Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 2

поверхностное представление о существе рассматриваемых вопросов, они голосуют не сообразно знанию и пониманию предмета, а по наитию, интуитивно-вероятностно, но чаще в соответствии с уже подготовленным проектом решения и выданной политической инструкцией. В результате возникает серьезная угроза превращения депутатского корпуса в «машину для голосования», подмены формально предписанной коллегиальности фактическим единовластием и единоначалием, выхолащивания социально-правового содержания местного народного представительства и превращения его в фикцию.

Кроме того, существует и угроза самой работоспособности представительного органа. В малочисленных сельских поселениях, где на постоянной основе может работать только 1 депутат, которым является глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа (ч. 2 ст. 34 и ч. 3 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ),

вслучае его отсутствия (командировка, болезнь и т. п.) его полномочия в полной мере не сможет выполнять ни одно другое лицо, поскольку невозможно работать профессионально, совмещая основную работу с работой главы муниципального образования и председателя представительного органа.

Эти проблемы неоднократно ставились перед Государственной Думой различными субъектами права законодательной инициативы. Однако все предложенные законопроекты, направленные на смягчение требований к предельной численности депутатов, работающих на постоянной основе, и переход к более гибкому, дифференцированного правовому регулированию, были отклонены1. Причиной тому – опа-

1 См.: проект Федерального закона № 151173-4 «О внесении изменения

встатью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации мест-

ного самоуправления в Российской Федерации» (внесен в Государственную Думу депутатом О. В. Шеиным 17 марта 2005 года, отклонен в первом чтении 16 апреля 2008 года); проект Федерального закона № 179023-4 «О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами А. С. Ивановым и В. Я. Крупчаком 27 мая 2005 года, отклонен в первом чтении 10 апреля 2008 года); проект Федерального закона № 257139-4 «О внесении изменений в статью 40 Федерального закона «Об общих принци-

111

Глава 2

сения, связанные с возможным неконтролируемым ростом числа профессиональных (постоянных) депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также муниципальных служащих, обеспечивающих деятельность указанных органов, и, как следствие этого, с увеличением расходов бюджетных средств на содержание аппарата управления, отвлечением бюджетных ресурсов от решения вопросов, касающихся жизнеобеспечения населения.

Аргумент, конечно, серьезный и заслуживающий внимания. Однако если говорить о финансовой стороне вопроса, то нельзя не учитывать, что эффективность и качество расходования бюджетных средств во многом определяются качеством управленческого состава, который уполномочен принимать финансовые решения. Экономия же на кадрах, как и на формировании пусть и сложных, но сбалансированных управленческих механизмах, в конечном счете, оборачивается существенно большими, как финансово-бюджетными, так и социально-экономическими, издержками. В этом плане для увеличения и улучшения эффективности функционирования органов местного самоуправления совершенно необходимо более полное замещение представительных органов муниципальных образований депутатами, работающими на постоянной основе, а в представительных органах городских округов и муниципальных районов – полное замещение их составов такими депутатами.

2.2.5. Правовой статус депутата представительного органа также в определенной мере различается в зависимости от порядка формирования представительного органа муниципального образования.

В первом варианте, который используется в одноуровневых муниципальных образованиях и может применяться

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен группой депутатов 12 января 2006 года, отклонен в первом чтении 16 апреля 2008 года); проект Федерального закона № 413435-4 «О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен Саратовской областной думой 29 марта 2007 года, отклонен в первом чтении 16 апреля 2008 года) // КонсультантПлюс. Законопроекты.

112

Глава 2

также в муниципальных районах, в состав представительного органа входят депутаты, избираемые на муниципальных выборах, что определяет их положение как непосредствен-

ных представителей избирательного округа, по которому они были избраны, и местного сообщества в целом.

Во втором варианте, предусмотренном в качестве альтернативной возможности для муниципальных районов, представительный орган формируется из числа глав поселений (по должности) и депутатов представительных органов поселений, избираемых ими из своего состава. В результате характер осуществляемого районным депутатом представительства усложняется, приобретает некоторые новые специфические черты. Наделенный в таком порядке полномочиями депутат выступает уже не только представителем районного сообщества, но также и представителем местного сообщества соответствующего поселения и, кроме того, представителем того выборного органа поселения, от которого – по должности или путем выборов – он вышел на районный уровень.

Данные аспекты представительно-правового статуса районного депутата отражают объективную сложность и комплексность политико-юридического содержания его связей с социально-территориальными коллективами и органами местного самоуправления двух уровней внутрирайонной власти.

Они имеют значение дополнительных характеристик, ко-

торые не перекрывают и не умаляют его основной, органической сущности – именно как народного представителя (представителя местного сообщества). Это подтверждается и тем, что входящие в состав представительного органа муниципального района должностные лица – безотносительно к порядку формирования этого органа – изначально получают свои полномочия именно от населения на муниципальных выборах, будучи избранными главами поселений или же депутатами представительных органов, и этими полномочиями охватывается, в том числе возможность замещения иных должностей – наряду с той, на которую они были избраны, – на основании и в пределах, установленных действующим законодательством. Соответственно, при осуществлении своей практической деятельности в качестве районного депутата

113

Глава 2

указанные лица также реализуют переданное им населением право на власть и представляют прежде всего интересы населения и лишь потом – органов власти. Имея в виду эти обстоятельства, вряд ли есть основания считать, что, входя в состав представительного органа муниципального районы, главы поселений и депутаты представительных органов выполняют лишь «одну из служебных ролей» и являются, в сущности, не депутатами, а членами выборного органа1. Неоднородность, многомерность их представительно-правовых связей не обедняет, а обогащает народно-представительную сущность депутата, укрепляет и развивает политико-правовой статус представительного органа муниципального района.

2.2.6. Характеристики правового статуса депутата представительного органа муниципального образования как народного представителя и выданного ему мандата имеют свое

конституционное обоснование.

Правда, в тексте Конституции РФ слово «депутат» в абсолютном большинстве случаев (24 раза из 26) употребляется в значении депутата Государственной Думы (ч. 2 ст. 82,

ч. 2 ст. 93, ч. 3 ст. 95, ч. 2 ст. 96, ст. 97, ч. 1 ст. 98, ч. 3. ст. 99, ч. 3 ст. 103, ч. 1 ст. 104, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108, ч. 3 ст. 117, ч. 2 ст. 125, ст. 134, ч. 2 ст. 135

и абз. 1 п. 9 «Заключительных и переходных положений»). И только два раза оно применяется к иным лицам. Первый раз в ч. 2 ст. 97 Конституции РФ, согласно которой «депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления». Слово «депутат» в данном случае, как нетрудно заметить, имеет обобщающий смысл и обозначает всех лиц, входящих в состав представительных органов публичной власти, что, в свою очередь, отражает подход конституционного законодателя к правовой характеристике соответствующего круга субъектов и имеет нормативное значение. Второй раз – в абз. 2 п. 9 «Заключительных и переходных положениях», где говорится о том, что

1 Чепурнова Н. М. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 187.

114

Глава 2

«депутаты Совета Федерации первого созыва осуществля-

ют свои полномочия на непостоянной основе». Это положение, однако, изначально имело временный период действия, ограниченный двухлетним сроком полномочий Совета Федерации первого созыва, и после их истечения полностью себя исчерпало.

Такая сдержанность конституционного законодателя по отношению к региональным и местным депутатам существенно отличает действующий Основной Закон от предшествующих (советских) конституций, где правовому статусу народных депутатов были посвящены специальные главы, а сам этот статус понимался как единый и равный для всех уровней системы Советов (гл. 14 Конституции СССР 1977 г., гл. 12 Конституции РФ 1978 г.). Из этого, однако, не следует, что правовой статус местного депутата в настоящее время лишен конституционного содержания. Тем более расходится с конституционной реальностью утверждение о том, что «Конституция РФ вообще не знает института муниципальных депутатов»1.

Сдержанность и самоограничение конституционного законодателя по рассматриваемому вопросу свидетельствуют не о намерении изъять его из сферы конституционного регули-

рования, а скорее, о выборе особого метода правовой орга-

низации данных отношений. В этом плане принципиально важно иметь в виду, что конституция представляет собой нечто большее, чем просто текст, выраженный в правовом акте. Как отмечается в Генеральном докладе XIV конгресса Конференции европейских конституционных судов (Вильнюс, 3–6 июня 2008 г.), «подобно тому как закон нельзя рассматривать только как текст, устанавливающий expressis verbis определенные правовые положения и правила поведения, так и конституцию, как правовую реальность, нельзя рассматривать только как ее текстовую форму, конституцию нельзя воспринимать только как совокупность эксплицит-

1 Колюшин Е. И. Муниципальное право России. Курс лекций. М.: Норма, 2008. С. 148.

115

Глава 2

ных положений; конституция как правовая реальность содержит различные положения – конституционные нормы и конституционные принципы, которые прямо закреплены или выводятся из них; некоторые конституционные принципы закреплены expressis verbis в конституционных нормах, другие, хотя и не закреплены expressis verbis, отражены в конституционных нормах и выводятся из них, как и из других конституционных принципов, отраженных в этих нормах, из совокупности конституционного правового регулирования, из смысла конституции как акта, закрепляющего и защищающего систему основополагающих ценностей национального сообщества – гражданской нации, устанавливающего руководящие принципы всей правовой системы»1. Далее в Докладе конституция в ее реальном выражении определя-

ется также как официальная конституционная доктрина,

формирование которой – «постепенный и последовательный процесс, который непрерывен и полностью никогда не завершается», при том что в формулировании новых положений этой доктрины «раскрывается многосторонность и богатство многообразия правового регулирования, закрепленного в акте высшего права».

При таком взгляде на конституцию и соответствующем анализе действующего национального конституционного регулирования становится ясным, что правовой статус депутата представительного органа муниципального образования не исключается из сферы конституционно-правового воздействия. Будучи отражением сложной системы отношений между народом, местным сообществом, гражданином и государством, он находится под влиянием как конституционных принципов, определяющих национальный механизм народо-

властия, включая реализацию публичной власти народа через местное самоуправление (преамбула, ст. 1, 3, 5, 10– 13, 15, 18, 130–133 Конституции), так и конституционных норм, которыми устанавливаются содержание и пределы по-

1 См.: Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. 2008. № 2–3. С. 110– 114.

116

Глава 2

литической свободы граждан (ст. 17, 19, 32, 55, 60 Консти-

туции).

Кроме того, конституционно-правовое воздействие на правовой статус депутатов представительных органов муниципальных образований определяется и вытекающим из Кон-

ституции требованием соотносимости, сопоставимости между правовыми статусами депутатов представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, и конституционно-правовым статусом депутата Государственной Думы – с другой. Это требование обусловлено присущим Конституции пониманием внутреннего строения российского демократического государства как имеющего фрактальную структуру целостности. В ней каждое внутригосударственное публично-тер- риториальное образование является известным подобием государства в целом. Фрактальность государства предполагает прежде всего такое строение системы и аппарата публичной власти, где часть этой системы обязана быть подобной системе власти, установленной государством1. Именно поэтому в практике Конституционного Суда РФ конституционные основы статуса депутатов органов местного самоуправления выводятся в том числе из положений ст. 98 Конституции РФ во взаимосвязи с ее нормами ч. 1 ст. 1, ч. 1, 2 и 3 ст. 3, ч. 3

ст. 5, ст. 10 и 112.

Таким образом, конституционно-правовые характеристики правового статуса депутата Государственной Думы должны рассматриваться как ориентирующие для определения правового статуса как депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и депутатов представительных органов муниципальных образований, а нормотворческим органам соответствующих территориальных уровней пуб-

1 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005. С. 433.

2 См., напр.: абзацы первый и второй пункта 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 года № 371-О-П // Архив КС РФ. 2007.

117

Глава 2

личной власти необходимо стремиться к обеспечению кон-

ституционной симметрии в этом вопросе.

В качестве примера здесь можно сослаться на опыт Республики Алтай, где для депутатов республики и депутатов представительных органов муниципальных образований Конституцией установлены аналогичные правовые характеристики и требования: все они рассматриваются как полномочные представители народа, ответственные перед избирателями и подотчетные им, пользующиеся равными конституционными гарантиями для беспрепятственного и эффективного осуществления своих прав и обязанностей (ст. 97, 98 Конституции Республики Алтай)1. Схожее регулирование предусмотрено и Уставом Вологодской области, согласно которому депутаты Законодательного Собрания области, депутаты представительных органов муниципальных образований и выборные должностные лица местного самоуправления области представляют интересы населения и ответственны перед ним; никто не может присваивать их полномочия (ч. 2 и 3 ст. 18)2.

2.2.7. В мандате местного депутата находит свое вопло-

щение, с одной стороны, воля местного сообщества, на-

правленная на осуществление муниципальной власти через выборный орган местного самоуправления (ст. 3 и 130 Кон-

ституции РФ), а с другой – субъективное право граждан

на участие в осуществлении местного самоуправления через своих представителей, избранных ими в муниципальные органы власти (ст. 32 и 130 Конституции РФ).

Это означает, что каждый законно избранный депутат представительного органа муниципального образования в функциональном плане является представителем населения муниципального образования в целом и каждого его жителя в отдельности, от имени местного сообщества и в его интересах осуществляет весь объем возложенных на него в силу Конституции и закона функций и полномочий. Согласно

1 См.: Конституция Республики Алтай (Основной Закон) от 7 июня 1997 года № 21-4 // Звезда Алтая. 1997. 11 июля.

2 См.: Устав Вологодской области от 18 октября 2001 года (в ред. от 30 ноября 2009 года) // Красный Север. 2001. 23 октяб.

118

Глава 2

правовой позиции Конституционного Суда РФ, депутаты и выборные должностные лица местного самоуправления являются представителями населения, в том числе и той части избирателей, которые не голосовали вообще или голосовали, но за других кандидатов или против всех кандидатов, а потому должны действовать также и в интересах этих лиц, а такие избиратели вправе участвовать в осуществлении через них местного самоуправления1.

Одним из значимых аспектов функционально-предста- вительной связи депутата с населением является обусловленность ее существования правомерной деятельностью депутата как законного мандатария народа. Совершение же депутатом противоправных деяний ставит под сомнение его возможность представлять интересы населения. При этом депутат, совершивший серьезное по степени общественной опасности правонарушение – правонарушение, предусмотренное уголовным законом, – и тем самым посягнувший на находящие под защитой уголовного закона базовые ценности конституционного строя России, считается объективно (в силу закона) утратившим качество представителя, поскольку «лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям»2. Депутатские полномочия такого лица подлежат безусловному досрочному прекращению (п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ).

Одновременно в органическом плане местные депутаты, безусловно, находятся в представительно-правовой связи с избирателями того избирательного округа, от которого они были избраны, обязаны поддерживать с ними устойчивые и активные отношения, выявлять и обеспечивать реализацию их потребностей и интересов. Не случайно поэтому федеральный законодатель, даже при определении специального правового статуса депутатов, зарегистрированных в

1 См.: абзацы третий и четвертый пункта 4.3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 года №17-П // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4948.

2 См.: абзац третий пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 года № 285-О-О // Архив КС РФ. 2008.

119

Глава 2

качестве кандидатов на выборах, и установлении для них дополнительных ограничений, призванных не допустить злоупотреблений в процессе избирательной кампании путем использования преимуществ должностного положения, особо оговаривает, что соблюдение такого рода ограничений не должно препятствовать осуществлению депутатами своих полномочий и выполнению ими своих обязанностей перед избирателями (п. 6 ст. 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Таким образом, местный депутат выступает представите-

лем как своих избирателей, так и всего населения муници-

пального образования и призван поддерживать в своей деятельности между их интересами разумный баланс, следуя присущим Конституции РФ принципам верховенства права, демократии и справедливости. Это означает для депутата необходимость соотносить свои действия с выраженной в законе общей волей и его связанность целями достижения общего блага. При этом под общим благом понимается «состояние общества, при котором решения, регулирующие общественные отношения и затрагивающие неопределенный круг членов общества, имеют цель принести и приносят пользу для любого и каждого человека, независимо от его индивидуальных предпочтений, интересов, его стиля жизни»1. Тем самым депутату во всяком случае следует избегать поддержки таких решений и совершения таких действий, которые бы, обеспечивая реализацию интересов одних граждан, в том числе избирателей по его избирательному округу, причиняли ущерб интересам других граждан или местному сообществу в целом.

2.2.8. Конституционно-правовые характеристики статуса депутата представительного органа муниципального образования предполагают использование эффективных способов поддержания режима реального представительства при осу-

ществлении депутатами своих полномочий. Взятые в общем

1 Дедов Д. И. Общее благо как система критериев правомерного регулирования экономики. М., 2003. С. 10–11.

120