Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации. Монография

ÓÄÊ 342.951:336.761.6 ÁÁÊ 67.401.11

×96

Р е ц е н з е н т ы: заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор А.М. Кононов заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.С. Прудников

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,

лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

Чучунова, Наталья Сергеевна.

×96 Административно-правовой режим оборота ценных бумаг в Российской Федерации: монография / Н.С. Чучунова; под ред. Н.М. Чепурновой. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 303 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).

ISBN 978-5-238-02533-9

Агентство CIP РГБ

Представлен комплексный системный анализ теоретических и правоприменительных проблем административно-правового регулирования оборота ценных бумаг. Предложена концепция административно-пра- вового режима оборота ценных бумаг, его сущности и содержания, механизма, форм и методов административно-правового регулирования отношений, имеющих публичный характер в сфере оборота ценных бумаг, системы регулирования, контроля и защиты прав субъекта оборота.

Для специалистов в области административного права и процесса.

ÁÁÊ 67.401.11

ISBN 978-5-238-02533-9

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ от 5 апреля 2013 г. ¹ 44-ФЗ).

Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013

Введение

Актуальность исследования административно-правового режима оборота ценных бумаг обусловлена происходящими процессами реформирования в сфере экономики, финансов, инвестиций, поиском эффективных форм и методов государственного воздействия на общественные отношения, складывающиеся в данных сферах со стороны государства. В зависимости от объектов, субъектного состава, целей возникновения общественные отношения в сфере оборота ценных бумаг имеют разную природу и характер. С одной стороны, они возникают по поводу совокупности самостоятельных, разнообразных, не связанных между собой объектов, между субъектами, задействованными на разных стадиях и процессах оборота отдельных видов ценных бумаг. Это ставит вопросы обеспечения связи между такими правоотношениями и их субъектами, создания инфраструктур рынка ценных бумаг (депозитариев, клиринговых центров и др.). С другой стороны, существенное значение имеет характеристика объектов оборота, поскольку далеко не все ценные бумаги эмитентов пользуются одинаковым спросом у инвесторов. При создании условий для инноваций в обороте ценных бумаг и разработке соответствующего механизма организации системы управления ценными бумагами необходим дифференцированный подход, учитывающий специфику каждого из уровней оборота, соответствующие им формы и методы организации.

Следует признать, что современный отечественный опыт рыночного оборота ценных бумаг непродолжителен и в течение более чем семидесятилетнего периода он был связан только с выпуском государственных ценных бумаг и не имел рыночной природы. Современный период становления рынка ценных бумаг относится к последнему десятилетию ХХ в. При этом правовое регулирование процессов оборота ценных бумаг и его государственного регулирования строится во многом на основе заимствования сложившегося международного опыта и механизмов государственного влияния на рынок ценных бумаг, который не всегда приемлем для складывающихся в России рыночных отношений в финансовой сфере и правовой ментальности его участников. Теоретические правовые исследования современного рынка ценных бумаг характеризуются во многом анализом их гражданско-правовой природы, сущности и порядка регулирования, тогда как для эффективного развития финансового рынка существенное значение имеют характер и степень государственного влияния и избранная модель государственного ре-

3

гулирования данной сферы экономики. Однако изначально не были выработаны модель, формы и методы государственного управления в сфере оборота ценных бумаг, имеющие во многом администра- тивно-правовую природу. Со стороны государства идет поиск эффективной модели управления в финансовой сфере, свидетельством чему являются последние изменения законодательного регулирования в данной сфере и передача всего объема полномочий по регулированию финансового рынка, в том числе рынка ценных бумаг, Центральному банку России. Данные обстоятельства приводят к необходимости исследования вопроса о характере предмета адми- нистративно-правового регулирования в сфере оборота ценных бумаг, выработке и обосновании концепции правовых и администра- тивно-организационных форм и методов государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг.

Административно-правовые процессы в обороте ценных бумаг должны учитывать как уровни (межрегиональный, региональный, местный), так и стадии оборота ценных бумаг, особенности и специфику оборота отдельных их видов. Инновационные изменения в регулировании данной сферы общественных отношений призваны затронуть механизм их обращения и обеспечить создание ликвидного рынка ценных бумаг, обеспечить управленческие, администра- тивно-организационные и административно-правовые условия для благоприятного инвестиционного климата в экономике России и контроля и надзора за деятельностью участников оборота ценных бумаг. Это обусловливает актуальность проведения комплексного системного исследования административно-правовых аспектов рынка ценных бумаг, выработки теоретической концепции и организа- ционно-правовых административных конструкций регулирования общественных отношений, возникающих при обороте ценных бумаг.

Приходится констатировать, что правовое регулирование рынка ценных бумаг несовершенно, имеются пробелы и коллизии в законодательстве, что признается и учеными-юристами и практиками, пробелы и противоречивость законодательства восполняются правоприменительной судебной практикой арбитражных судов.

В то же время оборот ценных бумаг должен строиться на законодательно установленных принципах, обеспечивающих, с одной стороны, свободу рынка и субъектов оборота ценных бумаг, с другой — законность отношений между субъектами оборота, профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

Государство осуществляет управление рынком ценных бумаг не только гражданско-правовыми, но и административно-правовыми методами государственного управления, в их числе регистрация, лицензирование, контроль и иные. Рассматривая правовые основы оборота ценных бумаг, следует отметить комплексный межотраслевой характер его регулирования, наличие большого блока правоот-

4

ношений, имеющих административно-правовую природу. Актуальность исследования административно-правового режима оборота ценных бумаг обусловлена проходящей в настоящее время реформой системы государственного управления и контроля в финансовой сфере, в том числе в сфере оборота ценных бумаг, изменением законодательства Российской Федерации, передачей функций регулирования, контроля и надзора в сфере оборота ценных бумаг Центральному банку России и ликвидацией Федеральной службы по финансовым рынкам Российской Федерации с 1 сентября 2013 г.

Столь радикальное изменение системы регулирования и государственного управления, контроля и надзора в сфере оборота ценных бумаг потребовало проведения сравнительно-правового анализа, теоретического осмысления и выработки научно обоснованной концепции административно-правового режима оборота ценных бумаг в современной России, теоретического обоснования форм участия государства в финансовых правоотношениях, методов государственного воздействия на оборот ценных бумаг, основных понятий и принципов обращения ценных бумаг. Сложившаяся система правового регулирования оборота ценных бумаг, его структура и содержание не имеют системного характера, отличаются отрывоч- ным, ограничительным регулированием важнейших институтов рынка ценных бумаг. Приходится констатировать, что в теории управления и административного права отсутствуют комплексные теоретические исследования проблем формирования и реализации административно-правового режима оборота ценных бумаг как системного организационно-правового явления. В научной литературе вопросы государственного регулирования рассматриваются в контексте экономической науки, гражданско-правовых аспектов установления правовой природы ценных бумаг, отдельных администра- тивно-правовых вопросов регулирования рынка ценных бумаг, реализации функций государства, прямого и косвенного регулирования рынка ценных бумаг.

Для обеспечения эффективного управления в данной сфере необходимы системное исследование проблем правового и организационного регулирования рынка ценных бумаг и анализ всех административных процедур и стадий, сопровождающих выпуск и переход ценных бумаг, форм и методов, юридически значимых действий административно-правоприменительного характера на разных этапах и стадиях оборота ценных бумаг. Иной сложившийся подход не раскрывает всей сферы управленческих правоотношений, возникающих при обороте ценных бумаг.

Управление рынком ценных бумаг осложняется также тем, что его процедуры и статус субъектов регулируются множеством подзаконных актов, принятых в ходе реализации государственной про-

5

граммы приватизации, становления российского рынка ценных бумаг и развития корпоративных структур. Правовая база рынка ценных бумаг представляет собой множество быстроменяющихся и дополняющих друг друга законодательных актов и ведомственных инструкций. Этим обусловлена необходимость научного анализа и исследования организационно-правовых основ надзора в структуре ад- министративно-правового режима оборота ценных бумаг, обоснования форм и видов государственного контроля его механизма в данной сфере финансовых отношений в целом и оборота ценных бумаг

âчастности.

Âроссийской правовой системе не выработано единого механизма государственного регулирования и управления в сфере оборота ценных бумаг, отсутствует адекватное понятие административ- но-правового режима оборота ценных бумаг, его сущности, содержания, структуры. Непоследовательный подход к законодательному определению природы ценных бумаг, наличие правовых коллизий и пробелов порождают в правоприменительной практике много проблем, которые во многом препятствуют внедрению новых инновационных подходов к управлению оборотом ценных бумаг, способствующих его развитию и эффективной государственной защите прав субъектов оборота и интересов государства. Непродолжительный отечественный опыт оборота ценных бумаг в России обусловил необходимость исследования международного опыта государственного управления и контроля в сфере оборота ценных бумаг в государствах разных правовых и континентальных экономических систем.

Реформирование системы регулирования и контроля в сфере оборота ценных бумаг и передача данных полномочий с 1 сентября 2013 г. от органов исполнительной власти государственному органу, не входящему в структуру органов государственной власти, — Центральному банку РФ требуют теоретического анализа сложившейся системы регулирования в контексте механизма государства и принципа разделения властей, функционального значения органов исполнительной власти и государственного управления, реализации задач и функций государства в определенных правовых и неправовых, процессуальных и иных организационных формах. Развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни. Для оборота ценных бумаг процедурная и определенная процессуальная форма — это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. Данные обстоятельства свидетельствуют об актуальности, научной и практической значимости теоретического анализа вопросов регулирования оборота ценных бумаг.

6

Глава 1

Ценные бумаги как объект правового регулирования: вопросы теории

и практики становления административно-правового управления

1.1.Понятие и сущность ценных бумаг как объекта административно-правового регулирования

Исследование административно-правового режима оборота ценных бумаг требует выделения данной сферы общественных отношений как объекта административно-правового регулирования, а также особенностей и характера общественных отношений в сфере оборота ценных бумаг, во многом имеющих не столько институциональный, сколько процедурный, процессуальный публичноправовой характер.

Ценные бумаги являются особым объектом административных правоотношений, что проявляется в сложной природе их правового регулирования нормами гражданского, финансового и административного права.

В литературе не выработано универсального понятия, характеризующего сущность и содержание ценных бумаг. Распространенным является исследование и определение понятия ценных бумаг в гражданско-правовом контексте. Согласно ст. 142 Гражданского кодекса Российской Федерации1 (далее — ГК РФ) ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении. С передачей ценной бумаги переходят все удостоверяемые ею права в совокупности.

Проводя исследование, следует исходить из того, что сущность правового явления определяется совокупностью присущих ему при-

1 Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. ¹ 32. Ст. 3301.

7

знаков. Исходя из легального определения ценных бумаг, им присущи такие признаки, как:

1)как правило, документарная форма (в современный период признается существование ценных бумаг и в бездокументарной форме);

2)наличие обязательных реквизитов, характерных для каждого вида ценных бумаг. В силу п. 2 ст. 144 ГК РФ отсутствие обязательных реквизитов ценной бумаги или несоответствие ценной бумаги установленной для нее форме влечет ее ничтожность;

3)юридическое содержание ценных бумаг, которые удостоверяют правомочие их владельца;

4)презентативность ценной бумаги, т.е. необходимость предъявления ценной бумаги для ее исполнения;

5)возможность передачи другим лицам;

6)публично-правовая достоверность ценной бумаги, согласно которой должник производит исполнение держателю ценной бумаги, при ее соответствии установленным государством обязательным формальным признакам.

Уже при анализе гражданско-правового определения понятия ценной бумаги очевидна ее публично-правовая природа, поскольку форма, реквизиты, требования к порядку выпуска и обращению устанавливаются государством через систему актов административноправовой природы.

К числу правоотношений административно-правового характера, где ценные бумаги выступают объектом регулирования, относятся отношения по реализации процедур, обусловленных публич- ностью ценной бумаги. В их числе отношения по публичному размещению и публичному обращению. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг»1, устанавливающий основные принципы и порядок обращения ценных бумаг, в ст. 2 под публичным размещением ценных бумаг определяет их размещение путем открытой подписки, в том числе на организованных торгах. Публичное обращение ценных бумаг Законом определено как обращение ценных бумаг на организованных торгах или их обращение путем предложения ценных бумаг неограниченному кругу лиц, в том числе с использованием рекламы;

7)абстрактный характер ценной бумаги, выражающийся в недопустимости отказа от исполнения закрепленного в ней обязательства со ссылкой на отсутствие основания или его недействительность;

8)двойственность, ибо ценная бумага порождает право на ценную бумагу как вещь и права из ценной бумаги — на комплекс прав, удостоверенных ценной бумагой.

1 Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. ¹ 39-ФЗ // СЗ РФ. 1996. ¹ 17. Ст. 1918.

8

Как указывает В.А. Белов, вопрос о перечне документов, за которыми закреплялись свойства ценных бумаг, в различные времена

èв различных государствах решался различным образом1.

Âнастоящее время российское гражданское законодательство к ценным бумагам относит: государственную облигацию, облигацию, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковскую сберегательную книжку на предъявителя, коносамент, акцию, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг (ст. 142 ГК РФ). Таким образом, их перечень не является исчерпывающим и может быть расширен за счет соответствующих правовых норм российского законодательства о ценных бумагах.

Облигациями признаются эмиссионные ценные бумаги, закрепляющие право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по облигации является процент и/или дисконт (ст. 2 ФЗ «О рынке ценных бумаг», ст. 816 ГК РФ).

Облигации являются свидетельством того, что выпустившее их лицо является должником и обязуется выплатить владельцу облигации в течение определенного времени проценты по ней, а по наступлении срока выплаты — погасить свой долг перед владельцем облигации. В любом случае облигация представляет собой долг, а ее держатель является кредитором.

Основные положения о выпуске государственных (муниципальных) ценных бумаг определяются главой 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации2 и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»3. В частности, долговые обязательства Российской Федерации, которые обеспечиваются всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, могут носить краткосрочный (до одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет) и долгосрочный (от пяти до тридцати лет)

1Ñì.: Белов В.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве: Учеб. пособие по специальному курсу: В 2 т. Т. 1. 2-е изд., перераб. и доп. M.: Центр ЮрИнфоР, 2007. С. 50.

2Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. ¹ 145-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3823.

3Федеральный закон от 29 июня 1998 г. ¹ 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (в ред. от 14 июня 2012 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3814.

9

характер. Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет. Для муниципального образования предельный срок заимствований установлен в 10 лет. Долговые обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований имеют форму государственных (муниципальных) займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг, в частности облигаций. Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным законом, законом субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год предельного размера государственного (муниципального) долга, предельного объема заемных средств, направляемых на финансирование дефицита бюджета, и расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга в текущем финансовом году.

К государственным ценным бумагам относятся и приватизационные ценные бумаги, которые при этом имеют целевое назначе- ние и используются в качестве платежного средства для приобретения объектов приватизации.

Примером такой ценной бумаги являются приватизационные чеки (ваучеры). По своей правовой природе приватизационный чек — это государственная ценная бумага, предназначенная для обмена на активы государственных предприятий, передаваемых в частные руки в процессе приватизации, получившая неофициальное название «вау- чер». Данный вид государственных ценных бумаг использовался в Российской Федерации с января 1992 г. как инструмент разгосударствления и передачи государственных и муниципальных предприятий в частную собственность.

С января 1992 по январь 1993 г. в Российской Федерации были выпущены, распространены среди населения и принимались в обмен на активы государственных и муниципальных предприятий приватизационные чеки, имевшие номинал 10 тыс. руб. Приватизационные чеки имели ограниченный срок действия, в течение которого они принимались в уплату за приватизируемые предприятия. По окончании срока их действия они теряли свою ценность.

Ваучер (приватизационный чек) может быть государственной ценной бумагой целевого назначения на предъявителя, иметь номинальную стоимость в рублях и использоваться как платежное средство для приобретения объектов приватизации. Во время кампании приватизации в России при утрате, потере платежности приватизационный чек не возобновлялся.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ «О ходе реализации Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации

10