регулирования оборота ценных бумаг представляет интерес с точки зрения сформировавшейся в различных государствах системы государственного воздействия на общественные отношения в сфере рынка ценных бумаг, форм и методов административно-правового регулирования и административно-правового воздействия на участников оборота, механизма государственного контроля и надзора, защиты прав участников оборота и ответственности за нарушение установленных правил и требований допуска к профессиональной деятель-

1 Ñì.: Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг: Учеб. пособие. М., 2008.

19

ности в сфере оборота ценных бумаг, их выпуска, регистрации, продажи. В исследовании представляется необходимым представить характеристику основных сформировавшихся в мире моделей воздействия государства на данную сферу финансового рынка, раскрыть основные административно-правовые формы и методы воздействия на общественные отношения в сфере оборота ценных бумаг, раскрыть механизм административно-правового регулирования и систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление на рынке ценных бумаг.

Âмировой и отечественной научной литературе выделяют два подхода к государственному регулированию рынка ценных бумаг — так называемые британский è американский. Согласно распространенным представлениям, первый тип регулирования основан на преобладании роли саморегулируемых организаций, а второй — на жестком государственном контроле, закрепленном в разветвленном законодательстве. Исходя из этого представляется целесообразным рассмотреть особенности систем государственного регулирования рынка ценных бумаг в нескольких странах

Следует отметить, что, по оценкам американских экономистов, экономика ÑØÀ является одновременно наиболее свободной по введению инноваций и наиболее жестко регулируемой по сравнению со сложившимися системами в других государствах.

Âрегулировании рынка ценных бумаг в США нашли отражение федеративное устройство государства и отраслевой характер управления. Оно осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, отраслевом. До 1933 г. регулирование фондового рынка со стороны федеральных властей не осуществлялось, применялась достаточно свободная система саморегулирования. На уровне отдельных штатов рынок регулировался рядом положений уголовного и гражданского законодательства. Достаточно значительную роль в регулировании рынка ценных бумаг играло законодательство штата Нью-Йорк: это было обусловлено тем, что там были зарегистрированы наиболее значимые фондовые биржи страны.

Экономический кризис и Великая депрессия 1930-х гг. обусловили усиление государственного регулирования и стали причиной принятия целого ряда законов, изменивших правила предоставления финансовых услуг и оборота ценных бумаг в США. Одним из первых стал Закон о банковской деятельности (более известный как Закон Гласса — Стигала), принятый в 1933 г. Положения этого Закона отделили собственно банковскую деятельность от инвестиционной. Закон запретил банкам осуществлять инвестиции в ценные бумаги корпораций, участвовать в андеррайтинге корпоративных ценных бумаг и проводить с ними любые брокерско-дилерские операции. Сенаторские слушания, которые привели к принятию

20