Муниципальная представительная демократия в России конституционно-институциональные аспекты. Монография

Глава 1

ное заведование местными делами; деятельности граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; формы народовластия; одной из разновидностей социального управления; одной из основ конституционного строя)1, либо, опираясь на междисциплинарный подход к муниципальным отношениям, раскрывают природу местного самоуправления

шире ее конституционно-правовых рамок, например, в ин-

ституциональном, регулятивном, социально-экономическом, ценностно-идеологическом плане2.

1.1.3. В системе действующего конституционного регулирования и общественной практике государственная и муниципальная власть являются двуедиными составляю-

щими целостного механизма публичного управления госу- дарственно-организованным обществом3. Государственная власть суверенно-властным образом направляет и организует процесс общественного развития. Местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения на всей территории государства и, соответственно, в отношении всех проживающих в ее пределах граждан. Следовательно, оно как институт реализует общегосударственную функцию решения определенной категории дел, характеризующих жизнеустройство всего народа, неисполнение которой выступает препятствием к его нормальному существованию. А потому вполне справедлив призыв С. А. Авакьяна к реализму: «...территория муниципального образования есть часть территории государства, вопросы местного самоуправления очень часто являются продолжением государственных дел,

1 Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2007. С. 3–5.

2 Бондарев С. В. Политико-правовая трансформация институтов местного самоуправления в контексте российских модернизационных процессов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005. С. 7.

3 Джагарян А. А., Шевченко Н. В. Конституционный проект муниципального строительства в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4; Джагарян А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: основы конституционной концепции и тенденции развития в контексте национальной муниципально-правовой традиции // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 6.

21

Глава 1

но уже на местном уровне. И если государство отвечает за решение соответствующих задач, оно заинтересовано в том, чтобы и в муниципальных образованиях они решались успешно»1.

Характерно, что государственные начала местного самоуправления как этот институт установлены в конституционном праве России, получили признание и со стороны Европейского суда по правам человека для целей применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Органы местного самоуправления, как это вытекает из его прецедентной практики, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов. По мнению Суда, в международном праве термин «государственная организация» не сводится только к центральным органам власти; в тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции2.

Единство и целостность как характеристики взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не исключают, однако, качественного своеобразия соответствующих социально-правовых явлений.

Специфические черты местного самоуправления в наиболее общем виде выражены уже в самом наименовании этого социально-правового феномена, где родовым понятием является «самоуправление». Они определяются наличием общепризнанной в юридической науке взаимосвязи между

1 Авакьян С. А. Размышления конституционалиста. Избр. статьи. М.: Издво моск. ун-та, 2010. С. 494–495.

2 Окончательное решение Европейского Суда по правам человека от 16 сентября 2004 года по вопросу приемлемости жалобы № 24669/02 «Галина Петровна Герасимова (Galina Petrovna Gerasimova) против Российской Федерации» // Журнал российского права. 2005. № 1. С. 115–119; Постановление Европейского Суда по правам человека от 21 июля 2005 года по делу «Яворивская (Yavorivskaya) против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2006. № 2. С. 63–68.

22

Глава 1

субъектом и объектом муниципальной власти, при которой за местным населением признается статус территориального (местного) сообщества, обладающего правом и возможностью заведовать определенной категорией публичных дел (в том числе посредством влияния на формирование кадрового состава муниципально-властного аппарата) на началах самостоятельности, а муниципальная власть рассматривается в контексте механизма (и процесса) реализации воли местного сообщества в отношении вопросов местного значения. Таким образом, местное сообщество квалифицируется в качестве первичного носителя муниципальной власти, а каждый гражданин – как ее ассоциированный участник.

Вместе с тем специфика местного самоуправления как особой формы публичной власти проявляется и в ее особых атрибутивных признаках, присущих только этой форме реализации демократии.

1.1.4. Учитывая разработанные в науке муниципального права методологические подходы к исследованию муниципальной власти, в состав ее юридических признаков следует включить следующие основные характеристики:

1) несуверенный подзаконный характер муниципаль-

ной власти. Устанавливая, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130, ч. 1 ст. 131), Конституция Российской Федерации исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), и что оно должно носить законный характер (ч. 2 ст. 15). По смыслу приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, установленными Конституцией РФ и действующим законодательством, что согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который указывал, что права и обязанности местного самоуправления закрепляются Конституцией и

23

Глава 1

законом1; деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным правовым актам2;

2)специфический носитель (субъект) власти в лице местного сообщества (населения муниципального образования). Как следует из практики Конституционного Суда РФ, именно население является субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ)3, и это его положение исключает такое с ним обращение со стороны государства, при котором местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности4. Таким образом, Конституция РФ исходит из необходимости уважения достоинства местных сообществ и не допускает его умаления;

3)локально-территориальный характер предметов веде-

ния и полномочий, распространяющихся на территорию муниципального образования и, соответственно, на проживающих или находящихся (пребывающих) в пределах данной территории граждан, а также юридические лица, органы, организации. Это вытекает уже из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, определяющей территориальные формы осуществления местного самоуправления, среди которых – городские, сельские поселения, а также другие территории. Следовательно, именно эти территории выступают пространс-

1 См.: абзац второй пункта 2 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.

2 См.: абзац третий пункта 7 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50. ст. 4943.

3 См.: абзац четвертый пункта 3 мотив. части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374; абзац первый пункта 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 года № 92-О // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2514.

4 См.: абзац пятый пункта 3 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 года № 828-О-П // СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 129; абзац четвертый пункта 2.2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

24

Глава 1

твенной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно – пространственным пределом осуществления муниципальной власти, имея в виду, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должны быть обеспечены на всей территории Российской Федерации1. При этом по смыслу соответствующей нормы в ее взаимосвязи со ст. 12, ч. 1 ст. 130

и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, все муниципальные образо-

вания независимо от их территориальной основы предназна-

чены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения в интересах населения;

4) особые формы реализации муниципальной власти – посредством институтов местного самоуправления. В кон-

ституционном механизме народовластия муниципальная власть реализуется местными сообществами напрямую через местные выборы, местный референдум, иные формы непосредственного волеизъявления населения и участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а также посредством органов и должностных лиц местного образования;

5) особый объект муниципальной власти, который в Кон-

ституции РФ определяется через понятие «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130). Как вытекает из ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, данное понятие включает в себя вопросы муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка, а также иные вопросы местного значения. Тем самым определяя минимальный перечень «обязательных» вопросов местного значения, которые ни при каких условиях не могут быть изъяты из сферы муниципальной власти, Конституция в то же вре-

1 См.: абзац третий пункта 2.1 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 года № 137-О // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 3). Ст. 3532; абзац четвертый пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 года № 406-О-П // Вестник КС РФ. 2007. № 6; абзац второй пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

25

Глава 1

мя исходит из открытого характера круга вопросов местного значения, чем предопределяется право муниципальных образований самостоятельно (на добровольной основе) принимать к исполнению полномочия, которые хотя прямо и не закреплены за ними, но и не относятся в силу Конституции и действующего законодательства к ведению иных органов публичной власти или других муниципальных образований.

Дальнейшая нормативная конкретизация понятия «вопросы местного самоуправления» осуществляется на уровне федерального законодательства, которое в этих целях применяет два критерия: материальный (содержательный) и формальный (формально-юридический). Материальный критерий предполагает, что, во-первых, вопросы местного значения должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и, во-вторых, их решение должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ). В свою очередь формальный критерий требует позитивного правового закрепления того или иного вопроса в качестве вопроса местного значения в законодательстве (ст. 14–16.1, п. 2 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ);

6) организационная обособленность муниципальной власти от государственной – прямо закреплена в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем при всей ее значимости, эту характеристику муниципальной власти не следует абсолютизировать, а необходимо рассматривать и трактовать в общей системе конституционного регулирования и во взаимосвязи с иными ее юридическими свойствами, включая такое, как несуверенный подзаконный характер. С этой точки зрения, безусловно, отсутствуют основания для выводов о наличии между государственной властью и местным самоуправлением «китайской стены», как и о некоем суверенном статусе муниципальных образований. «Самостоятельность местного самоуправления, – пишет А. А. Сергеев, – означает не суверенитет местных социальных коллективов, а лишь относительную автономию муниципальной власти в общей системе публичной власти

26

Глава 1

в России. Эта самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, включении в бюджетную систему Российской Федерации в качестве самостоятельного уровня местных бюджетов, предоставлении органам местного самоуправления прав по установлению местных налогов и определению иных источников доходов местных бюджетов, наличии у органов местного самоуправления правотворческих полномочий и т. д.»1.

1.1.5. Выявленные конституционная природа местного самоуправления и отличительные черты муниципальной власти как особой формы публичной власти, наиболее приближенной к населению, предопределяют специфический характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления.

Осуществляемое в форме политико-хозяйственной пуб- лично-властной самоорганизации населения по месту жи-

тельства, местное самоуправление ориентировано на развитие и широкое практическое использование институтов непосредственной демократии, которые, с одной стороны,

относятся к узловым звеньям в муниципально-управленчес- ком механизме, а с другой – могут быть наиболее активно реализованы именно на местном уровне2. В этом состоит один из внутренних признаков местного самоуправления3, раскрывающих саму его суть в классическом понимании – как самоуправленческой деятельности населения, самоорганизующейся социально-правовой системы, института гражданского общества и формы опосредования реализации прав граждан на участие в управлении делами государства

иобщества4. Не подлежит сомнению, что вопросы местного

1 Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005. С. 140–141.

2 Хевскаков В. В. Субъекты непосредственной демократии в Российской

Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21.

3 Кудилинский М. Д., Шевелева Н. А. Муниципальное право. СПб.: Изд. Дом С.-Петерб. ун-та, Изд-во юрид. ф-та С.-Петерб. ун-та, 2005. С. 16.

4 Не случайно, в муниципалитетах многих штатов США не реже 2–3 раз в год проводятся местные референдумы. По ряду вопросов (например, принятие

27

Глава 1

значения, близкие для каждого члена местного сообщества и напрямую затрагивающие субъективные интересы граждан, а потому, конечно, привлекающие к себе с их стороны существенно более высокий в сравнении с делами государственного управления уровень внимания, должны решаться при непосредственном участии населения, которое в данном случае может рассматриваться как достаточно компетентный для решения соответствующих управленческих дел субъект. Именно поэтому, кстати, даже крайние оппоненты демократии как формы организации государства и государственного управления считают приемлемым использование демократических принципов формирования и функционирования публичной власти на ее низовых территориальных уровнях, наиболее приближенных к населению, «в малых коллективах, вроде древнегреческого полиса или современной деревни»1. Эта характеристика местного самоуправления, как наиболее тесно связанная с прямой демократией формы и уровня публичной власти, важна еще и потому, что именно институты непосредственной демократии муниципального уровня формируют население в качестве территориального коллектива с едиными целями и задачами, чем обеспечи-

вается сбалансированное соотношение разнообразных социальных, экономических, политических интересов в рамках муниципально-правовых решений.

В то же время местное самоуправление не сводимо к реа-

лизации институтов непосредственной демократии. Хотя местное сообщество в целом весьма осведомлено о состоянии местных дел, доступных ему в повседневной эмпирической данности, тем не менее принятие своевременных, правомерных и социально-эффективных решений по каждому из довольно многообразного и все более расширяющегося по своему содержанию и объему круга вопросов местного значения (тем более при исполнении переданных государственных полномочий) требует не поверхностно-эмпирических, а специальных

местного бюджета, школьных программ, установление новых местных налогов и т. п.) проведение местного референдума является обязательным.

1 Проект «Россия». М., 2006. С. 174.

28

Глава 1

(профессиональных) знаний как об объекте приложения муниципальной власти, так и о самой властно-управленческой деятельности, постоянного и глубокого изучения всех аспектов общественных отношений, охваченных муниципально-власт- ным воздействием. Соответственно, осуществление местного самоуправления с необходимостью предполагает формирование из состава местного сообщества своеобразного «правящего слоя» – возобновляемого на ротационной основе коллектива лиц, ответственных за принятие от имени местного сообщества и в его интересах решений стратегического и оперативного характера; «экстрагирование» из соответствующей социаль-

ной среды специализированного и профессионального аппарата публичного управления и учреждение определенной системы организационно-правовых форм выработки и устойчивой реализации муниципальной политики.

Как указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, органы публичной власти, включая органы местного самоуправления, по своим конституционно-правовым функциям и предназначению призваны осуществлять эффективное и ответственное управление делами государства и общества в интересах населения, что, в свою очередь, применительно к выборным органам требует наличия у кандидатов определенного жизненного опыта, уровня знаний и зрелости, поэтому Конституция допускает в том числе введение для граждан ограничений по участию в управлении местными делами для защиты ценностей представительной демократии присущих основам конституционного строя1.

Для целей местного самоуправления формирование такого аппарат имеет двуединое значение: образует институциональную систему опосредованно-народной реализации муниципальной (публичной) власти, ее непрерывно действующий и универсальный по сфере охвата властно-управленческий механизм и одновременно обеспечивает реализацию права насе-

1 См.: абзац пятый пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 года № 27-О // Архив КС РФ. 2002; абзац третий пункта 2 мотив. части Определения Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 года № 479-О // Вестник КС РФ. 2009. № 6.

29

Глава 1

ления на осуществление местного самоуправления в опосредованном виде – через своих представителей. Отсюда следует, что все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-право- вой связи с населением муниципального образования1.

При оценке соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления следует учитывать и реально складывающуюся муниципальную практику, вытекающие из нее характеристики объема и глубины вовлеченности населения в функционирование муниципальных институтов, меру его инициативной самоорганизации, показатели участия граждан в осуществлении местного самоуправления на общественных началах. Они же в современных российских условиях таковы, что организационная система местного самоуправления рассматривается населением как обособленный от них официальный субъект управления, призванный самостоятельно решать все возложенные на него задачи. Соответственно, в представлениях многих россиян местного самоуправления как формы самоорганизации граждан на уровне локальных сообществ практически не существует. Что касается собственно активной деятельности граждан по месту жительства, то она нередко сводится к декларируемой готовности в случае необходимости обратиться в соответствующие инстанции с просьбами или требованиями и в лучшем случае выражается в участии в субботниках по благоустройству территории около дома2.

1 Примечательна в этой связи позиция Э. Р. Курманова, полагающего, что представительная форма реализации прав и свобод человека и гражданина по участию в местном самоуправлении не должна замыкаться на осуществлении данной деятельности только через депутатов, выборного главу муниципального образования. По мнению ученого, ее следует рассматривать также как возможность влияния на местную власть через муниципальных служащих. С этим нельзя не согласиться (см.: Курманов Э. Р. Права и свободы человека и гражданина по участию в местном самоуправлении (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 10).

2 Аналитический отчет по итогам опросов населения в рамках проекта «Граждане оценивают местное самоуправление–2003». Исследовательская группа «Циркон». М., 2003. С. 8; Аналитический отчет по итогам опросов населения в рамках проекта «Граждане оценивают местное самоуправление2005». Исследовательская группа «Циркон». М., 2005. С. 64.

30