Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

ставительства населения в муниципальных районах имеет определенную специфику, связанную с тем, что осуществляемое в пределах района местное самоуправление является сложноустроенным и включает в себя два уровня территориальной организации: как муниципальный район в целом, так и каждое из входящих в его состав поселений. В соответствии с этим принцип формального равенства избирательного права при избрании населением депутатов представительного органа муниципального района дополняется и в известной мере корректируется требованием пропорционального территориального представи-

тельства. В принципиальном плане возможность и необходимость для законодателя обеспечивать сбалансирование соответствующих конституционных ценностей подтверждена правовой позицией Конституционного Суда РФ в Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П1, согласно которой демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие, а потому на законодателе лежит обязанность их взаимного согласования; равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента.

Применительно к представительному органу муниципального района это выражается в том, что в силу императивного требования п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ число депутатов, избираемых в его состав от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности этого представительного органа. Тем самым исключается ситуация, при которой представители одного

1 См.: абзацы второй, третий и десятый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № 26-П // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.

81

Глава 2

из поселений получали бы абсолютное большинство мест в составе представительного органа муниципального района и, соответственно, возможность принимать управленческие решения (включая формирование иных районных органов власти, распоряжение материально-финансовыми ресурсами и т. д.) в интересах не всех жителей района, а только данного конкретного поселения. По этой причине вряд можно признать обоснованными имевшие место попытки отмены названного ограничения1.

Устанавливая дополнительную гарантию для обеспечения справедливого народного представительства на уровне муниципального района, приведенное законоположение не может рассматриваться как ограничивающее иные установ-

ленные действующие законодательством гарантии прав

граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в целях участия в осуществлении муниципальной власти. Такие общие гарантии предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»2, который является базовым для всех электоральных правоотношений: все иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному Федеральному закону; если такое противоречие возникает, то применяются нормы данного Федерального закона (п. 6 ст. 1). Согласно этому Федеральному закону, одним из требований,

1 См.: п. 7 проекта Федерального закона № 303691-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Законодательным собранием Ростовской области 26 апреля 2006 года, впоследствии отозван); п. 7 ст. 1 проекта Федерального закона № 314152-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (внесен Государственным советом Удмуртской Республики 14 июня 2006 года, отклонен в первом чтении 5 сентября 2007 года) // Консультант Плюс. Законопроекты.

2 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ в ред. от 27 декабря 2009 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

82

Глава 2

предъявляемых к образованию избирательных округов, является соблюдение примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 %, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 %. Это означает, что каждый депутат должен представлять примерно равное число избирателей, с тем чтобы обеспечивался равный удельный вес каждого голоса и равное для каждого жителя право участвовать в осуществлении публичной власти через своих представителей. В соответствии с этим общим требованием должна применяться и норма Федерального закона № 131-ФЗ о формировании представительного органа муниципального района, что предполагает установление числа депутатов этого представительного органа от каждого входящего в него поселения пропорционально численности жителей данного поселения, при том что число депутатов от каждого поселения не может превышать 2/5 от общего числа депутатов представительного органа.

Вторая форма институционализации представительного органа местного самоуправления основана на модели непрямого, опосредованного представительства населения. Она допускается только для одного типа муниципальных образований – муниципальных районов и только в добровольном порядке.

Содержание этой модели в том, что представительный орган муниципального района формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из глав депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном Федеральным законом (п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, в данном случае происходит делегирование (в широком значении) в состав представительного органа лиц, получивших свои полномочия либо непосредственно от населения (депутаты поселений и их главы, избираемые на муниципальных

83

Глава 2

выборах), либо от избранных населением представителей (главы поселений, избираемые их представительными органами).

Существует мнение, что поскольку в структуре текста ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ избрание депутатов как способ формирования представительного органа муниципального района поставлено на второе место, то это законоположение можно трактовать таким образом, что Закон прежде всего предполагает делегирование1. Вряд ли для подобного вывода есть достаточно оснований.

Приведенная интерпретация, по сути дела, является результатом только и исключительно грамматического толкования соответствующего законоположения: определяет приоритет одного порядка приобретения районного депутатского мандата перед другим, буквально следуя за их перечислением в соответствующей формулировке Законе. Тем самым значение грамматического толкования абсолютизируется, а его результаты не верифицируются. Известно, однако, что изучение действительного содержания правовой нормы не ограничивается установлением содержания ее текстуального выражения, что является лишь первоначальным, а не конечным этапом в процессе толкования – пройдя его, следует двигаться дальше с тем расчетом, чтобы с помощью других приемов (систематического, телеологического и иных видов анализа) углубить понимание смысла правовой нормы, проверить результаты, полученные на основе грамматического толкования2.

Рассматривая названное законоположение под этим углом зрения, нельзя не признать, что по своему смыслу в системе Федерального закона № 131-ФЗ оно направлено на установление альтернативных вариантов формирования представительного органа и само по себе не имеет цели определить, какой из них является более предпочтительным, поскольку

1 Муниципальное право России / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

2 Пиголкин А. С. Толкование нормативных правовых актов в СССР. М.:

Юрид. лит., 1962. С. 75.

84

Глава 2

предполагается, что этот вопрос относится к ведению муниципальных образований и решается не автоматически (с некой заданностью на делегированный вариант), а посредством установленной данным Федеральным законом процедуры. Более того, судя по тому, как в этом Федеральном законе сформулировано родовое определение понятия «органы местного самоуправления» (ч. 1 ст. 2) – а на первое место в нем поставлена производность их полномочий от электоральной воли населения – и учитывая, что делегированный порядок применяется по общему правилу, взамен выборного, который, таким образом, имеет изначальный характер, можно предположить, что в сравнении с иными вариантами наделения полномочиями именно выборность имеет более высокое значение. Так как порядок формирования представительного органа муниципального района относится к общим принципам организации местного самоуправления, определение его приоритетного варианта требует специального указания со стороны федерального законодателя, отсутствие которого означает то, что законодатель не отдает предпочтение ни тому ни другому из предусмотренных вариантов решения данного вопроса, а потому каждый из этих вариантов может быть реализован в равной мере на альтернативной основе.

Вместе с тем необходимо учитывать, что исключение альтернативности выбора порядка формирования представительного органа муниципального района и придание делегированной модели императивного характера в условиях реального разнообразия форм организации внутрирайонного местного самоуправления привели бы к существенным нарушениям конституционных прав граждан как в части самостоятельности населения определять структуру органов местного самоуправления, так и в части равенства прав жителей поселений иметь своих представителей в представительном органе муниципального района. Неравенство в данном случае связано с тем, что жители поселений с численностью не более 100 человек, в которых представительный орган в силу закона не создается, были бы представлены на районном уровне только главой соответствующего муниципального образования, тогда как жители иных поселений также имели

85

Глава 2

бы своих представителей в лице поселенческих депутатов. Именно поэтому имевшие место попытки ввести подобное императивное правовое регулирование были встречены отказом со стороны федерального парламента1.

Для применения делегированного способа формирования представительного органа муниципального района Федеральным законом № 131-ФЗ установлен ряд условий2. Переход от выборного к делегированному способу формирования представительного органа может быть произведен по инициативе, выдвинутой не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов нового созыва. Такая инициатива оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения, в котором указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района (он не может быть ранее срока истечения полномочий избранного представительного органа муниципального района).

Порядок формирования представительного органа муниципального района считается измененным, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Для этого они направляют свои решения в действующий представительный орган муниципального района, который ведет учет данных о рассмотрении выдвинутой инициативы,

1 См.: проект Федерального закона № 113074-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (внесен Законодательным Собранием Республики Карелия 23 ноября 2004 года, отклонен в первом чтении 13 мая 2005 года) // КонсультантПлюс. Законопроекты.

2 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. № 3.

86

Глава 2

а также принимает решение о результатах ее рассмотрения, где указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района и день начала его работы. Это решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района. В течение трех месяцев со дня начала работы представительного органа муниципального района, сформированного в новом порядке, он вносит необходимые изменения в устав муниципального района, в том числе приводит его в соответствие с требованием п. 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому глава муниципального района при таком порядке формирования представительного органа исполняет полномочия его председателя.

2.1.4. Вне зависимости от того, каким из двух возможных способов происходит формирование представительного органа местного самоуправления, он имеет единый правовой статус органа народного представительства, призван обеспечивать формирование и выражение воли и интересов местного сообщества.

При делегированном порядке в состав представительного органа муниципального района автоматически входят избранные населением непосредственно или от его имени депутатами представительных органов поселений их главы, а также направляемые на районный уровень представительными органами поселений из своего состава депутаты этих органов. Это означает, по сути дела, применение процедуры косвенных (многостепенных) «выборов»1. При этом каждая из названных категорий лиц, входящих в состав районного представительного органа, в течение всего срока своих полномочий осуществляет функцию демократического представительства в отношении населения того территориального образования, где оно было избрано, и не утрачивает свою

1 Муниципальное право России / под ред. А. Н. Кокотова. М.: Проспект, 2009. С. 163.

87

Глава 2

представительно-правовую связь с населением в силу самого по себе факта вхождения в состав органа местного самоуправления иного территориального уровня. Соответственно, их полномочия как депутатов представительного органа муниципального района производны от права населения на осуществление местного самоуправления и имеют срочный характер, связанный с периодом мандата.

Депутаты представительного органа муниципального района, получая свой мандат не путем прямых выборов, а либо в силу занимаемой должности, либо по решению представительного учреждения, выступают, по существу, в тройственном качестве: 1) представителями жителей соответствующего поселения; 2) представителями делегировавшего их органа муниципальной власти; 3) представителями всех жителей му-

ниципального района. Это усложняет систему внутрирайонного представительства, придает ей черты комплексности и полиструктурности, что согласуется с характером внутрирайонного местного самоуправления как имеющего сложноустроенную многоуровневую организацию.

Введение федеральным законодателем возможности использования делегированного порядка формирования представительного органа муниципального района встретило немало критики. Противники этой модели ссылаются прежде всего на Европейскую хартию местного самоуправления, которая предусматривает, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (п. 2 ст. 3), что, по их мнению, исключает какойлибо иной способ формирования соответствующих органов1.

Вэтой связи следует иметь в виду следующее.

1 См., напр.: Астафичев П. А. Право граждан на представительство в органах публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3; Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1; Емешов В. И. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С. 7, 15; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Велби, Проспект, 2006. С. 238–239.

88

Глава 2

Во-первых, закрепляя названное положение, Европейская хартия в той же статье не исключает возможность любой дру-

гой формы прямого участия граждан, если это допускается законом и при этом в целом не содержит прямого запрета для национального законодателя предусмотреть в порядке альтернативного варианта, выбираемого с согласия местных сообществ, формирование муниципального совета (собрания) из представителей поселений, изначально избранных населением на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне. Такой интерпретации Европейской хартии придерживается и Верховный Суд РФ1.

Во-вторых, вопрос о порядке формирования представительного органа муниципального района отражает слож-

ность самого по себе данного явления, которым охватываются как субъективное право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления через своих представителей в муниципальных органах публичной власти,

так и принципы организации системы органов местного самоуправления как особой формы публичной власти. В соответствии с этим должна определяться и степень дискреции федерального законодателя по выбору той или иной модели наделения полномочиями депутатов представительного органа: с одной стороны, она ограничена существом конституционного права на местное самоуправление, в том числе с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления, которое не должно быть умалено; с другой – ее широта задается содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации. С этой точки зрения нормы Евро-

пейской хартии не имеют безусловного приоритета перед волей федерального законодателя, обусловленной Консти-

туцией и народным суверенитетом: поскольку определение

1 См.: Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 года № 19-Г05-1 // КонсультантПлюс. Судебная практика.

89

Глава 2

содержания организационно-правового механизма достижения народом стоящих перед ним целей является его исключительным и суверенным правом, получившим свою реализацию именно путем принятия Конституции, как акта высшей юридической силы на территории Российской Федерации, законодатель вправе был установить и такую модель внутрирайонного народного представительства, которая прямо не предусмотрена Европейской хартией, в целях создания оптимальных условий как для осуществления местного самоуправления на соответствующем территориальном уровне, так и для решения государством в целом стоящих перед ним на конкретно-историческом этапе задач.

В-третьих, при оценке способов формирования представительного органа муниципального района должна учитываться сама природа этого уровня территориальной организации местного самоуправления, где одновременно решаются воп-

росы, имеющие надпоселенческий (межпоселенческий) и субрегиональный (переданные государственные полномочия) характер. Этим обусловливается повышенный объем госу-

дарственно-правовых начал в данном типе муниципальных образований, что, в свою очередь, предполагает возможность более широкого использования опосредованных форм реализации народовластия, чем это допустимо на поселенческом уровне.

Кроме того, представительно-правовой характер представительного органа муниципального района, сформированного делегированным способом, по сути дела, уже признан Конституционным Судом РФ. Раскрывая установленный ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ правовой статус представительного органа муниципального образования в целом, Конституционный Суд РФ со ссылкой на каждый из предусмотренных нормами этой статьи Закона вариант наделения полномочиями депутатов указал в Определении от 6 марта 2008 года № 214-О-П, что представительный орган муниципального образования находится в устойчивой пред-

ставительно-правовой связи с соответствующим мест-

ным сообществом, подконтролен ему и перед ним ответственен; он вправе и обязан осуществлять все свои полно-

90